石家鑫

摘 要：推動新時代應(yīng)急管理組織體系的深化發(fā)展，提高應(yīng)急管理的協(xié)同效率，解決現(xiàn)有的體制沖突問題，需要從頂層設(shè)計的角度，對應(yīng)急管理組織機(jī)制開展深入變革，處理好行政組織模式、完善應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)等關(guān)鍵問題，為應(yīng)急管理實效性的實現(xiàn)打下堅實的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件;應(yīng)急管理;多主體;協(xié)同

隨著2018年應(yīng)急管理部的成立，標(biāo)志著我國應(yīng)急管理工作進(jìn)入新的時代。自2006年以來，我國逐漸形成了以各級應(yīng)急管理委員會、安全生產(chǎn)委員會、應(yīng)急辦公室等為主體的應(yīng)急管理組織體系，此類協(xié)調(diào)部門的作用大同小異，成員單位往往重合、雷同，有重復(fù)設(shè)置的現(xiàn)象，組成人員多為兼職。由于部門職能有交叉，有的部門作用較大，往往是主要責(zé)任部門，發(fā)揮實際的核心指揮作用;有的部門作用則被架空，甚至成立以后都沒有發(fā)揮過實際的應(yīng)急作用。因此，隨著各級政府應(yīng)急管理單位的成立，亟需對應(yīng)急管理體制進(jìn)行梳理。

一、基于多主體的突發(fā)事件應(yīng)急管理的沖突困局

（一）常態(tài)下和非常態(tài)下的行政管理工作危機(jī)處置沖突

常態(tài)下的應(yīng)急管理體制主要以“一案三制”為核心，應(yīng)急預(yù)案規(guī)定政、社、企各部門如何依法、迅速、科學(xué)應(yīng)對突發(fā)事件;應(yīng)急管理體制負(fù)責(zé)突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援及善后以及災(zāi)后重建等。非常態(tài)的應(yīng)急管理體制要求第一時間啟動應(yīng)對類專項指揮，突發(fā)事件可以由主責(zé)部門牽頭應(yīng)對時，就啟動事件應(yīng)對類專項指揮部;當(dāng)突發(fā)事件需要政府牽頭應(yīng)對時，就啟動本級政府牽頭的多級響應(yīng)機(jī)制。對于常見的突發(fā)事件，“情景-任務(wù)-能力”的技術(shù)路線是普遍的管理程序。因此，往往會參照先前同類型的突發(fā)事件進(jìn)行研判。常態(tài)下的突發(fā)事件應(yīng)急管理在程序上，無法全面考慮其他形式的危急情況，所以面對偶發(fā)性事件，缺乏針對性和靈活性，還會延誤最佳搶救時機(jī)。同時，不完整的單一部門負(fù)責(zé)制，在災(zāi)害管理制度上缺乏整體設(shè)計，僅對各自專業(yè)領(lǐng)域的管理較為熟悉。分析這一問題可以發(fā)現(xiàn)，其根本原因在于應(yīng)急管理體系所要具備的基本能力是不僅能解決常態(tài)下的突發(fā)事件，還要能解決非常態(tài)下的危機(jī)問題，而事實上負(fù)責(zé)該任務(wù)的各主體卻存在著常態(tài)化的行政管理程序，這是出于維系其日常運轉(zhuǎn)的要求，一旦突發(fā)事件出現(xiàn)，這種常態(tài)化模式會成為應(yīng)急處置的阻礙。

（二）決策指揮權(quán)與行政權(quán)力的沖突

突發(fā)事件應(yīng)急處置的核心在于盡可能降低損失，盡快使得其恢復(fù)為正常狀態(tài)，這也是各個應(yīng)急參與主體的根本任務(wù)。一方面，部分應(yīng)急決策人員仍然將突發(fā)事件與普通事件的性質(zhì)等同，從而對突發(fā)事件存在一定的認(rèn)知偏差，這就使得其仍舊采用傳統(tǒng)意義上的行政管理方式處置突發(fā)事件，不同及時有效地完成主體職能的調(diào)整。同時，我國應(yīng)急管理體系由處于權(quán)力核心和決策主體位置的部門進(jìn)行頂層設(shè)計，通過自上而下的模式向下傳遞政策決定和意見并要求執(zhí)行。即應(yīng)急管理的驅(qū)動力仍為體制驅(qū)動，這使得行政權(quán)力決定應(yīng)急指揮權(quán)。另一方面，應(yīng)急管理的評估體系存在著能力與責(zé)任關(guān)系的錯位。部門分割、權(quán)責(zé)獨立，不同部門之間少有聯(lián)系與合作，小規(guī)模災(zāi)害的應(yīng)對仍以地方政府為主，應(yīng)急機(jī)構(gòu)只起到協(xié)調(diào)作用。受行政管理模式的桎梏，部分領(lǐng)導(dǎo)往往不具有完全與突發(fā)事件對口的專業(yè)性知識——事實上，即使是應(yīng)急管理本領(lǐng)域的專家也很難在第一時間完全做出針對性的解決對策，即使有專家陪同處理，也會由于突發(fā)事件極快的變化速度而造成決策的失當(dāng)。盡管突發(fā)事件的典型特征是突發(fā)性，但這并不意味著其脫離了客觀規(guī)律的限制，因此，科學(xué)的應(yīng)急處置應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)合理的智慧決策原則。當(dāng)前的應(yīng)急管理機(jī)制對指揮者角色及其角色、所承擔(dān)的責(zé)任的定義錯位，也是制約多主體應(yīng)急預(yù)案處置的重要因素。

二、基于多主體的應(yīng)急管理沖突的解決路徑分析

（一）分級負(fù)責(zé)與條塊結(jié)合原則的實現(xiàn)與完善

縱觀當(dāng)前多主體應(yīng)急管理的沖突問題，可以發(fā)現(xiàn)，在不同程度上受到權(quán)責(zé)不清、追責(zé)不力因素的影響，這也使得應(yīng)急管理存在一定的“危險傾向”，即甚至成為應(yīng)急管理不當(dāng)?shù)那闆r下逃脫責(zé)任的“手段”。為了解決這一問題，首要任務(wù)就是在頂層設(shè)計方面更新觀念，特別是要重新審視總體管理體制的設(shè)置，不能依照傳統(tǒng)觀念，將其看做某個單一機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題，而應(yīng)當(dāng)將其視為一個明確責(zé)任和權(quán)力的賦權(quán)問題，之所以要完成這一觀念的轉(zhuǎn)變，旨在優(yōu)化突破應(yīng)急管理體制沖突困局的解決方向，這一觀念的轉(zhuǎn)變，為處置方式從政府部門為導(dǎo)向到以問題應(yīng)對為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變提供了可能。換言之，針對于某一突發(fā)事件，首先要做的是對這一事件進(jìn)行識別，挖掘其中的核心要素，在此基礎(chǔ)上分析應(yīng)當(dāng)動用何種資源與力量對其進(jìn)行處置，進(jìn)而完成針對性的賦權(quán);如果出現(xiàn)多個突發(fā)問題，需要動用多主體的協(xié)調(diào)機(jī)制，則應(yīng)當(dāng)考慮為應(yīng)急辦這一類專門機(jī)構(gòu)賦予協(xié)調(diào)組織的權(quán)力;如果各個主體依靠自身的力量與資源，不能實現(xiàn)解決突發(fā)事件的目標(biāo)，此時應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)賦權(quán)的“上移”，使得更高一級的機(jī)構(gòu)擁有更多的權(quán)力，用以調(diào)動解決問題的資源與力量?？梢钥闯觯@種轉(zhuǎn)變的實質(zhì)在于構(gòu)建起一套自下而上的協(xié)調(diào)體系，這也使得其與傳統(tǒng)自傷而習(xí)的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)體系明顯區(qū)分開來，這也是國際范圍內(nèi)現(xiàn)代應(yīng)急管理發(fā)展的基本方向。

從追責(zé)視角來說，傳統(tǒng)意義上的多主體處置模式使得追責(zé)成為一種邏輯悖論，限制了追責(zé)行為的實現(xiàn)空間。這其中的根源在于對上級領(lǐng)導(dǎo)主體而言，即便是分管相關(guān)工作的副職領(lǐng)導(dǎo)，在應(yīng)急處置中也需要面臨信息不暢的局面，缺乏可以有效解決各項問題的信息基礎(chǔ);由于突發(fā)事件具有一定的復(fù)雜性，即使領(lǐng)導(dǎo)深入一線直接指揮，也很難在第一時間內(nèi)做出專業(yè)性較強(qiáng)的精準(zhǔn)決策，仍然需要動用專業(yè)對口且水平較高的相關(guān)人員。在這種情況下，如果出現(xiàn)了應(yīng)急管理不當(dāng)?shù)膯栴}，追責(zé)缺乏道理與情理層面的合理性，甚至從很大程度上來說，追責(zé)也失去了原有的意義。

因此，在多主體應(yīng)急管理的協(xié)同中，要想突破現(xiàn)有的沖突困局，就需要從頂層設(shè)計的角度，重視組織體制的變革，尤其是要處理好突發(fā)事件中決策制定、資源調(diào)配等關(guān)鍵問題，為應(yīng)急管理實效性的實現(xiàn)打下堅實的基礎(chǔ)。

（二）行政組織模式的轉(zhuǎn)換與實現(xiàn)

突發(fā)事件的出現(xiàn)存在著獨特的客觀規(guī)律，而針對于突發(fā)事件的應(yīng)急管理及應(yīng)急預(yù)案也必須遵循基本的科學(xué)原則。當(dāng)前，我國應(yīng)急管理領(lǐng)域所推崇的“三階段理論”將應(yīng)急管理過程劃分為事前、事中、事后三大階段，這一理論對于各類突發(fā)事件處置活動的分類具有重要意義，但事實上，這三階段的定義與物理時間意義上突發(fā)事件的生命周期存在著一定的沖突，因此缺乏明確的時間界限，是一種相對抽象的活動規(guī)律。2007年《突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布，規(guī)定“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。隨著應(yīng)急管理部的成立，我國應(yīng)急管理的行政職能也按照“兩個堅持”、“三個轉(zhuǎn)變”進(jìn)行建設(shè)，將對應(yīng)流程上的分階段職能進(jìn)行整合，形成相互銜接的層層環(huán)節(jié)。同時，通過應(yīng)急管理的問題建構(gòu)、職能整合與流程設(shè)計，研究現(xiàn)代公共組織在不確定性治理環(huán)境中的變革與發(fā)展，這有利于建立全災(zāi)種、全流程、全方位的現(xiàn)代應(yīng)急管理模式。

（三）應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的完善

針對于當(dāng)前基于多主體的突發(fā)事件應(yīng)急管理沖突困局，部分學(xué)者認(rèn)為突破這一問題的重要手段，在于設(shè)立一個行政層級較高的專門機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)應(yīng)急處置中各主體資源和力量調(diào)配的工作。這一方式固然對于提高應(yīng)急處置效率具有積極作用，但是其仍然不能從根本上突破現(xiàn)有的沖突問題。首先，這一方法的核心思路仍然沒有脫離常態(tài)化行政層級設(shè)置的范疇，常態(tài)化行政管理與非常態(tài)化應(yīng)急處置本身就存在著極為嚴(yán)重的沖突問題。且依照突發(fā)事件的基本規(guī)律，人們很難完全地對突發(fā)事件的規(guī)模、強(qiáng)度等要素進(jìn)行提前預(yù)測，因此這一專門機(jī)構(gòu)的設(shè)計就缺乏充足的專業(yè)性基礎(chǔ)。換言之，能真正承擔(dān)自協(xié)調(diào)各主體應(yīng)急處置工作的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)打破固有行政層次的基本觀念，具有較高的靈活性與彈性，以適應(yīng)突發(fā)事件的突發(fā)性與復(fù)雜性，提高應(yīng)急預(yù)案建立水準(zhǔn)。

這也凸顯了我國在行政管理體制改革中設(shè)立專門性的應(yīng)急管理部門的重要性，在未來的應(yīng)急管理機(jī)制中，應(yīng)急管理部門也會被賦予更多的應(yīng)急處置協(xié)調(diào)權(quán)力，而應(yīng)急預(yù)案的修訂、審定，應(yīng)急演練的指導(dǎo)以及應(yīng)急管理知識的宣傳和培訓(xùn)工作則可以以委托的形式交由其他主體完成，從而強(qiáng)化應(yīng)急管理部門作為指揮決策中心的重要作用。同時，加快形成統(tǒng)一指揮、專長兼?zhèn)?、上下?lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制。

（四）應(yīng)急體系由體制管理重點偏向法制管理

我國應(yīng)急管理一直以來的“一事一法”的立法模式，對法律的整合力度不夠，降低了應(yīng)急管理部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動能力。部分歐美國家嘗試構(gòu)建以緊急狀態(tài)法為核心、其他部門法為補(bǔ)充的緊急狀態(tài)法律體系，解決常態(tài)化的行政管理機(jī)制與非常態(tài)化的應(yīng)急處置機(jī)制的沖突問題。隨著新的應(yīng)急管理部門的成立，我國通過設(shè)置并完善各類規(guī)章、條例，也在這一問題上的解決上取得了較快的發(fā)展，未來仍然需要持續(xù)推動相關(guān)法律條例的完善，出臺綜合性的應(yīng)急管理法律法規(guī)和政策措施體系，實現(xiàn)現(xiàn)有法律法規(guī)的融合銜接，為提高應(yīng)急管理能力、完善應(yīng)急管理體系提供健全的法律保障。

三、結(jié)語

綜上所述，分析當(dāng)前多主體應(yīng)急預(yù)案沖突的制約因素可以發(fā)現(xiàn)，要想推動應(yīng)急管理組織體系的深化發(fā)展，提高應(yīng)急預(yù)案的協(xié)同效率，就需要針對于現(xiàn)有的應(yīng)急管理組織機(jī)制開展深入變革，以現(xiàn)代應(yīng)急管理理論體系為基礎(chǔ)，理順黨政軍、政社企、央地外的關(guān)系定位，把握現(xiàn)代應(yīng)急管理中突發(fā)事件變化規(guī)律，設(shè)計應(yīng)對不同突發(fā)事件類型尤其是重特大突發(fā)事件的一般性應(yīng)急管理機(jī)制，[4]進(jìn)而推動多主體應(yīng)急管理體制的完善，提高新時代我國應(yīng)急管理的整體能力和水平。

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基金項目：文章為國家社科基金一般項目的研究成果，項目編號：19BGL242。