邵祥東

（沈陽師范大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 沈陽110034）

1987—2019年，我國累計籌集福利彩票公益金6 568.65 億元。在福利彩票公益金資助的扶老、助殘、救孤、濟困、賑災(zāi)和社會公益六大類項目中，養(yǎng)老保障項目使用資金最多。2012年民政部要求，各地區(qū)使用福利彩票公益金資助養(yǎng)老保障項目比例不得低于總額50%，隨后制定福利彩票公益金管理辦法固定了這一底線比例。2017年11 月22 日，財政部和民政部下發(fā)《中央集中彩票公益金支持社會福利事業(yè)資金使用管理辦法》規(guī)定，中央集中的專項彩票公益金資助養(yǎng)老類項目預(yù)算總額不得低于總額50%。2019年4 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》規(guī)定，到2022年民政部本級彩票公益金資助養(yǎng)老服務(wù)項目比例不低于總額55%。然而，有些學(xué)者對福利彩票公益金傾斜養(yǎng)老保障項目的做法持不理解、質(zhì)疑和批評觀點，認為福利彩票公益金分配結(jié)構(gòu)不合理，違背了其發(fā)行宗旨。理論觀點分歧的一個主要原因是對福利彩票公益金資助養(yǎng)老保障項目的空間配置結(jié)構(gòu)、特點與發(fā)展趨勢等內(nèi)容缺乏充分討論。有鑒于此，分析福利彩票公益金資助養(yǎng)老保障項目的空間結(jié)構(gòu)及增長趨勢具有理論價值和現(xiàn)實意義。

一、文獻簡述

福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目空間結(jié)構(gòu)是指全國各省份使用本級福利彩票公益金資助本地區(qū)養(yǎng)老保障項目的結(jié)構(gòu)。近年來，我國學(xué)術(shù)界對福利彩票公益金資助的養(yǎng)老保障項目的類型、社會責任、監(jiān)督檢查、信息披露、項目績效等內(nèi)容開展了有益探索[1]。2013年民政部政策研究中心開發(fā)了一套基礎(chǔ)設(shè)施類項目和非基礎(chǔ)設(shè)施類養(yǎng)老保障項目績效評估指標體系，兩類指標體系都設(shè)計了三級指標并賦值權(quán)重[2]。2014年末，國家審計署首次在全國18 個省份開展彩票公益金資助項目審計，查出了不少違法違規(guī)問題。學(xué)術(shù)界對監(jiān)督福利彩票公益金養(yǎng)老項目運行開展了深入研究，一個主要方向是加強審計部門對養(yǎng)老項目運行的監(jiān)督力度。有學(xué)者主張，我國應(yīng)建立福利彩票公益金社會責任會計制度，更好衡量福利彩票公益金使用效率[3]；有學(xué)者通過分析典型案例提出監(jiān)督對策[4]。這些不同視角的研究促進了福利彩票公益金資助養(yǎng)老保障項目理論體系建設(shè)。但是，學(xué)術(shù)界對各省（自治區(qū)、直轄市）福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目的空間配置結(jié)構(gòu)、特點與發(fā)展趨勢等內(nèi)容仍缺乏充分討論[5]。本文從全國25 個?。ㄎ春兾?、寧夏、甘肅、青海、新疆、西藏及港澳臺）福利彩票發(fā)行中心官方網(wǎng)站上采集了1988年到2019年6 月間各省已結(jié)束的1 400 個福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目，分析這些項目的覆蓋范圍、空間布局演進特征與發(fā)展趨勢，歸納福利彩票事業(yè)發(fā)展一般規(guī)律，以促進福利彩票公益金養(yǎng)老保障社會責任體系建設(shè)。

二、福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目空間結(jié)構(gòu)及特征

（一）非基礎(chǔ)設(shè)施類養(yǎng)老保障項目占比高，項目類別多樣

將22 種福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目劃分為基礎(chǔ)設(shè)施類養(yǎng)老保障項目和非基礎(chǔ)設(shè)施類養(yǎng)老保障項目兩類?？傮w而言，1988年到2019年6 月間，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）使用福利彩票公益金資助的基礎(chǔ)設(shè)施類養(yǎng)老保障項目占比為25.9%，資助的非基礎(chǔ)設(shè)施類養(yǎng)老保障項目占比為74.1%?；A(chǔ)設(shè)施類養(yǎng)老保障項目主要是福利院、光榮院、敬老院、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等設(shè)施新建、改擴建的基建項目，以及養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)療設(shè)備購置等項目。非基礎(chǔ)設(shè)施類養(yǎng)老保障項目主要是吃、穿、住、醫(yī)、樂等老年人福利類、救助類、服務(wù)類項目（見表1）。

分析22 種單一項目類別也可看出，福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目以設(shè)施設(shè)備類項目為主。在25 個省份中，有10 個省份將福利彩票公益金優(yōu)先用于社會福利機構(gòu)等設(shè)施（設(shè)備）新建與改擴建的基建項目，占比40%。還有7 個省份的福利彩票公益金也用于資助社會福利機構(gòu)等設(shè)施（設(shè)備）新建與改擴建的基建項目，在本省支出次序結(jié)構(gòu)中位居第二名。如果將25 個省排名第一和第二的資助項目合并計算，則資助的社會福利機構(gòu)等設(shè)施（設(shè)備）新建與改擴建的基建項目數(shù)合計占比34%，這是22 種項目類別中占比最高的項目類別。

表1 1988年至2019年6 月各省福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目空間結(jié)構(gòu)及占比 單位：%

（二）以普惠型使用為主，精神慰藉和心理疏導(dǎo)等非物質(zhì)類服務(wù)項目趨勢向好

1988年到2019年6 月間，各省福利彩票公益金養(yǎng)老保障資金使用空間分布結(jié)構(gòu)可大致分為三種類型：集中型、適度型和普惠型。集中型是指福利彩票公益金集中資助少數(shù)養(yǎng)老保障項目類別，具體測度標準是：在考察的22 種項目類別中，福利彩票公益金集中用于5 種及5 種以下項目類別。適度型是指福利彩票公益金適度分散資助一定數(shù)量養(yǎng)老保障項目，具體測度標準是：在考察的22 種項目類別中，福利彩票公益金用于6-9 種項目類別。普惠型是指福利彩票公益金分散資助多數(shù)養(yǎng)老保障項目，具體測度標準是：在考察的22 種項目類別中，福利彩票公益金分散用于10 種及10 種以上類別。

1.福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目普惠型特征明顯。從總體上看，在考察的22 種項目類別中，集中型的省份占比為20%，適度型的省份占比為28%，普惠型的省份占比為52%。集中型省份有5 個，代表性省份是內(nèi)蒙古自治區(qū)（2 項）、北京市（3 項）和湖北省（3 項）。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目只覆蓋社會福利機構(gòu)等設(shè)施（設(shè)備）新建與改擴建的基建項目（50%）和高齡老年人補貼（50%）兩類項目。北京市福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目只覆蓋社會福利機構(gòu)等設(shè)施（設(shè)備）新建與改擴建的基建項目（33.3%）、提供服務(wù)券與優(yōu)待卡（33.3%）、在春節(jié)贈送對聯(lián)字畫（33.3%）三類項目。適度型省份有7 個，代表省份是安徽省和福建省。例如，安徽省福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目資金只用于以下6 類：社會福利機構(gòu)等設(shè)施（設(shè)備）新建與改擴建的基建項目（59.1%）、高齡老年人補貼（13.6%）、送生活必需品（9.1%）、購買商業(yè)保險（9.1%）、特困救助（4.5%）和免費體檢（4.5%）。普惠型省份有12 個，代表省份是山東省和湖南省。山東省福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目資金廣泛用于除危房改造、購買商業(yè)保險、送康復(fù)器具、送服務(wù)卡券以外的18 類項目，在25 個省份中位居首位。湖南省福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目資金分散用于15 類項目。江蘇省和重慶市的福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目資金均分散用于14類項目，浙江省福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目資金分散用于13 類項目（見表2）。

2.老年人精神慰藉和心理疏導(dǎo)等非物質(zhì)性服務(wù)項目趨勢向好。近五年來，各省組織老年人參觀或參加比賽、免費體檢、開展義工活動、為老人購買商業(yè)保險、開展心理健康教育、免費參觀旅游等6 種非物質(zhì)性的養(yǎng)老保障項目總體趨勢向好。其中，組織老年人參觀或參加比賽、免費體檢、開展義工活動三種項目總體態(tài)勢更加喜人。在25 個省份前5 名項目類別中，資助義工活動的省份有5 個，占比20%；資助老年人旅游和外出參觀項目的省份有3 個，占比12%；為老年人購買商業(yè)保險的省份有3個，占比12%。上海市、四川省、河北省、廣東省、山東省、山西省等地區(qū)偏重精神慰藉和心理疏導(dǎo)等非物質(zhì)性的養(yǎng)老保障項目。據(jù)此，可以得出一個大致的判斷，即經(jīng)濟和社會相對較為發(fā)達的省份已從物質(zhì)幫扶救助工作階段轉(zhuǎn)向非物質(zhì)性身心健康服務(wù)工作階段（見表2）[6]。

三、福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目的演變趨勢

對設(shè)計的22 種項目類別依次做歷史演變趨勢分析，這些項目的演變趨勢大致可分為4種類型：增長型、波動型、穩(wěn)定型和衰退型。

表2 1988年至2019年6 月各省福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目類別數(shù)及前五名 單位：%

（一）增長型養(yǎng)老保障項目演變趨勢

增長型是指1988年到2019年6 月間，某個單一的福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目類別總體上處于增長態(tài)勢，僅有少數(shù)年份呈現(xiàn)不規(guī)則波動或下降態(tài)勢，增減波動趨勢不大，不影響總體趨勢。在22 種項目類別中，給老年人送生活必需品、給高齡老年人經(jīng)濟補貼、向特困老年人資助救助金、給老年人送營養(yǎng)保健品、組織老年人觀看相關(guān)比賽以滿足精神慰藉等5個項目類別屬于增長型。需要說明的是，由于本文采集的數(shù)據(jù)截至2019年6 月份，7-12 月份數(shù)據(jù)未納入分析，故5 個項目類別在2019年出現(xiàn)下降趨勢。5 個項目類別的增長趨勢見圖1。

（二）波動型養(yǎng)老保障項目演變趨勢

波動型是指1988年到2019年6 月間，某個單一的福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目總體上處于不規(guī)則波動態(tài)勢，缺乏規(guī)律性，有些年份未開展此類工作。在22 種項目類別中，有14種項目類別屬于波動型，占比63.6%。例如，送春聯(lián)字畫等物品、為老年人購買助老商業(yè)保險、送康復(fù)輔助器具、開展心理健康教育、送出行工具、送電子產(chǎn)品與開展緊急呼叫服務(wù)、送醫(yī)療健身器材、送服務(wù)券與優(yōu)待卡等養(yǎng)老保障項目的波動性都很大（見表3）。

圖1 增長型項目類別發(fā)展趨勢

（三）穩(wěn)定型養(yǎng)老保障項目發(fā)展趨勢

表3 1988年至2019年6 月間波動型福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目類別發(fā)展趨勢 單位：%

穩(wěn)定型是指1988年到2019年6 月間，某個單一的福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目總體上處于連續(xù)開展的態(tài)勢，盡管項目存在一定程度的增減波動特征，但這些活動從未中斷。在22 種項目類別中，各地區(qū)連續(xù)開展的、最穩(wěn)定的四項養(yǎng)老保障活動是：一是資助福利機構(gòu)等設(shè)施設(shè)備新建、改擴建項目；二是給老年人送米、面、油等生活必需品；三是向特困老年人資助救助金；四是組織老年人觀看、開展各種比賽，滿足老年人精神慰藉。各地區(qū)開展的養(yǎng)老保障活動的連續(xù)性和非連續(xù)性情況見表4。

（四）衰退型養(yǎng)老保障項目發(fā)展趨勢

圖2 衰退型項目類別發(fā)展趨勢

衰退型是指1988年到2019年6 月間，某個單一的福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目總體上處于下降態(tài)勢，僅有少數(shù)年份呈現(xiàn)不規(guī)則波動或上升態(tài)勢，增減波動趨勢不大，不影響總體趨勢。在22 種項目類別中，有兩個項目類別屬于衰退型。一是危房改造補助，在13 個年份中（2007年以前為一個年份），只有2007年以前、2009年、2010年、2013年、2014年開展過此類活動，各年占比均為20%。有8 個年份未開展危房改造補助活動，年份數(shù)占比62%。尤其是2015年以來，各地區(qū)未開展過此類活動。二是送被褥及衣物等物品，在13 個年份中（2007年以前為一個年份），雖然只有2010年一個年份未開展此項活動，且2011—2013年出現(xiàn)增長趨勢，但總體趨勢仍屬于衰退型。

四、福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目空間結(jié)構(gòu)調(diào)整方向

通過分析1988年到2019年6 月間全國各省級福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目空間結(jié)構(gòu)及演變趨勢可知，各地區(qū)的養(yǎng)老保障工作既有共性特征，又有地方特色。近年來，我國養(yǎng)老保障形勢已經(jīng)發(fā)生變化，福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目空間結(jié)構(gòu)和重心也需根據(jù)新形勢、新變化、新問題和新趨勢作出相應(yīng)調(diào)整[7]。

（一）福利彩票公益金項目覆蓋范圍和工作重心

在考察的22 種項目類別中，增長型項目5種，穩(wěn)定型項目4 種（穩(wěn)定型與增長型有3 種重合），衰退型項目2 種，波動型14 種（占比63.6%）。據(jù)此，今后可繼續(xù)開展增長型養(yǎng)老保障項目和穩(wěn)定型養(yǎng)老保障項目，尤其是應(yīng)繼續(xù)優(yōu)先資助穩(wěn)定型與增長型重合的3 種項目（送生活必需品、向特困老年人資助救助金、觀看比賽等精神需求）。衰退型項目可適時停止。波動型項目缺乏規(guī)律性，對此民政部可牽頭制定年度導(dǎo)引目錄，以建議、提示或警示等方式引導(dǎo)全國共性養(yǎng)老保障項目發(fā)展，保留一定比例的地區(qū)特色養(yǎng)老保障項目，提高福利彩票公益金整體使用效率。

（二）養(yǎng)老保障工作方向和覆蓋范圍

目前，國家引導(dǎo)的福利彩票公益金養(yǎng)老保障工作方向是，在資助養(yǎng)老機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備、日常生活幫扶救助、社會保障、身體健康、老年人教育、老年人再就業(yè)等項目基礎(chǔ)上，逐漸偏向老年人社會融入、心理健康和高質(zhì)量服務(wù)等項目。

2019年4 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，要求民政部本級和地方各級福利彩票公益金要大力支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，重點購買非物質(zhì)性的生活照料、康復(fù)護理、機構(gòu)運營、社會工作和人員培養(yǎng)等服務(wù)。為此，各地區(qū)今后可根據(jù)《意見》要求，重點探索資助以下養(yǎng)老保障項目：一是養(yǎng)老護理員職業(yè)技能等級認定和教育培訓(xùn)項目；二是中醫(yī)養(yǎng)生學(xué)、中醫(yī)康復(fù)學(xué)等相關(guān)專業(yè)建設(shè)項目；三是長期照護服務(wù)項目；四是老年人消費權(quán)益保護和養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域非法集資整治項目；五是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)能力提升項目；六是居家、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老融合項目；七是“互聯(lián)網(wǎng)+ 養(yǎng)老”項目；八是定期巡訪獨居、空巢、留守老年人項目；九是老年教育項目；十是養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和老年人居家適老化改造項目[8]。

2019年11 月末，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，進一步對養(yǎng)老保障作出了具體規(guī)劃和部署，這為各地區(qū)今后探索如何將福利彩票公益金更好用于養(yǎng)老保障工作指明了方向：一是資助老有所學(xué)的終身學(xué)習(xí)體系項目；二是高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給項目，如健康教育、預(yù)防保健、疾病診治、康復(fù)護理、長期照護、安寧療護等綜合連續(xù)的老年健康服務(wù)體系；三是應(yīng)對人口老齡化的科技創(chuàng)新能力項目，如提高老年服務(wù)科技化、信息化水平；四是養(yǎng)老、孝老、敬老的社會環(huán)境建設(shè)項目，如打造老年友好型社會[9]。

在地方層面上，很多省份都在創(chuàng)新和探索福利彩票公益金和養(yǎng)老保障項目融合機制。例如，2019年11 月28 日，北京市就《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實施方案》向社會公開征求意見，重點資助老舊小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、失智老人照顧、集中式居家養(yǎng)老、長期護理保險、居家社區(qū)適老化、智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)品及服務(wù)推廣、養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、養(yǎng)老服務(wù)時間銀行、安寧療護等養(yǎng)老保障工作[10]，這為福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目資金使用指出了方向。

五、結(jié)語

本文分析了1988年到2019年6 月間各省福利彩票公益金養(yǎng)老保障項目的覆蓋范圍、空間布局演進特征與發(fā)展趨勢，可以看出福利彩票公益金養(yǎng)老保障工作已逐漸從物質(zhì)幫扶救助向精神關(guān)懷并重且更加重視養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)變，這對各地區(qū)如何更好健全福利彩票公益金養(yǎng)老社會責任體系提供了參考。最后需要說明一點，本研究采集的數(shù)據(jù)來自于各省福利彩票發(fā)行中心官方網(wǎng)站，由于各省只在官網(wǎng)上公示了本地區(qū)開展的部分養(yǎng)老保障項目，故本文研究存在不足之處，研究結(jié)論的科學(xué)性仍需在采取增加樣本量和完善技術(shù)方法等措施后進一步加以檢驗。