李璇璇 蘭芷君 國(guó)云

摘 要：精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，扶貧政策取得了重大成果，但也存在不足，一定程度上限制了脫貧政策的可持續(xù)性。文章以江西省X村扶貧政策為例分析扶貧政策中存在的不足并提出進(jìn)一步展望。研究發(fā)現(xiàn)，由于扶貧政策存在形式主義化、政策執(zhí)行偏差以及銜接性、整合性不足的問(wèn)題，導(dǎo)致已脫貧群眾還面臨返貧風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，提出杜絕政策實(shí)施的形式主義化，提高政策實(shí)效性，加強(qiáng)政策落實(shí)前后的銜接性，深化部門(mén)之間密切合作的政策建議。

關(guān)鍵詞：絕對(duì)貧困;扶貧政策;風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

一、研究背景

2019年是脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵一年，在這一年，扶貧工作有序進(jìn)展，扶貧成果顯著，貧困人口大大減少。脫貧人數(shù)持續(xù)增加，但脫貧之后的農(nóng)戶也普遍面臨返貧風(fēng)險(xiǎn)。返貧風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生涉及多方面原因，主觀因素包括個(gè)體健康狀況、受教育狀況、思想觀念等，客觀因素包括外部環(huán)境及政策落實(shí)情況等。文章從政策維度探討產(chǎn)生返貧風(fēng)險(xiǎn)的原因。

政策扶貧的出發(fā)點(diǎn)是助貧困戶脫貧，實(shí)施過(guò)程中會(huì)受到主客觀因素的影響，產(chǎn)生一些問(wèn)題。首先是政策脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際，一些地區(qū)在制定前未能充分考慮當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際狀況，易導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧政策難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性效用（王維，2019）;其次是政策目標(biāo)與實(shí)際對(duì)象不匹配，趙明君（2019）認(rèn)為，由于政策門(mén)檻過(guò)高導(dǎo)致扶貧政策與扶貧對(duì)象不匹配，存在扶貧針對(duì)性不強(qiáng)的問(wèn)題;再次是一些地區(qū)為了達(dá)到2020年全面脫貧的目標(biāo)多會(huì)選擇短期見(jiàn)效快的項(xiàng)目，雖然扶貧資金多，但可持續(xù)的項(xiàng)目少，一些政策無(wú)償?shù)闹С址炊鴷?huì)降低貧困戶依靠自身脫貧的能力（張琦，2019）;最后，疾病的治療、調(diào)養(yǎng)、護(hù)理等多方面都需要資金的支持，現(xiàn)有的健康扶貧政策還不能從根本上解決因病致貧和因病返貧問(wèn)題（李靜，2019）。

綜上，已有研究對(duì)脫貧政策的反思多集中在理論研究，實(shí)證研究不足，且多是對(duì)某項(xiàng)政策的分析，缺乏對(duì)扶貧政策的整體性分析。本研究以X村為例，具體探討該村在精準(zhǔn)脫貧政策的不足，并提出進(jìn)一步的建議。

二、研究方法及案例介紹

（一）案例描述

文章采用案例研究法，對(duì)江西省X村進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。X村距縣城48公里，是個(gè)多山少地的村落。村民生活貧窮落后，屬“十二五”“十三五”貧困村;共有建檔立卡貧困戶68戶，貧困人口295人：其中一般貧困戶22戶，低保貧困戶43戶，五保戶3戶。在這些貧困戶中，殘疾23戶，占貧困戶比例33.33%;患有大病30戶，占貧困戶比例42%;長(zhǎng)期慢性病37戶，占貧困戶比例53.65%;健康9戶，占貧困戶比例3.04%。全轄區(qū)內(nèi)只有一所小學(xué)，在校生55人，村民的受教育程度低。村中配備一個(gè)衛(wèi)生室，但醫(yī)療能力弱，只能看一些感冒發(fā)燒的小病，病情嚴(yán)重需要到鄉(xiāng)醫(yī)院或縣城里的大醫(yī)院就醫(yī)，花費(fèi)開(kāi)支大。伴隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的進(jìn)展，截至2019年底，該村貧困戶已實(shí)現(xiàn)全部脫貧。

（二）X村精準(zhǔn)脫貧政策

針對(duì)因病、因殘致貧的貧困戶：一、簽約家庭醫(yī)生，家庭醫(yī)生負(fù)責(zé)將貧困戶健康信息錄入電子數(shù)據(jù)庫(kù)，形成健康檔案;家庭醫(yī)生對(duì)貧困戶進(jìn)行基本身體檢查，如量血壓、測(cè)血糖等;簽約率過(guò)高，比例將近1：800。二、重建村衛(wèi)生室，完善衛(wèi)生室基礎(chǔ)設(shè)施，為貧困戶提供基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)，如診斷病情、輸液、提供基礎(chǔ)藥品等，但只能解決感冒發(fā)燒一些小病。三、政府免費(fèi)代繳醫(yī)療保險(xiǎn)金、大病保險(xiǎn)金和重大疾病保險(xiǎn)金（2017年240/人/年，2018年300/人/年），通過(guò)扶貧干部的告知及文書(shū)通知下達(dá)到貧困戶家庭。四、報(bào)銷(xiāo)醫(yī)療費(fèi)，建檔立卡貧困戶住院、慢性病門(mén)診報(bào)銷(xiāo)醫(yī)療費(fèi)90%。

針對(duì)缺勞力致貧的貧困戶：一、發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)助，補(bǔ)助對(duì)象主要為五保戶，政府將錢(qián)打入貧困戶提交的銀行賬戶，6000元/人/年。二、提供公益性崗位，為五保戶家庭中有勞動(dòng)能力的人安排公益性崗位：垃圾收集員、村委會(huì)門(mén)衛(wèi)等，每人每年增收6000元。三、貧困戶加入農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，有持續(xù)的分紅（2017年400元/人/年，2018年3000元/戶/年）;三無(wú)貧困戶加入光伏產(chǎn)業(yè)合作社6000元/年/戶;非三無(wú)貧困戶加入馬家柚專業(yè)合作社300元/年/人。

針對(duì)缺技術(shù)致貧的：一、安排專業(yè)技術(shù)員指導(dǎo)，資助貧困戶勞動(dòng)力接受“雨露計(jì)劃”培訓(xùn)，聽(tīng)農(nóng)業(yè)技術(shù)講座，資助2名貧困人口參加機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛技能培訓(xùn)，每人補(bǔ)助1000元;二、建設(shè)文化室，有各類書(shū)籍2000余冊(cè)，包括各類專業(yè)技術(shù)書(shū)籍。

三、研究發(fā)現(xiàn)

扶貧政策涵蓋貧困戶生活的各個(gè)方面，政策制定時(shí)的出發(fā)點(diǎn)都是為了使貧困戶脫離貧困并獲得持續(xù)發(fā)展，但經(jīng)過(guò)對(duì)扶貧政策的具體分析，發(fā)現(xiàn)在其實(shí)施過(guò)程中，由于受到主觀及客觀的因素，暴露出一些問(wèn)題。

（一）形式主義化

指部分政策在實(shí)施過(guò)程中存在走形式的現(xiàn)象，沒(méi)有扎實(shí)落實(shí)，也未達(dá)到初衷的效果。具體體現(xiàn)在：（1）家庭醫(yī)生績(jī)效考核復(fù)雜，簽約的貧困戶數(shù)量巨大，不能深入基層有效地了解他們?cè)卺t(yī)療方面的需求，及時(shí)發(fā)現(xiàn)貧困戶的疾病風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)為貧困戶脫貧后因病返貧埋下隱患。（2）村文化室未受到有效的宣傳，管理人員不到位，經(jīng)常呈閉門(mén)狀態(tài)，村干部和文化室呈割裂關(guān)系，很多村民對(duì)此毫不知情且不感興趣。（3）醫(yī)保報(bào)銷(xiāo)流程較為復(fù)雜，相關(guān)部門(mén)對(duì)報(bào)銷(xiāo)步驟的講解宣傳不夠，對(duì)自身綜合素質(zhì)差的村民來(lái)說(shuō)難度較大，許多村民不清楚報(bào)銷(xiāo)流程。

（二）執(zhí)行偏差，實(shí)效性低

指執(zhí)行者在實(shí)施政策的過(guò)程中，受到主客觀因素的制約，使行為效果偏離政策目標(biāo)，從而導(dǎo)致政策發(fā)揮的實(shí)際效用低。具體表現(xiàn)在：一、扶貧政策里的很多救助、補(bǔ)貼大多采用現(xiàn)金給付的形式，直接現(xiàn)金給付的方式無(wú)法激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力和自我發(fā)展能力，有些甚至可能會(huì)助長(zhǎng)懶惰習(xí)性，對(duì)“扶貧先扶志”理念的實(shí)效性大大降低。二、建設(shè)村衛(wèi)生室，但投入資金少，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然不好，且對(duì)村衛(wèi)生室的重視程度不夠，收入低，人才不愿流入，因此治療水平低，只能解決一些感冒、發(fā)燒的小病，難以為繼。三、由于扶貧政策體系本身龐大而復(fù)雜，貧困戶接受教育水平低，對(duì)政策的理解能力有限，再者扶貧干部身陷于繁瑣的行政工作，對(duì)于政策的宣講不夠到位，導(dǎo)致貧困戶對(duì)扶貧政策的理解產(chǎn)生偏差或理解不夠到位全面，這也是扶貧政策缺乏實(shí)效性的一個(gè)表現(xiàn)。

（三）銜接性、整合性不足

指政策前后銜接不到位，信息分散化，沒(méi)有形成一個(gè)完整有序的鏈條。主要表現(xiàn)在醫(yī)療預(yù)防工作上，預(yù)防、治療、康復(fù)為一個(gè)鏈條，做好預(yù)防工作，就可以有效的降低治療費(fèi)用，用小錢(qián)解決大問(wèn)題。為病殘者等村民簽約家庭醫(yī)生是一個(gè)很好的預(yù)防工作，但經(jīng)過(guò)分析發(fā)現(xiàn)家庭醫(yī)生因考核復(fù)雜、工作量大、收入低等因素并不能有效地對(duì)村民進(jìn)行疾病的檢查和預(yù)防。此外還存在信息交流的壁壘，使得信息分散化，貧困戶的健康信息掌握在衛(wèi)生系統(tǒng)，而貧困戶的家庭成員基本信息掌握在公安系統(tǒng)，村委會(huì)沒(méi)有使用這些信息的權(quán)限，當(dāng)要使用這些信息時(shí)，還需向相關(guān)部門(mén)提交申請(qǐng)，此過(guò)程又面臨著層層關(guān)卡的審批，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。

表1總結(jié)分析了這些問(wèn)題及問(wèn)題出現(xiàn)的原因。

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，X村脫貧戶面臨的主要返貧風(fēng)險(xiǎn)為大病殘疾風(fēng)險(xiǎn)和人口素質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，從政策實(shí)施角度分析脫貧戶仍面臨的這些風(fēng)險(xiǎn)，歸結(jié)到政策實(shí)施過(guò)程中暴露的一些問(wèn)題，形式主義化、前后銜接性和整合性不足、執(zhí)行偏差，實(shí)效性低。這些弊病的存在無(wú)疑會(huì)使扶貧政策的效果不盡人意，因此，要想實(shí)現(xiàn)脫貧戶持續(xù)發(fā)展，就要從政策實(shí)施執(zhí)行的過(guò)程中對(duì)癥下藥。

四、相關(guān)建議

（一）杜絕政策實(shí)施的形式主義化，提高實(shí)效性

成立脫貧攻堅(jiān)工作核查小組，負(fù)責(zé)對(duì)扶貧部門(mén)精準(zhǔn)脫貧工作進(jìn)行不定期檢查促進(jìn)工作，對(duì)政策落實(shí)狀況有違初衷或成效顯然不達(dá)標(biāo)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任追究。對(duì)于家庭醫(yī)生存在的問(wèn)題，一是建議對(duì)其建立起長(zhǎng)效考核機(jī)制，督促簽約成功的家庭醫(yī)生完成其應(yīng)盡的職責(zé)，對(duì)患者做好日常的身體檢查、疾病預(yù)防等的工作;二是建議擴(kuò)大家庭醫(yī)生的隊(duì)伍，提高家庭醫(yī)生的薪酬。對(duì)村文化室建設(shè)完全卻并未發(fā)揮實(shí)效的問(wèn)題，一是建議配備專門(mén)人員進(jìn)行管理，成立相關(guān)小組，處理日常的開(kāi)門(mén)、關(guān)門(mén)、圖書(shū)借閱、書(shū)籍整理等工作;二是加強(qiáng)宣傳力度，提高村文化室在村子里的知名度，鼓勵(lì)村民進(jìn)入文化室進(jìn)行圖書(shū)閱讀及借閱，可安排相關(guān)人員為村民的問(wèn)題進(jìn)行講解。

（二）加強(qiáng)政策落實(shí)前后的銜接性

扶貧各部門(mén)應(yīng)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的重要論述，全面落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院和省委省政府關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)的決策部署。各個(gè)扶貧部門(mén)應(yīng)盡職盡責(zé)、主動(dòng)作為、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時(shí)加強(qiáng)部門(mén)之間的溝通交流，每一個(gè)扶貧鏈條上的部門(mén)都應(yīng)充分了解并主動(dòng)銜接上下游的政策落實(shí)情況，扎實(shí)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)保障工作的進(jìn)展，做到無(wú)縫對(duì)接精準(zhǔn)扶貧政策。

（三）增強(qiáng)整合性，打破合作壁壘

貧困戶及脫貧戶的各方面信息收集，包括戶籍、教育、就業(yè)、醫(yī)療、婚姻等基本信息是各個(gè)部門(mén)分別整理收集的，這樣的弊端是資源封閉，不同信息獲取困難，且會(huì)降低工作效率，增加不必要的成本。因此政府部門(mén)之間需要增強(qiáng)信息的整合性，盡快打破信息之間存在的分散狀態(tài)，建立起高效的信息共享機(jī)制。同時(shí)各個(gè)部門(mén)間也要敞開(kāi)合作的大門(mén)，加強(qiáng)對(duì)話交流，打破合作壁壘。

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作者簡(jiǎn)介：李璇璇，女，漢族，河北邯鄲人，華北電力大學(xué)法政系（保定），本科在讀，研究方向：公共事業(yè)管理;蘭芷君，女，畬族，江西省上饒人，華北電力大學(xué)（保定）法政系，本科在讀，研究方向：公共事業(yè)管理;國(guó)云，女，漢族，貴州興仁人，華北電力大學(xué)（保定）法政系，本科在讀，研究方向：社會(huì)工作。