陸雪

摘 要：“重大且明顯違法”是無效行政行為的概括性認定標準，因現行法律列舉的“重大且明顯違法情形”內涵模糊，導致司法實踐中無效標準與可撤銷標準混亂適用，同案異判現象普遍存在。為保證確認無效判決的獨立價值，無效行政行為認定標準應采取理論與實踐相結合的進路，結合司法實踐及理論觀點準確詮釋予以歸納。

關鍵詞：無效行政行為;認定標準;沒有依據;程序重大且明顯違法

一、引言

我國早先堅持“違法即無效”，并無“重大且明顯違法”這一無效行政行為理念。2000年的司法解釋將無效從撤銷理論中分離出來，至2014年新《行政訴訟法》才正式確定了確認無效判決，2018年《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）對“重大且明顯違法”作出解釋。

分析《行訴解釋》列舉的三種無效行政行為情形，發(fā)現無效行政行為認定標準并不明晰，導致學術界概念混淆亂用、公民無法恰當主張保護合法權益、司法同案異判現象普遍存在，確認無效判決的獨立價值無法發(fā)揮。本文將在總結無效行政行為認定標準在司法適用困境的基礎上，結合理論與實踐分析法定認定標準，并對其他重大且明顯違法的情形進行分析。

二、無效行政行為認定標準在司法適用中的困境

（一）無效與可撤銷認定標準混亂適用

在懷寧縣國土資源局與丁滿生案中，法院將可撤銷情形“超越職權”與無效認定標準“重大且明顯違法”混合使用，并最終判決確認無效?！缎姓V訟法》雖列舉了一般違法可撤銷情形和無效情形，但由于適用法律、法規(guī)錯誤與沒有法律依據、超越職權與不具有行政主體資格等兩者之間的內涵不明晰，導致司法實踐中認定標準混亂適用。

（二）實施主體不具有行政主體資格內涵模糊

1.行政機關“超越職權”與“不具有行政主體資格”之混同

在李明貴訴遵義市城鄉(xiāng)規(guī)劃局處罰案中，法院認為城鄉(xiāng)規(guī)劃稽查支隊的新蒲大隊僅系被告下屬的無獨立法人資格的部門，以“超越職權”為由作出撤銷判決。超越管轄權是超越職權情形之一，但超越管轄權的主體本身也不具有已實施行為的行政主體資格，所以在李佩玲訴永州市房產局登記案中，法院認為被告房產局作出的撤銷登記超越事務管轄權，屬無效行政行為。同屬于超越管轄權情形，但法院分別作出確認無效判決與撤銷判決。

2.被授權組織是否具有行政主體資格

在茶陵縣醫(yī)療保險局與尹秋花、胡玲華等行政給付案中，一審法院認為被告系茶陵縣人社局下設的事業(yè)單位法人機構，不具有行政主體資格。而二審法院認為：根據授權規(guī)定，茶陵縣醫(yī)療保險局有權對轄區(qū)內的醫(yī)療保險工作進行行政管理，具有行政主體資格。被授權組織作為行政主體行使授權的特定職能，而準確判斷被授權組織是否具有行政主體資格是判斷行政行為效力的重要因素。

3.受委托主體是否具有行政主體資格

在范凱訴太和縣城關鎮(zhèn)人民政府一案中，鎮(zhèn)政府受縣政府委托與被拆遷人簽訂房屋征收補償協議。法院認為鎮(zhèn)政府雖以自己名義與他人訂立拆遷協議，但縣政府事后予以認可，鎮(zhèn)政府具有行政主體資格，不影響行政行為效力。受委托主體作為實施主體不具有行政主體資格，實踐中如何辨明受委托主體與實施主體不具有行政主體資格的無效情形、如何認定受委托主體以自己的名義實施的行政行為效力需加以思考。

（三）沒有依據內涵不明晰

“沒有依據”在司法實踐中存在三種理解：一是無事實依據。在隆立昌、利津縣利津街道中心學校行政管理案中，法院認為被告所作房產登記行為無事實依據，確認無效。二是無法律依據。在雷志祥與自貢市貢井區(qū)人民政府其他行政行為案中，法院認為被告作出貢府辦函于法無據，確認被告行為無效。三是無事實依據和法律依據。在方兆源與寧波市鎮(zhèn)海區(qū)征地拆遷管理所房屋拆遷案中，法院認為被告與第三人簽訂的補償協議無事實根據及法律依據，確認無效。沒有依據的內涵在學術界與司法實踐中無統(tǒng)一認定。

（四）程序重大且明顯違法導致無效與否觀點不一

在司法實踐中，涉及程序重大且明顯違法的案件判決結果不一。部分法院認為程序重大且明顯違法屬于無效情形：在李紅彥訴李高等登記案中，法院認為被上訴人在集體土地使用權證合法有效、未依法收回注銷的情形下，又為上訴人頒發(fā)使用證屬于程序嚴重違法，確認無效。而部分法院認為程序重大且明顯違法不屬無效事由：在許靜等訴惠民縣公安局石廟派出所處罰案中，法院認為被上訴人將當事人陳述申辯向負責人進行匯報、未進行復核的行為屬重大程序違法，但最終撤銷被訴行為。我國現行法律規(guī)范中并沒有明確將“程序存在重大且明顯違法”列為無效情形之一，其是否屬于無效情形不無疑義。

三、無效行政行為認定標準的準確詮釋

（一）實施主體不具有行政主體資格

細究“實施主體不具有行政主體資格”可能存在以下情形：一是不成立行政行為。行政主體是行政行為成立必不可少的要件，不具有行政主體資格實施的行為因不符合成立要件而不成立行政行為，如普通公民冒充警察實施的行為。二是“超越職權”的可撤銷行政行為，行政職權可分為管轄權與處理權[1]，超越職權主要是指超越管轄權，行政主體超越事務管轄權、級別管轄權與地域管轄權作出行為屬于《行政訴訟法》第70條“超越職權”情形，但其本身不具有實施此行為的行政主體資格。三是不具有行政主體資格的無效行政行為。符合行政行為的成立要件，但因具有“實施主體不具有行政主體資格”而自始不發(fā)生法律效力，例如公安機關實施稅收征收行為。

為準確區(qū)分，楊建順教授提出“實施主體不具有行政主體資格”可理解為“實施主體不具有主體資格”[2]。筆者較為贊同該解釋，因“行政主體資格”是集權、名、責于一體的主體資格，在我國不僅包括行政機關與被授權組織，還可能是受委托組織。受委托主體本身并不具有行政主體資格，但其實施的行為并不當然因其無行政主體資格而導致無效，對“行政主體資格”的限制性規(guī)定會影響受委托主體所作行政行為的合法性。

同時，筆者認為“實施主體不具有主體資格”需針對行政主體和受委托主體分別加以明示。

一是行政機關與被授權組織：實施主體本身具有一定行政主體資格，但其不具有該實施行為的主體資格，且與其本身職權完全無關。實施的行為因實施主體具有一定主體資格而成立行政行為，行政相對人可對其提起訴訟，與不成立行政行為相區(qū)別;“與其本身職權完全無關”可與“超越職權”的情形相分離，“不具有主體資格”僅指超越事務管轄權，當其實施的行為完全與其本身職權無關時構成無效情形。超越級別管轄權與超越地域管轄權應屬于一般違法可撤銷情形，因二者不屬于“與其本身職權完全無關”，且因我國上級行政機關領導下級，上下級擁有的職權對于普通公民來說難以明確區(qū)分。

二是受委托主體接受行政委托實施某行為時具有實施該行為的主體資格，“不具有主體資格”主要是指其未經委托擅自實施的行為。受委托主體以自己的名義作出行為是否導致無效？筆者認為雖普遍強調受委托主體應當以委托機關名義實施行政行為，但是觀察李維軍、安徽省廣德縣人民政府行政協議案、范凱訴太和縣城關鎮(zhèn)人民政府案等案件，可看出實踐中“只要委托主體認可行政委托并承擔法律責任，人民法院可認定委托關系成立”，受委托主體以自己的名義作出行政行為不影響行政行為的效力，無效與否應取決于有無委托。

（二）沒有依據

1.沒有事實依據與沒有依據的關系

“沒有依據”在學術界觀點不一：一沒有法律依據，即“沒有依據”應當理解為行政行為沒有法律、法規(guī)等依據，關于事實的問題通常表述為“根據”，沒有事實根據的情形屬于“主要證據不足”的可撤銷事由[3]。二沒有事實依據，認為沒有法律依據包括沒有法律規(guī)定與有法律規(guī)定但未適用或適用其他法律規(guī)定兩種情況，前者屬于不具有行政主體資格，后者屬于法律適用錯誤，不屬于無效事由[4]。三沒有法律依據與事實依據兩種情形，主張行政行為的法律依據與行政行為的事實依據都是決定行政行為能否成立的關鍵[5]。

筆者認為沒有事實依據屬于無效事由。首先，任何行政行為的作出都建立在事實與法律的基礎之上，“以事實為根據，以法律為準繩”是行政機關必須遵守的原則，事實依據既是成立要件也是合法要件。其次，沒有事實依據與主要證據不足雖都屬于事實要件，但二者不可等同，其違法性具有本質上區(qū)別：主要證據不足屬于一般違法事由，證據不足導致行政行為事實認定不清、存在瑕疵，應予撤銷，而沒有事實依據是指一個行政行為的作出完全建立在“空白”之上，沒有任何事實依據，例如為未辦理過結婚登記的二人補辦結婚證，應確認無效，不可將沒有事實依據歸屬于主要證據不足。再次，最高人民法院在2000年發(fā)布的司法解釋中已確定“行政行為不得被強制執(zhí)行的無效瑕疵即重大明顯瑕疵制度”[6]，2018年《行訴解釋》也再次將“明顯缺乏事實根據的”作為不準予執(zhí)行的情形?？梢姡瑳]有事實依據屬于最高人民法院認可的重大且明顯違法情形，且根據與依據兩詞并不具有實質性區(qū)別。最后，當行政行為成立時具有公定力，社會公眾必須服從。沒有事實依據屬于一般理性公民一望可知的無效情形，如若讓公眾服從一個沒有事實依據的行政行為，將有損政府公信力，不符合實質法治主義的要求。

2.沒有法律依據的內涵

最高院第41號指導案例：被告在作出行政行為時，僅說明法律名稱，但未引用具體法律條款，故其作出的具體行政行為沒有明確的法律依據，屬于適用法律錯誤。本案將沒有法律依據與適用法律錯誤混淆。對此，首先應明確法律依據與事實依據具有同等地位，沒有法律依據屬于無效事由，適用法律錯誤屬于可撤銷情形，切不可將二者混淆;其次，“沒有法律依據”具體應包括：行政主體作出行政行為時未引用任何法律依據;行政主體作出行政行為時僅列明法律名稱未指明具體條款。

（三）其他重大且明顯違法的情形

1.行政行為的內容客觀上不可能實施

《行訴解釋》將行政行為的內容客觀上不可能實施作為重大且明顯違法情形。根據不可能實施的原因不同可分為兩種情況，即事實不能和法律不能。事實不能是指因事實客觀原因導致行政行為不能實施，在司法實踐中，事實不能通常表現為如下幾種情形：一是對已離世主體作出行政行為;二是行政行為履行期限已過期;三是行政行為客體是已滅失的物體。法律不能是指實施該行政行為將違反法律的強制性規(guī)定，如觸犯刑法導致犯罪、重復行政登記行為等。

2.程序重大且明顯違法

程序可有效規(guī)范行政機關正當行使職權，是行政法治必不可少的內容?！缎姓V訟法》第75條“等重大且明顯違法情形”中是否包括程序重大且明顯違法，一種觀點認為程序違法不會導致無效：“嚴重違反法定程序的，屬于可撤銷的行為;有的違反法定程序的，可以補正;輕微程序瑕疵則不影響行為的效力，可以通過確認違法而不撤銷的方式予以補正?！绷硪环N觀點認為程序重大且明顯違法屬于無效事由，“一個完整的行政行為由執(zhí)法程序和實體處理二者共同構成，實體重大瑕疵可以導致行政行為無效，沒有理由認為程序存在重大瑕疵不會導致行政行為無效”[7]。

正如學者所述實體與程序應當具有同等地位，程序作為行政行為成立要件之一，不符合程序規(guī)定的情形當然屬于違法，根據程序違法的程度不同可將不合法行政行為分為重大且明顯違法的無效情形、一般違法的可撤銷情形、輕微違法的可補正情形、輕微違法的確認違法情形。行政法治的實現必須堅持實質正義與形式正義：《行政訴訟法》規(guī)定當程序輕微違法且對當事人權利不產生實際影響時，可確認違法但不撤銷是實質正義的體現;為實現形式正義，當程序違法達到重大且明顯程度，完全背離公正原則時，應當確認無效，是對公平正義的現代行政法治觀念的彰顯。

四、結語

確認無效判決與撤銷判決在我國屬并列地位，準確詮釋二者認定標準對發(fā)揮兩判決的獨立價值具有重大意義。綜上所述，無效行政行為的“重大且明顯違法”情形結合理論與實踐可歸納為：一是不具有主體資格：行政主體超越事務管轄權、受委托主體未接受行政委托;二是沒有事實依據;三是沒有法律依據：行政主體作出行政行為時未引用任何法律依據、行政主體作出行政行為時僅列明法律名稱未指明具體條款;四是行政行為的內容客觀上不可能實施;五是程序重大且明顯違法。

參考文獻：

[1]何海波.行政訴訟法（第二版）[M].北京：法律出版社，2016：271.

[2]楊建順.“行政主體資格”有待正確解釋[DB/OL].檢察日報，（2015-04-08）[2019-6-15].http：//newspaper.jcrb.com/html/2015-04/08/content_183636.htm.

[3]黃澗秋.行政訴訟確認無效判決的法律適用評析——圍繞新《行政訴訟法》第75條展開[J].法治研究，2016（5）：112-122.

[4]張祺煒.無效行政行為的司法審查標準與程序規(guī)則[J].司法論壇，2017（7）：92-96.

[5]關保英.無效行政行為的判定標準研究[J].河南財經政法大學學報，2012（4）：45-55.

[6]葉必豐.最局人民法院關于無效行政行為的探索[J].法學研究，2013（6）：44-60.

[7]張祺煒.無效行政行為的司法審查標準與程序規(guī)則[J].司法論壇，2017（7）：92-96.