近一時期，特別是“十三五”以來，我國區(qū)域發(fā)展中出現(xiàn)一個明顯的態(tài)勢，即，東中西部的發(fā)展差距有所縮小，而代之以南北發(fā)展差距的擴大。表現(xiàn)為，北方多數(shù)省區(qū)的增長減緩速度比南方省區(qū)更為顯著，北方多數(shù)省區(qū)的人才、勞動力乃至人口都呈現(xiàn)凈流出的態(tài)勢。南北發(fā)展差距在拉大的跡象有進一步強化的趨勢。

北方省區(qū)增長放緩的特征，在環(huán)渤海區(qū)域表現(xiàn)得最具典型性。近年來，環(huán)渤海區(qū)域的遼寧省、河北省、天津市、山東省等，都不同程度地存在較大的增長放緩壓力，人力資源和人口凈流出，且一般認為環(huán)渤海各省市區(qū)普遍存在市場化程度、體制機制靈活性、營商環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化、生產(chǎn)性服務和社會化服務發(fā)展不足等方面的共性問題?？梢灶A計，隨著國家推動粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化、長江經(jīng)濟帶、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的落實，環(huán)渤海區(qū)域與這些區(qū)域的發(fā)展差距預期恐將進一步拉大。由于環(huán)渤海區(qū)域延伸輻射到東北三省、山西、內(nèi)蒙古乃至“三北”地區(qū)，南北發(fā)展差距拉大的趨勢恐難扭轉(zhuǎn)。

環(huán)渤海區(qū)域增長放緩的成因和改進方向

環(huán)渤海區(qū)域各省市出現(xiàn)這一發(fā)展狀態(tài)，其成因和改進方向，可從以下方面來認識。

其一，缺乏從中小企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展壯大起來的民營企業(yè)，無法起到交替引領發(fā)展的作用。

經(jīng)濟發(fā)展歷史及其人文因素等原因?qū)е拢簜鹘y(tǒng)企業(yè)、國有企業(yè)“大而全”的企業(yè)特征，限制了因?qū)I(yè)化分工而誘導的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，生產(chǎn)性服務業(yè)難以在這些區(qū)域發(fā)展起來;資本、技術成果等要素優(yōu)先投入于國有企業(yè)，民營經(jīng)濟、中小企業(yè)發(fā)展空間受到制約，難以壯大;資本、勞動力、技術等要素未經(jīng)歷市場競爭的歷程，一旦進入激烈競爭情境，就處于競爭劣勢地位。所以，當傳統(tǒng)企業(yè)、國有企業(yè)發(fā)展困難之時，缺乏從中小企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展壯大起來的民營企業(yè)，無法起到交替引領發(fā)展的作用。整體而言，其本質(zhì)癥結(jié)是市場經(jīng)濟機制和理念的缺乏。所以，構(gòu)建和營造市場經(jīng)濟理念，是轉(zhuǎn)型的關鍵性問題。

各個地區(qū)如何去發(fā)現(xiàn)和選擇可行路徑，關鍵還在于市場機制作用的充分發(fā)揮。只要給予企業(yè)家、投資者和利益關聯(lián)者足夠?qū)捤傻奶剿?、試錯、選擇的機會，總能夠發(fā)現(xiàn)一些適合當?shù)貤l件、具有發(fā)展?jié)摿Φ男庐a(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，在適當時機政府部門予以必要的支持，就有可能“撬動”新產(chǎn)業(yè)迅速形成規(guī)模、形成示范效應、形成產(chǎn)業(yè)聚集，進而形成新的替代產(chǎn)業(yè)。與此同時，替代性的民營企業(yè)、新興主導產(chǎn)業(yè)也會同步發(fā)展起來。在通過市場機制發(fā)現(xiàn)新的替代產(chǎn)業(yè)的過程中，政府部門必須創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，而市場機制發(fā)達地區(qū)為企業(yè)提供的良好服務的經(jīng)驗也值得引入和借鑒。

其二，以往的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢未能積累形成可持續(xù)的創(chuàng)新發(fā)展能力。

環(huán)渤海區(qū)域的振興，根本的出路在于創(chuàng)新。但是，要客觀認識到，強調(diào)該區(qū)域過往的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，沒有現(xiàn)實意義，時過境遷。只有在當前背景下的創(chuàng)新領域，才有可能形成新的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。環(huán)渤海各省市，并不缺乏潛在的技術創(chuàng)新成果，關鍵性的問題還在于將技術創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為市場創(chuàng)新的條件（包括，人才條件、適應創(chuàng)新的體制機制條件、資金支持條件等），而在市場機制發(fā)達地區(qū)成長壯大起來的企業(yè)更具有發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新機會的能力。所以，引入市場機制發(fā)達地區(qū)的先進企業(yè)，是激發(fā)創(chuàng)新能力的重要途徑。

而目前尚有一定競爭優(yōu)勢的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，也存在相當程度的隱憂。應充分認識到：在產(chǎn)能過剩的背景下，即使當前有一定優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，其他地區(qū)也很容易形成與之匹敵甚至超過其競爭力的產(chǎn)能。所以，要著力防范環(huán)渤海區(qū)域的體制機制因素、人文因素和營商環(huán)境吞噬了某些尚存的產(chǎn)業(yè)的競爭力優(yōu)勢。

其三，缺乏鼓勵外來人力資源流入并有效融入的經(jīng)濟活力和機制。

市場機制發(fā)達地區(qū)還有一個重要特征，那就是外來人力資本、勞動力、人口流入順暢，既有經(jīng)濟體系激發(fā)的活力，也有體制機制靈活的吸引力。因為，一個地區(qū)如果能夠保障其外來人力資源和人口有一定規(guī)模的流入且能夠使之融入，就表明這個地區(qū)具有較高的經(jīng)濟活力和創(chuàng)新能力，對流入人力資源能夠形成良好的預期。因此，環(huán)渤海各省市必須在保障外來人力資源和人口流入方面積極作為。培育和發(fā)展替代性產(chǎn)業(yè)，對落后產(chǎn)能重新配置，優(yōu)化營商環(huán)境、與發(fā)展地區(qū)的企業(yè)有效合作，積極融入多方協(xié)作的“一帶一路”項目、“自貿(mào)區(qū)”建設，都是促進外來人力資源和人口流入的有效途徑。

政策建議

基于此，本文提出以下政策建議：

一、“遏止南北發(fā)展差距拉大”是推動區(qū)域平衡發(fā)展的重要主題，應作為 “十四五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要目標之一納入其中。而“振興環(huán)渤海區(qū)域”是推進這一目標的重要抓手，因此，“振興環(huán)渤海區(qū)域”也應作為目標之一納入到“十四五”等中長期發(fā)展規(guī)劃之中。

鑒于環(huán)渤海區(qū)域各省市在企業(yè)股權結(jié)構(gòu)及運行機制、市場化程度、體制機制完善、營商環(huán)境等、社會化服務等方面存在的問題，與東北老工業(yè)基地存在諸多共性問題，可將“振興東北老工業(yè)基地”的相關戰(zhàn)略和政策，進一步擴展至“振興環(huán)渤海區(qū)域”。針對環(huán)渤海區(qū)域的企業(yè)股權結(jié)構(gòu)、市場化、體制機制、營商環(huán)境、同質(zhì)化產(chǎn)業(yè)、非合作競爭等共性問題，專門研究并出臺相應的改革發(fā)展方案，促進該區(qū)域發(fā)展的質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。此外，還要針對環(huán)渤海區(qū)域人力資源和人口凈流出的問題，研究出臺行之有效的相關激勵政策，實現(xiàn)創(chuàng)新性人力資源與創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)的良性促進。

二、大規(guī)模推動混合所有制改革，制度性地推動環(huán)渤海區(qū)域傳統(tǒng)企業(yè)與發(fā)達區(qū)域先進企業(yè)之間的融入性合作，讓潛在的戰(zhàn)略投資者參與體制機制改革方向的設計和改造。加速處置“僵尸企業(yè)”，對無效的國有資產(chǎn)“擠水分”，使有效資產(chǎn)良性運行。

環(huán)渤海各省區(qū)，面臨著城市經(jīng)濟活力缺乏、整體上“占劣”競爭地位的矛盾。在這一狀況下，其產(chǎn)能、要素應盡可能地轉(zhuǎn)由具有較強競爭力的經(jīng)濟體去配置。亦即，由競爭力較強的先進地區(qū)先進企業(yè)來兼并環(huán)渤海區(qū)域的傳統(tǒng)企業(yè)。能否有效地實現(xiàn)這種兼并，必須先行解決：一是理念問題。落后產(chǎn)能由戰(zhàn)略投資者來兼并，首要目的是使既有資產(chǎn)能夠有效地運轉(zhuǎn)起來，而不是所謂的“資產(chǎn)保值增值”。因為，如果資產(chǎn)不能有效運轉(zhuǎn)起來，其資產(chǎn)根本無價值可言，甚至是負價值。更多的資產(chǎn)運轉(zhuǎn)起來，才是最大效益和收益;二是改革負擔問題。歷史上由落后體制機制和落后產(chǎn)能所累積的各種社會負擔，不能由承接企業(yè)來負擔，否則無法實現(xiàn)既有資產(chǎn)有效運轉(zhuǎn)?；旌纤兄聘母镞^程，必須遵循市場規(guī)律、尊重市場價格，各種歷史包袱和社會負擔，都應當經(jīng)由其他途徑解決，而不應混雜在“混改”之中。

首先，要通過適當?shù)闹贫葎?chuàng)新，讓潛在兼并者、戰(zhàn)略投資者，成為改革方向的設計者、參與者、利益分享者。因為，未來的發(fā)展主體是這些新進入的企業(yè)。所以，宏觀上的制度構(gòu)建，微觀的規(guī)劃、投資建設、經(jīng)營模式設計的各個過程，應采取適當?shù)姆绞轿嚓P企業(yè)參與，要通過制度改革參與機制、權利分享機制和利益分享機制來充分調(diào)動他們的積極性，以使改革方向得到廣泛認同基礎。還要借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術和互聯(lián)互通的技術應用平臺，為行政管理變革賦能，對政府行政管理流程優(yōu)化重構(gòu)，“倒逼”改革那些不適應市場經(jīng)濟和新時代發(fā)展特點的行政管理體制機制，打破部門間、部門內(nèi)部的壁壘。

其次，要想形成新的競爭優(yōu)勢，就必須解決現(xiàn)有的各種瓶頸，如制度成本和社會交易成本偏高等，且必須避免重蹈覆轍，著力防范固有的體制機制因素、人文因素和營商環(huán)境吞噬了先進企業(yè)帶來的發(fā)展活力。“混改”之后，必須逐步改造原有的營商環(huán)境和“潛規(guī)則”，實現(xiàn)市場化、契約化、制度化、法治化，大幅降低其經(jīng)營過程中的交易成本。否則，一旦加重承接企業(yè)的成本負擔，則承接企業(yè)很快就將陷入難以為繼的困境。

再者，傳統(tǒng)企業(yè)的資本所有權人和職工，既作為過去發(fā)展歷史累積負擔的權利人，又作為未來制度改革之后的資本及勞動要素的擁有者，如何讓他們參與并認同未來的改革方向，也是改革成功與否的重要條件?？煽紤]將現(xiàn)有資產(chǎn)以適當?shù)姆绞较蚵毠し峙涔煞?，由職工對自己擁有的股份作出理性的處置選擇。如果，承接企業(yè)與職工之間能夠達成一致性的發(fā)展方向，則有望使相關經(jīng)濟活動走向良性運轉(zhuǎn)。這樣一來，承接企業(yè)需要支付的資產(chǎn)價格相對較低，而原企業(yè)職工又可對未來收入有一份預期，改革成效產(chǎn)生后，他們能夠首先分享到相應的利益分紅。

三、以環(huán)渤海區(qū)域的污染治理為先導，以生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理為基礎，推動形成實質(zhì)性的經(jīng)濟協(xié)作機制。

環(huán)渤海各省市之間，面對南北發(fā)展差距難題，面對諸多共性發(fā)展難題，有必要形成“抱團取暖”的合作意愿，構(gòu)建能夠良性運行的長期協(xié)作機制。毋庸諱言，目前環(huán)渤海區(qū)域各省區(qū)之間，一方面實質(zhì)性的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系和實質(zhì)性的產(chǎn)業(yè)協(xié)同并未形成，另一方面環(huán)渤海沿海區(qū)域的污染治理，亟待區(qū)域之間形成有效的協(xié)同治理機制。有鑒于此，建議：以環(huán)渤海污染治理的協(xié)同為著力點，努力促成形成以環(huán)渤海生態(tài)聯(lián)系為紐帶的區(qū)域有效協(xié)作、利益共享的區(qū)域長期合作機制。在環(huán)境治理和保護合作機制逐步形成的基礎上，“倒逼”形成環(huán)渤海區(qū)域?qū)嵸|(zhì)性的經(jīng)濟協(xié)作機制和發(fā)展利益共享機制，同時借鑒粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化等區(qū)域行之有效的體制機制。

環(huán)渤海區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，還應充分考慮該區(qū)域的生態(tài)承載力及其環(huán)境容量。理論和實證表明：中國地理版圖上，“胡煥庸線”以南區(qū)域，離“胡煥庸線”垂直距離越遠的區(qū)域，生態(tài)承載力及其環(huán)境容量相對越大;離“胡煥庸線”垂直距離越近的區(qū)域，生態(tài)承載力及其環(huán)境容量相對越小。由于環(huán)渤海各省市，地處離“胡煥庸線”較近的區(qū)域，其生態(tài)承載力及其環(huán)境容量相對長三角、珠三角區(qū)域明顯偏低，在環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新產(chǎn)業(yè)的形成過程中，應充分考慮到這一基本條件，尤其是要以生態(tài)效率較高的產(chǎn)業(yè)去逐步替代傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。環(huán)渤海區(qū)域應形成一個產(chǎn)業(yè)替代和產(chǎn)業(yè)重構(gòu)的中長期規(guī)劃。

協(xié)作機制形成的過程中，環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)部，應著力打造若干產(chǎn)業(yè)聯(lián)系緊密，人流、資金流、物流緊密，相互融合并朝著一體化方向發(fā)展的都市圈。如，京津冀都市圈、沈陽都市圈、大連都市圈、青島都市圈、濟南都市圈等。都市圈以交通等基礎設施同城化為方向，城市功能互補、產(chǎn)業(yè)錯位布局，公共服務共建共享、各類經(jīng)濟政策和社會政策協(xié)同。

四、通過政策性反哺，使環(huán)渤海區(qū)域的改革創(chuàng)新能夠輕裝前行，對振興發(fā)展起到“撬動”作用。

環(huán)渤海區(qū)域的多個城市是老工業(yè)基地，從其對國家發(fā)展的歷史貢獻而言，有必要對其進行一定程度的政策性反哺。政策性反哺，最根本的不是反哺資金本身，而是反哺資金的有效利用。即，能夠通過資金的反哺恢復其經(jīng)濟體系的“造血”功能。反哺資金所起的作用，一是減輕歷史包袱和社會成本壓力，以使改革創(chuàng)新能夠輕裝前行;二是對替代性產(chǎn)業(yè)的形成、市場機會的把握，起到“撬動”作用。如，對大量國有企業(yè)退休職工的社會化管理;對“去落后產(chǎn)能”過程中形成的失業(yè)勞動力、貧困人口，予以社會保障資金、教育培訓資金予以必要的財政支持;對替代性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期，予以稅收優(yōu)惠等政策性支持;對基礎產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品（如電力、電信、水資源）實行差別定價，以提升營商競爭力;在同等條件下，政府采購對起步階段改制企業(yè)產(chǎn)品予以適當支持。

（鐘茂初，南開大學經(jīng)濟研究所教授，全國政協(xié)委員/責編 劉玉霞）