王亦寧

(水利部發(fā)展研究中心,北京 100038)

農(nóng)村水環(huán)境狀況與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民生活水平提高密切聯(lián)系,同時(shí)影響著流域水環(huán)境的改善。近二三十年來(lái),隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改變以及城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展,農(nóng)村面源污染、畜禽養(yǎng)殖污水、生活污水和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢水排放等造成農(nóng)村水環(huán)境污染嚴(yán)重,成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出短板,是“不平衡不充分發(fā)展”的重要體現(xiàn)。雖然近年來(lái)農(nóng)村水環(huán)境整治取得了積極成效,但總體上形勢(shì)仍相當(dāng)嚴(yán)峻。由于資金投入機(jī)制尚不健全,主要依靠中央補(bǔ)助,地方投入明顯不足,吸引社會(huì)參與機(jī)制滯后,導(dǎo)致農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理資金投入不足,設(shè)施長(zhǎng)效運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題十分突出,造成全國(guó)70%的行政村生活污水沒(méi)有得到有效處理,大量農(nóng)村河道、水體、塘庫(kù)沒(méi)有有效治理。農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理具有“雙重目標(biāo)設(shè)定”的特點(diǎn)：一方面,大量的治理工程屬于環(huán)境治理范疇,要考慮水環(huán)境質(zhì)量提升的目標(biāo)；另一方面,水環(huán)境保護(hù)治理也是提升農(nóng)村公共服務(wù)水平、改善農(nóng)民生活條件的民生基礎(chǔ)設(shè)施,要考慮農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施體系規(guī)劃的合理性和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。健全農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理資金投入機(jī)制,需要考慮雙重目標(biāo)，這有利于健全農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理事權(quán)劃分和支出責(zé)任體系,對(duì)于更高效地推進(jìn)治理和長(zhǎng)效管護(hù),形成健全的鄉(xiāng)村公共治理體系、提升治理能力具有重要意義。

1 相關(guān)概念辨析

1.1 農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理概念

從陸域和水域統(tǒng)籌治理的角度,農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理可概括為三類活動(dòng)：農(nóng)村河道和坑塘等小微水體的保護(hù)和治理、水源涵養(yǎng)和治理(水土保持)、污染源治理[1]。按排放類型,污染源治理又分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)點(diǎn)源污染治理、集中畜禽養(yǎng)殖污染源治理、農(nóng)村生活污水治理、農(nóng)業(yè)面源污染治理。農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理活動(dòng)涵蓋了保護(hù)治理項(xiàng)目的規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)行管護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié),還包括對(duì)河道、湖泊、水庫(kù)等水環(huán)境載體的保護(hù)。農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理內(nèi)容見(jiàn)圖1。

圖1 農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理內(nèi)容

1.2 農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理投融資

國(guó)內(nèi)外對(duì)于水環(huán)境保護(hù)治理的投資,有兩種差異性理解。一種是“環(huán)境保護(hù)支出說(shuō)”,指進(jìn)行環(huán)境保護(hù)活動(dòng)所發(fā)生的費(fèi)用,把環(huán)境保護(hù)活動(dòng)作為一種被動(dòng)性支出,原則上不要求利潤(rùn)；另一種是一般意義上的“投資說(shuō)”,是為獲得預(yù)期凈收益而運(yùn)用資金開(kāi)展環(huán)境保護(hù)活動(dòng),把環(huán)境保護(hù)活動(dòng)視為一種產(chǎn)業(yè)[2]。各國(guó)實(shí)踐證明,將水環(huán)境保護(hù)治理完全作為一種產(chǎn)業(yè)是不可靠的,公益目標(biāo)可能受損；但如果不借助任何市場(chǎng)機(jī)制,完全靠政府被動(dòng)投入,同樣不利于事業(yè)發(fā)展。水環(huán)境保護(hù)治理投資應(yīng)兼具兩種性質(zhì)。

農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理投融資具有一般的環(huán)境保護(hù)治理投融資特點(diǎn),但對(duì)象和范圍界定在農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理活動(dòng)。從我國(guó)情況看,環(huán)境保護(hù)、水利、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、林業(yè)等部門(mén)的大量相關(guān)投資都與農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理有聯(lián)系。本文研究,不僅包括相關(guān)治理工程建設(shè)的投融資,也包括后續(xù)長(zhǎng)效運(yùn)行和管護(hù)所涉及的價(jià)費(fèi)機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)貼支持機(jī)制等方面的研究。

2 我國(guó)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理資金投入現(xiàn)狀

2.1 農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理投融資渠道

近年來(lái),在不斷加大惠農(nóng)政策、水利和環(huán)境保護(hù)政策等實(shí)施力度的背景下,農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理相關(guān)資金投入逐年增加,有力地支持了工作的開(kāi)展。表1梳理了當(dāng)前主要資金的投入渠道。其中,各類水利專項(xiàng)資金原本各有規(guī)范性文件進(jìn)行管理,為改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度,促進(jìn)水利資金使用“統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)”,2016年財(cái)政部、水利部印發(fā)《中央財(cái)政水利發(fā)展資金使用管理辦法》,將所有中央財(cái)政預(yù)算安排用于支持有關(guān)水利建設(shè)和改革的專項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理。

表1 中央層面農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理資金投入渠道

2.1.1中央水利資金投入情況

中央水利資金支持的大量項(xiàng)目與農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理相關(guān),包括3個(gè)方面：中小河流治理、水土保持及生態(tài)治理、小型農(nóng)田水利設(shè)施。近年來(lái)幾類項(xiàng)目的中央資金投入情況見(jiàn)表2[3]。

表2 中央水利資金對(duì)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理投入情況 單位：億元

幾類項(xiàng)目的中央投資額度在近年來(lái)總體呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),從2009年的106.78億元增加到2017年的604.76億元。農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理相關(guān)投入占當(dāng)年中央水利投資的比例從2009年的16.8%增加到2017年的38.8%。中央水利資金對(duì)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理投入情況及占中央水利投資比例增長(zhǎng)趨勢(shì)見(jiàn)圖2[3]。

圖2 中央水利資金對(duì)農(nóng)村水環(huán)境治理投入及占中央水利投資比例增長(zhǎng)趨勢(shì)

2.1.2中央農(nóng)村環(huán)境綜合整治專項(xiàng)資金投入情況

為解決嚴(yán)重危害農(nóng)村居民健康、群眾反映強(qiáng)烈的突出環(huán)境問(wèn)題,中央財(cái)政設(shè)立農(nóng)村環(huán)境綜合整治專項(xiàng)資金，投資額逐年增長(zhǎng),從2008年設(shè)立之初的5億元增至2011年的40億元,2013年達(dá)到60億元,并連續(xù)5年保持這一投資額度,自2008年至2017年已累計(jì)投資435億元。

2.2 農(nóng)村與城市水環(huán)境保護(hù)治理資金投入對(duì)比

水環(huán)境保護(hù)治理是一個(gè)很寬泛的概念,其投資領(lǐng)域包括了污水處理設(shè)施、企業(yè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施、水體治理等多方面,對(duì)其投資總量的統(tǒng)計(jì)并沒(méi)有嚴(yán)格的邊界界定。按照環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)口徑,其環(huán)境保護(hù)治理投資統(tǒng)計(jì)包括三方面：環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)污染源治理、“三同時(shí)”環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收項(xiàng)目。表3為近10年來(lái)我國(guó)水環(huán)境保護(hù)治理投資的總體情況[4]。

表3 2006—2017年中國(guó)水環(huán)境保護(hù)治理投資情況

圖3 2006—2017年村鎮(zhèn)和城市排水污水處理投資對(duì)比

表3僅反映了全國(guó)城市水環(huán)境保護(hù)治理投資情況,農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理相關(guān)投資未納入其中。排水設(shè)施的投資僅指城市排水,工業(yè)污染源治理廢水和“三同時(shí)”環(huán)境保護(hù)投資涉及的企業(yè)也基本上只統(tǒng)計(jì)城市范圍。究其原因,近年來(lái)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)整治的專項(xiàng)資金額度相比于城市,比例很小,而且資金都屬于補(bǔ)助性質(zhì),未納入水環(huán)境保護(hù)治理投資額度的統(tǒng)計(jì)中。從水利系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)口徑看,嚴(yán)格意義上講,中小河流治理投資、水土保持及生態(tài)治理投資、小型農(nóng)田水利設(shè)施投資只能稱為與農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理密切相關(guān)的投資,但并不宜簡(jiǎn)單將幾項(xiàng)投資加總后,直接認(rèn)定為農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理投資。

從研究目的和側(cè)重點(diǎn)考慮,并根據(jù)全序列統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可獲得性,以村鎮(zhèn)的排水污水處理投資為對(duì)象,與城市相關(guān)投資進(jìn)行對(duì)比分析,得出演變規(guī)律。2006—2017年村鎮(zhèn)和城市排水污水處理投資對(duì)比見(jiàn)圖3[5]。

最近十幾年是我國(guó),特別是城市(包括縣城)污水處理設(shè)施投資大幅增長(zhǎng)的一段時(shí)期。從2006—2017年,城市排水污水處理投資增長(zhǎng)十分迅速。特別是在國(guó)家4萬(wàn)億投資計(jì)劃實(shí)施的2009年和2010年,城市排水污水處理投資有特別大幅度的躍升,之后又有較大幅度的回落,到2015—2017年,投資增長(zhǎng)幅度再次加大。從村鎮(zhèn)和城市的排水污水處理投資趨勢(shì)對(duì)比來(lái)看(圖3),發(fā)現(xiàn)幾個(gè)基本特征：

第一,城市排水污水處理投資一直明顯高于村鎮(zhèn),2006年兩者差距301.1億元,2017年二者差距則達(dá)到1 080.5億元,說(shuō)明10年來(lái)的投資重點(diǎn)始終在城市。

第二,村鎮(zhèn)排水污水處理投資的平均增長(zhǎng)幅度(18.2%)快于城市(14.1%),這一方面說(shuō)明村鎮(zhèn)排水污水處理發(fā)展基礎(chǔ)弱,基數(shù)低,另一方面也說(shuō)明對(duì)村鎮(zhèn)排水污水處理設(shè)施投資的重視程度在提高。

第三,從未來(lái)變化看,村鎮(zhèn)投資增長(zhǎng)趨勢(shì)依然大于城市。究其原因,經(jīng)過(guò)上一輪較大規(guī)模的投資,城市排水污水處理設(shè)施建設(shè)日趨成熟,硬件設(shè)施的大規(guī)模投資已經(jīng)過(guò)了高潮,而村鎮(zhèn)投資增長(zhǎng)曲線的頂點(diǎn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未到?？梢灶A(yù)見(jiàn),未來(lái)一段時(shí)間內(nèi),雖然城市排水污水處理的投資額依然會(huì)較大,但增長(zhǎng)會(huì)日漸趨緩,而村鎮(zhèn)排水污水處理投資增長(zhǎng)幅度會(huì)加快,短板將逐漸補(bǔ)齊,這也意味著未來(lái)排水污水處理市場(chǎng)更大的投資機(jī)會(huì)在村鎮(zhèn)。

以上特征基本能反映農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理投資和城市水環(huán)境保護(hù)治理投資之間的對(duì)比態(tài)勢(shì)和發(fā)展規(guī)律。但是,隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn),農(nóng)民變市民進(jìn)程加快,城市的擴(kuò)張仍然在繼續(xù),大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求依舊比較旺盛。所以從投資比例上看,城市依然較大,村鎮(zhèn)投資的增長(zhǎng)更多是補(bǔ)欠賬效應(yīng),增量需求是很弱的。

3 農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理資金投入存在問(wèn)題

a. 資金投入仍總體偏低,難以滿足龐大的治理工作需求。農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理量大、面廣,治理任務(wù)繁重。僅就農(nóng)村污水治理一項(xiàng)來(lái)說(shuō),我國(guó)農(nóng)村和小城鎮(zhèn)污水處理率還有巨大的提升空間,治理資金需求非常龐大。根據(jù)預(yù)測(cè),到2020年全國(guó)村鎮(zhèn)污水處理行業(yè)將形成844億元產(chǎn)值,2025年達(dá)到1 305億元,農(nóng)村市場(chǎng)逐漸成為今后污水處理發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)。但相比于城市水環(huán)境保護(hù)治理,國(guó)家對(duì)農(nóng)村投入明顯不足。當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境綜合整治完成了約10萬(wàn)個(gè)村莊,但只占全國(guó)60多萬(wàn)個(gè)行政村的一小部分,多數(shù)行政村生活污水仍未得到有效處理。

b. 中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任不匹配。農(nóng)村水環(huán)境事權(quán)屬于中央事權(quán)還是地方事權(quán),是一個(gè)長(zhǎng)期探討但仍不甚清楚的問(wèn)題。按照一般的政府行政學(xué)理論,中央政府只需要負(fù)責(zé)全國(guó)性公共事務(wù),以及外部性較大、跨地區(qū)、具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的地方性公共事務(wù)[3]。根據(jù)這一思路,農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理更多屬于地方事務(wù)。但當(dāng)前的突出矛盾在于支出責(zé)任的劃分。由于基層財(cái)力太弱,很多地區(qū)縣級(jí)財(cái)政拿不出經(jīng)費(fèi)開(kāi)展農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理工作。財(cái)政投資主要以中央和省級(jí)投入為主,基層投入明顯不足。

c. 多元化投資責(zé)任體系不健全。我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大。從各投資主體和渠道對(duì)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理投入的貢獻(xiàn)來(lái)看,除了有限的政府財(cái)政資金、尚不健全的環(huán)境收費(fèi)以及較少的企業(yè)自籌資金渠道,其他投資主體和融資手段的作用還未能充分發(fā)揮。同時(shí),由于缺乏集體經(jīng)濟(jì)積累,農(nóng)村各項(xiàng)公共事業(yè)也難以依靠村集體和農(nóng)民自我力量發(fā)展。

d. 社會(huì)資本參與農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理有待破局。農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理吸引社會(huì)資本不足,缺乏有效的激勵(lì)、引導(dǎo)。①對(duì)于農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目,沒(méi)有建立收費(fèi)機(jī)制,政府給予農(nóng)村污水處理的投入往往只能覆蓋其基本的管理維護(hù)成本；作為專業(yè)化的服務(wù)企業(yè),很難獲取利潤(rùn)回報(bào)。②對(duì)于農(nóng)村河道整治、小流域治理等項(xiàng)目,近乎純公益性,吸引社會(huì)資本參與的配套政策條件更為嚴(yán)苛,現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)更為薄弱。

e. 農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理資金投入和運(yùn)營(yíng)效益有待提高。由于對(duì)規(guī)范的市場(chǎng)建設(shè)和投資環(huán)境培育的忽視,加上項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中監(jiān)督機(jī)制、約束機(jī)制不夠完善,導(dǎo)致一些農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)作不夠規(guī)范,項(xiàng)目籌資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、償債、資本回收等各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏責(zé)任主體,很大程度上影響了投資效益的發(fā)揮。一些農(nóng)村水環(huán)境設(shè)施“重建設(shè)、輕運(yùn)行”“只建不管”的問(wèn)題比較突出,一些建成的農(nóng)村污水處理設(shè)施“曬太陽(yáng)”,沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,解決項(xiàng)目的投資運(yùn)營(yíng)效率和效益問(wèn)題,必須將大力培育和完善農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理市場(chǎng)環(huán)境作為關(guān)鍵[4-5]。

4 農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理資金投入機(jī)制理論框架構(gòu)建

4.1 基于“雙重目標(biāo)設(shè)定”的農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理資金投入機(jī)制理論

解決雙重目標(biāo)問(wèn)題,從方法學(xué)上,涉及所謂“多目標(biāo)決策”,即具有兩個(gè)或兩個(gè)以上預(yù)期目標(biāo),并且需用多種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)和優(yōu)選方案的決策。政府、企業(yè)以及很多工程項(xiàng)目的決策,大都是多目標(biāo)決策,要考慮經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、安全生產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)等多方面的目標(biāo),綜合平衡,有所取舍,確定最優(yōu)方案。第二次世界大戰(zhàn)后,在管理學(xué)、數(shù)學(xué)、控制論、系統(tǒng)論等眾多學(xué)科綜合影響下,多目標(biāo)決策實(shí)踐取得長(zhǎng)足進(jìn)步,已經(jīng)形成一套較為系統(tǒng)的理論體系。而“雙重目標(biāo)決策”是一種最簡(jiǎn)單但卻最基本的多目標(biāo)決策問(wèn)題,因?yàn)樗婕耙粋€(gè)物體對(duì)立統(tǒng)一矛盾的兩面。經(jīng)濟(jì)學(xué)中有很多這樣的問(wèn)題,如在資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域,我國(guó)就面臨一項(xiàng)極具挑戰(zhàn)的“雙重目標(biāo)決策”問(wèn)題,即生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域和生態(tài)脆弱區(qū)域普遍與深度貧困區(qū)高度重合,如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與減貧發(fā)展這兩大目標(biāo)之間的兼容互促,是生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)共同關(guān)注的重要命題[6]。

農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理的資金投入問(wèn)題具有“雙重目標(biāo)設(shè)定”特點(diǎn)。一方面,大量的農(nóng)村污水處理工程是環(huán)境治理設(shè)施的主要組成部分,要考慮水環(huán)境質(zhì)量提升的目標(biāo)；另一方面,農(nóng)村污水處理工程也是提升農(nóng)村公共服務(wù)水平、改善生活條件的民生基礎(chǔ)設(shè)施,要考慮農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施體系的規(guī)劃合理性和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。這兩種性質(zhì)的投資,從投資責(zé)任的界定方面具有差異性；而在我國(guó),還涉及相關(guān)政策法規(guī)、體制機(jī)制、監(jiān)督體系的協(xié)調(diào)。農(nóng)村發(fā)展的首要目標(biāo)是保民生、促公平,國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)給予了大量補(bǔ)貼,不管是農(nóng)業(yè)面源污染,或是農(nóng)村生活污水污染,都不能完全按照一般環(huán)境保護(hù)的“污染者付費(fèi)”原則進(jìn)行治理[1]。因此,農(nóng)村的治污目標(biāo)要兼顧農(nóng)村民生發(fā)展目標(biāo)。

圖4 農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理投資責(zé)任和投資介入方式概念框架

4.1.1環(huán)境保護(hù)投資理論

環(huán)境保護(hù)投資理論基礎(chǔ)是基于“公地悲劇”[2]論斷的“外部性”。這種外部性包括兩個(gè)方面：一是負(fù)外部性,指一個(gè)人的行為或企業(yè)的行為影響其他人或企業(yè),使之支付額外的成本費(fèi)用,但后者無(wú)法獲得相應(yīng)補(bǔ)償,導(dǎo)致私人成本與社會(huì)成本、私人收益與社會(huì)收益不一致；二是正外部性,即如果企業(yè)治理污染,無(wú)法因其治理投入獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào),其他所有企業(yè)會(huì)成為“免費(fèi)搭車者”,因此企業(yè)沒(méi)有動(dòng)力投資環(huán)境治理。解決這一問(wèn)題,需要通過(guò)明確界定產(chǎn)權(quán),找到責(zé)任者,實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”或“誰(shuí)受益,誰(shuí)付費(fèi)”。但同時(shí),政府也需要負(fù)責(zé)部分投資,引導(dǎo)企業(yè)投入資金治理污染[7]。

4.1.2農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資理論

農(nóng)村污水處理等設(shè)施是提升農(nóng)村公共服務(wù)水平、改善農(nóng)民生活條件的民生基礎(chǔ)設(shè)施,具有很強(qiáng)的公益性特征,政府公共財(cái)政投資必須發(fā)揮主導(dǎo)作用[8]。這類投資具有如下特征：①政策性。政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)投資的出發(fā)點(diǎn)主要是貫徹國(guó)家民生政策目標(biāo),為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展提供條件。這種投資是國(guó)家財(cái)政政策的重要組成部分,體現(xiàn)國(guó)家公益責(zé)任。②不可替代性。政府對(duì)這類設(shè)施的投資要發(fā)揮主導(dǎo)作用；同時(shí),與農(nóng)戶、集體、企業(yè)等投資主體不同,財(cái)政投資不以盈利為目的,雖然政府也追求投資的經(jīng)濟(jì)效益,但更重視社會(huì)效益和生態(tài)效益。③導(dǎo)向性。國(guó)家財(cái)政資金投入可以成為“酵母”,發(fā)揮導(dǎo)向作用,對(duì)其他投資主體的投資行為產(chǎn)生影響,調(diào)控投資方向和重點(diǎn)領(lǐng)域[9]。

4.2 農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理資金投入機(jī)制框架構(gòu)建

按照上述理論基礎(chǔ)分析,構(gòu)建農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理資金投入機(jī)制概念框架(見(jiàn)圖4)。在理清政府、企業(yè)、村集體和農(nóng)民各方責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的基礎(chǔ)上,完善公共財(cái)政投資政策及其介入方式和引導(dǎo)手段,發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用,引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與,從而形成“政府投入主導(dǎo),社會(huì)資本和村集體多渠道投入”的農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理資金投入機(jī)制[1]。

可以看到,由于治理活動(dòng)和領(lǐng)域的差異,農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理的投資介入方式也有所差異。①對(duì)于產(chǎn)生負(fù)外部性的各類污染活動(dòng),可通過(guò)政府規(guī)制的手段(收取排污費(fèi)用或治理費(fèi)用)來(lái)矯正,但政府也應(yīng)提供一定的引導(dǎo)性資金來(lái)促使污染者主動(dòng)建設(shè)治理設(shè)施；②對(duì)于帶有民生性質(zhì)的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和“正外部性”的治理活動(dòng),政府應(yīng)直接給予資金投入,同時(shí)社會(huì)資本、村集體也應(yīng)通過(guò)合適的方式參與。

4.2.1農(nóng)村點(diǎn)源污染治理的投資責(zé)任界定和介入方式

主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)和集中式的畜禽養(yǎng)殖企業(yè)。這些企業(yè)排出的污水是生產(chǎn)者對(duì)周圍環(huán)境和居民的負(fù)外部性,這種負(fù)外部性的矯正一般通過(guò)繳納環(huán)境稅來(lái)彌補(bǔ)。環(huán)境稅實(shí)際上是一種“庇古稅”,即政府通過(guò)征稅來(lái)矯正經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的私人成本,使得私人成本和私人收益與相應(yīng)的社會(huì)成本和社會(huì)收益相等。對(duì)這一類污染源,應(yīng)主要通過(guò)政府向企業(yè)征收環(huán)境稅來(lái)矯正。

4.2.2農(nóng)業(yè)面源污染治理的投資責(zé)任界定和介入方式

種植業(yè)中化肥、農(nóng)藥過(guò)量及不合理使用現(xiàn)象,不但導(dǎo)致耕地污染,還造成水體有機(jī)污染和富營(yíng)養(yǎng)化,甚至造成地下水污染[10-11]。由于我國(guó)實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)的分散農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式,理論上所有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民都是面源污染的生產(chǎn)者,對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)外部性。但考慮到農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性和低收益性以及農(nóng)民的低負(fù)擔(dān)能力,向農(nóng)民征收相應(yīng)污染治理費(fèi)用不具備可能性。政府只能通過(guò)給予一定引導(dǎo)資金來(lái)減少農(nóng)民使用農(nóng)藥、化肥的數(shù)量,但多年的實(shí)踐表明,在點(diǎn)散面廣的種植模式下,效果極其有限。

從未來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式發(fā)展趨勢(shì)看,隨著規(guī)?；r(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展,未來(lái)政府可以對(duì)規(guī)?；髽I(yè)提出相關(guān)種植方式要求和減少污染物的要求,并通過(guò)實(shí)施一定的引導(dǎo)性項(xiàng)目投資,支持農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展有機(jī)肥種植、精準(zhǔn)灌溉等,從而逐步實(shí)現(xiàn)面源污染治理目標(biāo)。

4.2.3農(nóng)村生活污水治理的投資責(zé)任界定和介入方式

農(nóng)村生活污水是農(nóng)村居民對(duì)環(huán)境的外部負(fù)效應(yīng),所以理論上農(nóng)村居民應(yīng)負(fù)擔(dān)污水處理成本,繳納污水處理費(fèi)用。但考慮到農(nóng)村生活污水處理設(shè)施(確切地說(shuō),是連同排水管道一體的農(nóng)村排水設(shè)施體系)是一種典型的基本公共服務(wù)設(shè)施,直接與農(nóng)民生活水平、生活福祉相聯(lián)系,是典型的公共產(chǎn)品,政府理當(dāng)承擔(dān)治理責(zé)任。

從現(xiàn)實(shí)看,當(dāng)前階段應(yīng)更多從農(nóng)村基礎(chǔ)民生設(shè)施的角度去看待農(nóng)村生活污水處理設(shè)施,政府出于提供公共產(chǎn)品的責(zé)任來(lái)承擔(dān)主要的投入責(zé)任。各地的調(diào)查實(shí)踐也表明,當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)能力很薄弱,承擔(dān)少量運(yùn)行費(fèi)用有可能,承擔(dān)大規(guī)模設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)成本費(fèi)用并不現(xiàn)實(shí)。

4.2.4農(nóng)村河道水體和小流域治理的投資責(zé)任界定和介入方式

這一類活動(dòng)屬于典型的“正外部性”公共產(chǎn)品：沒(méi)有私人主體會(huì)主動(dòng)投資,而一旦治理完畢,周邊地方均受益,且這類投入的成本很難通過(guò)市場(chǎng)方式予以回收。所以只能由河流水體的“利益代言人”——政府來(lái)予以實(shí)施(對(duì)于一些有經(jīng)濟(jì)能力的村集體組織來(lái)說(shuō),一般也會(huì)承擔(dān)這一責(zé)任)。政府一般是通過(guò)直接補(bǔ)助的方式來(lái)予以支持。但近年來(lái)的實(shí)踐表明,由于良好的水環(huán)境帶來(lái)的景觀價(jià)值和生態(tài)價(jià)值能在一定程度上轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益,所以該類活動(dòng)也具備了吸引企業(yè)參與的可能。

5 健全農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理資金投入機(jī)制對(duì)策措施

5.1 進(jìn)一步明確農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理事權(quán)及支出責(zé)任劃分

中央的農(nóng)村水管理職能主要體現(xiàn)在強(qiáng)化政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制定、加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督；地方政府特別是縣級(jí)政府,是各自轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村水環(huán)境公共服務(wù)責(zé)任的承擔(dān)者和實(shí)際管理者,要在具體規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行管理、市場(chǎng)監(jiān)管等方面承擔(dān)系統(tǒng)的責(zé)任,體現(xiàn)出管理者、引導(dǎo)者、監(jiān)管者和推動(dòng)者等多方面角色。政府根據(jù)具體項(xiàng)目申報(bào)、建設(shè)情況,提供專項(xiàng)的農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理資金支持；在運(yùn)營(yíng)階段,根據(jù)運(yùn)營(yíng)效果,提供一定的獎(jiǎng)勵(lì)資金或者補(bǔ)貼等[12-13]。

5.2 健全社會(huì)力量參與農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理機(jī)制

從3個(gè)方面強(qiáng)化社會(huì)力量參與農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理。①繳納環(huán)境稅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和集中式畜禽養(yǎng)殖企業(yè)應(yīng)繳納環(huán)境稅,承擔(dān)其產(chǎn)生的負(fù)外部性成本。②開(kāi)展設(shè)施投資和專業(yè)化運(yùn)營(yíng)。通過(guò)建立收費(fèi)機(jī)制和給予一定政府補(bǔ)貼相結(jié)合,吸引民間資本和專業(yè)化治理公司參與污水設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營(yíng),通過(guò)較長(zhǎng)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期來(lái)均攤成本,降低風(fēng)險(xiǎn)。③產(chǎn)業(yè)配套投資。對(duì)于河道治理和保潔、生態(tài)小流域治理等,通過(guò)相關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目(生態(tài)農(nóng)業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村旅游),將水環(huán)境保護(hù)治理項(xiàng)目作為配套措施,統(tǒng)籌予以推進(jìn),以提升系統(tǒng)整體效益來(lái)提高對(duì)社會(huì)資本的吸引力,促成諸多農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)。

5.3 以“打包模式”創(chuàng)新農(nóng)村水環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制

單個(gè)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理項(xiàng)目的規(guī)模很小,無(wú)法滿足運(yùn)行成本回收的門(mén)檻。針對(duì)這一問(wèn)題,《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了“打包模式”,促使企業(yè)提供項(xiàng)目整體解決方案,以降低項(xiàng)目成本回收風(fēng)險(xiǎn),提高收益能力,保障社會(huì)資本獲得合理回報(bào)。

經(jīng)過(guò)對(duì)一些國(guó)內(nèi)項(xiàng)目的調(diào)研,“打包策略”有3種實(shí)現(xiàn)方式[14]。①多個(gè)小型污水處理站打包在一起,統(tǒng)一交由一家公司來(lái)運(yùn)營(yíng),通過(guò)規(guī)模效應(yīng)來(lái)降低單位投入成本,使公司具備盈利可能。②建設(shè)和運(yùn)營(yíng)打包一體化模式。按照“全生命周期”的理念,從規(guī)劃設(shè)計(jì)到建設(shè)運(yùn)營(yíng)全由一家公司負(fù)責(zé),企業(yè)綜合考慮20～30年整個(gè)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期內(nèi)的成本投入,通過(guò)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)論證,合理確定建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模、條件。③將污水處理項(xiàng)目和整個(gè)水環(huán)境保護(hù)治理“打包”。以大的水環(huán)境改善為前提,通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式,打造綜合性的水環(huán)境治理項(xiàng)目,帶動(dòng)一些示范縣、示范村環(huán)境整體提升。

5.4 完善農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理優(yōu)惠扶持政策

a. 建立農(nóng)民適當(dāng)付費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的支付機(jī)制。綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)承受能力,合理確定農(nóng)村污水處理繳費(fèi)水平和標(biāo)準(zhǔn)。由于當(dāng)前農(nóng)村供水設(shè)施已經(jīng)具備一定收費(fèi)機(jī)制,可探索“農(nóng)村供水和污水處理統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)”,挑選具有一定規(guī)模、能可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的水廠進(jìn)行先期試點(diǎn),在其供水用戶范圍內(nèi)建設(shè)或改造排水和污水處理設(shè)施,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng),將污水處理費(fèi)與供水水費(fèi)進(jìn)行捆綁,同步征收“農(nóng)村供排水費(fèi)”,并輔以適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼,形成可補(bǔ)償、可分擔(dān)、可維持的污水處理運(yùn)營(yíng)成本回收機(jī)制。

b. 在用電政策上給予優(yōu)惠。推動(dòng)農(nóng)村污水處理設(shè)施享受農(nóng)村供水設(shè)施相同的農(nóng)業(yè)灌排電價(jià)的優(yōu)惠政策,減輕運(yùn)行成本,保障持續(xù)運(yùn)行。

c. 健全農(nóng)村污水處理政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制。建立完善的特許經(jīng)營(yíng)管理辦法和程序,清晰界定政府與企業(yè)各自的責(zé)任以及各自應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),將財(cái)政支持與治理效果掛鉤,建立相應(yīng)的企業(yè)績(jī)效評(píng)估和獎(jiǎng)懲制度。

5.5 完善基金、償款擔(dān)保、貼息等優(yōu)惠政策,加大對(duì)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理的金融支持

借助“農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置”的政策契機(jī),進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革,完善相關(guān)產(chǎn)權(quán)抵押貸款政策；同時(shí),地方財(cái)政加強(qiáng)支持,加大農(nóng)村水利及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的小額信貸財(cái)政貼息、資金擔(dān)保等政策支持力度,扶持村集體或農(nóng)村龍頭企業(yè),支持發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目,配套開(kāi)展本村環(huán)境治理,通過(guò)旅游項(xiàng)目收入償還貸款。

逐步探索由省級(jí)地方財(cái)政部門(mén)、水利部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)以及政府基礎(chǔ)設(shè)施投資公司(水務(wù)投資公司)共同發(fā)起的農(nóng)村污水項(xiàng)目(或農(nóng)村供排水項(xiàng)目)基金?；疬\(yùn)作由出資的金融機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施投資公司(水務(wù)投資公司)共同負(fù)責(zé),金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目金融風(fēng)險(xiǎn)控制,基礎(chǔ)設(shè)施投資公司(水務(wù)投資公司)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資決策?；鹬С值捻?xiàng)目運(yùn)作方式可靈活多樣,包括“政府和社會(huì)資本合作(PPP)+股權(quán)合作”模式、“建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、移交(BOT)+政府補(bǔ)貼”模式、“委托運(yùn)營(yíng)(OM)+政府補(bǔ)貼”模式等,支持社會(huì)企業(yè)、縣級(jí)地方政府等各類主體開(kāi)展農(nóng)村污水項(xiàng)目(或農(nóng)村供排水項(xiàng)目)建設(shè)。