石東洋 李龍軍

[摘要]行政機(jī)關(guān)制定涉及公民、法人和社會(huì)組織權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)范性文件和重大行政政策應(yīng)當(dāng)取得法律的授權(quán)，行政規(guī)范性文件和政策一經(jīng)實(shí)施勢(shì)必影響公民、法人和社會(huì)組織的權(quán)利義務(wù)。行政規(guī)范性文件的制定與擬定的行政管理措施需要于法有據(jù)。制定程序合法正當(dāng)是保障內(nèi)容合法的基礎(chǔ)，通過公開征求意見等程序可保障權(quán)利與權(quán)力的博弈平衡，有效制約公權(quán)力，維護(hù)公眾利益。通過合法性審核，確保主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容、形式合法，將行政規(guī)范性文件內(nèi)容存在的違法問題消滅在萌芽狀態(tài)。

[關(guān)鍵詞]規(guī)范性文件;合法性審核;運(yùn)行機(jī)制

[中圖分類號(hào)]D922.1???? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A?? [文章編號(hào)]1009—0274（2020）01—0097—06

[作者簡(jiǎn)介]石東洋，男，法學(xué)碩士，山東省聊城市司法局備案審查科副科長(zhǎng)，研究方向：法律方法與行政立法;李龍軍，女，中共陽谷縣委黨校高級(jí)講師，研究方向：黨建、政治與法律。

習(xí)近平總書記指出，“要堅(jiān)持以實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新推動(dòng)制度創(chuàng)新，堅(jiān)持和完善現(xiàn)有制度，從實(shí)際出發(fā)，及時(shí)制定一些新的制度，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟、更加定型，為奪取中國(guó)特色社會(huì)主義新勝利提供更加有效的制度保障?！盵1]黨的十九屆四中全會(huì)提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，堅(jiān)決糾正一切違憲違法的規(guī)范性文件。推行行政規(guī)范性文件合法性審核制度，是法治建設(shè)的重要部署，能夠確保行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的規(guī)范性文件合法有效，保障行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織依法履行職能。完善行政規(guī)范性文件合法性審核運(yùn)行機(jī)制，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求，有利于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一，有利于從源頭上防止違法文件出臺(tái)、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，有利于保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

一、行政規(guī)范性文件合法性審核的法律定位

行政規(guī)范性文件合法性審核本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，目的在于規(guī)范依法行政制度體系建設(shè)，確保依法行政制度在出臺(tái)前達(dá)到主體權(quán)限、內(nèi)容程序等合法的標(biāo)準(zhǔn)，保障依法行政的制度淵源和行政管理依據(jù)合法。

（一）行政規(guī)范性文件的特性

立法法、行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政訴訟法中均有“規(guī)范性文件”一詞的表述。立法法將規(guī)范性文件納入備案審查的范圍。行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法規(guī)定規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等。行政訴訟法中的規(guī)定表明規(guī)范性文件可以作為行政行為的依據(jù)?！巴七M(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化必然要用到相應(yīng)合適的政策工具?！盵2]“行政規(guī)范性文件，作為涉及公民、法人和社會(huì)組織權(quán)利義務(wù)，反復(fù)適用的公文，一經(jīng)發(fā)布實(shí)施，就具有法律效力”，[3]法律地位和效力低于規(guī)章，不被認(rèn)為是法律體系的組成部分，卻是法治體系的一部分，是依法行政制度體系的組成部分，可以作為行政行為的依據(jù)?！胺ㄖ蔚暮诵氖侵螜?quán)，規(guī)范和約束公權(quán)力尤其是規(guī)范和約束政府權(quán)力”，[4]規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制。部分文件性質(zhì)可以定位為行政行為的工作流程，擬定的行政管理措施系行政管理性規(guī)定，不具有行政強(qiáng)制力。

（二）合法性審核參與主體

為了確保順利推進(jìn)依法行政，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一，從源頭上防止違法文件出臺(tái)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，有必要對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審核。行政規(guī)范性文件制定主體為行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，合法性審核主體為制定機(jī)關(guān)的承擔(dān)合法性審核的部門或者內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，起草部門將文件稿起草完畢后送承擔(dān)合法性審核的部門或者內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。

（三）行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督

立法法規(guī)定了地方人大有權(quán)對(duì)地方政府的行政規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，有的地方政府規(guī)章規(guī)定，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的行政規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，以上均為行政規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)之外的主體對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行的監(jiān)督。行政規(guī)范性文件合法性審核的性質(zhì)，更偏向于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，行政規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的組成部門或者內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)規(guī)范性文件的制定權(quán)限、起草過程、制定程序、內(nèi)容形式等進(jìn)行合法性審核監(jiān)督，組成部門或者內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，保障依法行政的制度源頭合法。

二、行政規(guī)范性文件的合法性審核標(biāo)準(zhǔn)

行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，取得法律法規(guī)授權(quán)，符合合法性標(biāo)準(zhǔn)合法應(yīng)當(dāng)做到制定程序合法、內(nèi)容合法、形式合法、體例結(jié)構(gòu)適當(dāng)。

（一）制定主體應(yīng)當(dāng)合法、權(quán)限應(yīng)當(dāng)合法

“依法行政是各級(jí)政府活動(dòng)的基本原則”，[5]制定行政規(guī)范性文件的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)，管理公共事務(wù)職能的組織經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)也可制定行政規(guī)范性文件，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不得制定行政規(guī)范性文件?！凹涌旖ㄔO(shè)法治政府，行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，制定實(shí)施政府權(quán)責(zé)清單制度，推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化?！盵6]制定相應(yīng)文件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有相關(guān)領(lǐng)域的管理權(quán)限，地方只能制定地方事權(quán)范圍內(nèi)的文件。“行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)在其權(quán)限范圍內(nèi)，越權(quán)無效。”[7]地方不得越權(quán)發(fā)文，不得擬定有關(guān)上級(jí)和頂層制度設(shè)計(jì)范圍內(nèi)的事務(wù)，不得突破法律法規(guī)的授權(quán)權(quán)限，不得制定法律法規(guī)授權(quán)范圍外的文件，只能在法律法規(guī)授權(quán)的行政管理領(lǐng)域范圍內(nèi)制定相應(yīng)文件。

（二）制定程序應(yīng)當(dāng)合法

“程序化是行政法治的本質(zhì)要求。程序作為重要的形式規(guī)則，對(duì)政府決策的結(jié)果和具體政策的執(zhí)行都起著決定性的作用?！盵8]制定規(guī)范性文件，起草部門應(yīng)公開征求意見，文件草案、起草說明等公開征求意見可在互聯(lián)網(wǎng)站公示或者采取其他方式，面向社會(huì)公開征求意見，制作聽取意見記錄，組織聽證程序的制作聽證記錄，不以會(huì)簽代替公開征求意見。制定政府規(guī)范性文件，規(guī)范性文件起草單位組織合法性初審，起草單位業(yè)務(wù)科室應(yīng)將文件草案報(bào)送起草單位的法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性初審，形成記錄，起草單位的法制機(jī)構(gòu)出具合法性初審意見。組織集體研究，起草單位辦公會(huì)議應(yīng)集體討論研究文件草案，并形成書面記錄。組織會(huì)簽匯報(bào)，起草單位應(yīng)向政府分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)文件草案內(nèi)容，并在起草說明中予以記錄。文件草案報(bào)送政府法制機(jī)構(gòu)審查前，起草單位向政府分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)文件草案內(nèi)容時(shí)，如需合法性審查，起草單位請(qǐng)分管理領(lǐng)導(dǎo)批轉(zhuǎn)。涉及部門職責(zé)分工的，應(yīng)當(dāng)組織會(huì)簽，文件草案報(bào)送審查前，應(yīng)完成會(huì)簽工作。未完成會(huì)簽的，材料不齊的，程序不完善的，內(nèi)容不成熟的，不應(yīng)送審。文件草案報(bào)送政府法制機(jī)構(gòu)審查，不應(yīng)在政府會(huì)議召開前一天送審。未完成會(huì)簽的、材料不齊的、程序不完善的，依照規(guī)定不應(yīng)登記接審。起草部門應(yīng)堅(jiān)決避免在政府會(huì)議召開前一天送審，保障接審部門充足利用十五個(gè)工作日的審查時(shí)間。

（三）內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合法

行政規(guī)范性文件，不設(shè)定法律責(zé)任，不設(shè)定行政許可、審批、備案、處罰、強(qiáng)制等。不得無法律依據(jù)，增設(shè)公民、法人和組織義務(wù)的規(guī)定，不得減損權(quán)利。不得影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。不得無法律依據(jù)，擴(kuò)張部門權(quán)力，減損部門職責(zé)。規(guī)范性文件一般不作為行政執(zhí)法依據(jù)，不作為行政許可、審批、備案、處罰、強(qiáng)制等依據(jù)?！吧鐣?huì)主義的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)服務(wù)于客觀發(fā)展趨勢(shì)的實(shí)現(xiàn)”，[9]堅(jiān)持問題導(dǎo)向，解決地方問題，進(jìn)而擬定行政管理措施。依法立法、依法制定文件，制度設(shè)計(jì)于法應(yīng)當(dāng)有依據(jù)，行政規(guī)范性文件內(nèi)容不得與法律法規(guī)沖突，不得與上級(jí)政策、規(guī)范性文件內(nèi)容沖突等。落實(shí)上級(jí)政府規(guī)范性文件，可制定本級(jí)政府規(guī)范性文案件，落實(shí)上級(jí)政府部門行政規(guī)范性文件，可制定本級(jí)政府部門規(guī)范性文件，本級(jí)政府部門文件內(nèi)容不得與本級(jí)政府文件內(nèi)容沖突。

（四）形式應(yīng)當(dāng)合法

行政規(guī)范性文件要有施行日期和有效期。在文末要標(biāo)注施行日期和有效期，施行日期和有效期的格式為，自某年某月某日起施行，有效期至某年某月某日。施行日期應(yīng)為自印發(fā)公布之日起三十日后的某日。試行、暫行的行政規(guī)范性文件有效期為一至二年;其他的有效期為三至五年。關(guān)于體例結(jié)構(gòu)，行政規(guī)范性文件一般不分章節(jié)，不采用章、節(jié)、條、款、項(xiàng)比較齊全的體例結(jié)構(gòu)形式，一般直接采用條、款、項(xiàng)的體例結(jié)構(gòu)。關(guān)于名稱，行政規(guī)范性文件名稱一般采用“辦法”“規(guī)定”等。

（五）實(shí)施后評(píng)估

文件制定印發(fā)后，由起草實(shí)施部門對(duì)文件的執(zhí)行實(shí)施負(fù)責(zé)。文件執(zhí)行期間，內(nèi)容與法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)政策規(guī)定不一致的，按照新發(fā)布的法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)政策規(guī)定執(zhí)行。文件有效期屆滿前六個(gè)月內(nèi)，由起草實(shí)施部門對(duì)文件進(jìn)行評(píng)估，部門會(huì)議集體研究，經(jīng)外聘法律顧問、公職律師和本單位法制機(jī)構(gòu)合法性審查后，制定評(píng)估報(bào)告，經(jīng)部門會(huì)簽后，向制定機(jī)關(guān)報(bào)送。文件制定依據(jù)等情況發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)修改或者廢止的，不應(yīng)延期。文件內(nèi)容與按照新發(fā)布的法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)政策不一致的，不應(yīng)延期。文件內(nèi)容的具體規(guī)定操作性差，落實(shí)情況差的，不應(yīng)延期。起草實(shí)施部門對(duì)文件的清理負(fù)責(zé)，文件制定依據(jù)等情況發(fā)生變化的，起草實(shí)施部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)或者申請(qǐng)啟動(dòng)文件修訂、廢止程序。文件有效期屆滿，文件失效的，一律自行廢止。

三、行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的實(shí)踐困境

行政規(guī)范性文件起草部門法治意識(shí)弱、審核機(jī)制不健全、審核制度有待完善、信息化建設(shè)水平低等，成為了制約合法性審核工作有效開展的機(jī)制障礙。

（一）起草部門法治意識(shí)弱

問題意識(shí)差，有的起草部門起草的文件缺乏特色，不切實(shí)際，照抄上級(jí)文件。引用法律錯(cuò)誤，有的起草部門引用法律、法規(guī)條文不準(zhǔn)確。有的在起草文件時(shí)，相關(guān)內(nèi)容有的違反上位法規(guī)定。責(zé)任意識(shí)差，合法性審查認(rèn)識(shí)不到位，有的政府部門對(duì)其起草的規(guī)范性文件的合法性負(fù)責(zé)的認(rèn)識(shí)不到位。

（二）合法性審核機(jī)制不健全

審查隊(duì)伍建設(shè)水平低，合法性審查工作隊(duì)伍建設(shè)力度不足，合法性審查工作人員配備嚴(yán)重不足，專業(yè)人員培養(yǎng)需要進(jìn)一步加強(qiáng)，嚴(yán)重制約了合法性審查工作的有效開展。審查機(jī)構(gòu)不健全，人員配備與其承擔(dān)的任務(wù)不相適應(yīng)，有的部門沒有設(shè)合法性審核機(jī)構(gòu)，無法提供部門法制機(jī)構(gòu)合法性審查意見。程序規(guī)定比較原則，有的部門對(duì)程序重視不夠，有的承辦單位不按程序辦文，有的未經(jīng)部門會(huì)簽，有的未組織公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，就提請(qǐng)合法性審查。

（三）合法性審核制度有待完善

頂層設(shè)計(jì)不完善，規(guī)范性文件合法性審查缺乏有效的頂層制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致各地操作模式不一致、不統(tǒng)一。審查標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一，由于目前關(guān)于合法性審查的相關(guān)規(guī)定，比較籠統(tǒng)，不夠細(xì)化，好多情形不能納入規(guī)定調(diào)整的范圍，導(dǎo)致實(shí)際中存在爭(zhēng)議。審查方式有待規(guī)范，有的部門法制機(jī)構(gòu)并未充分發(fā)揮作用，有的部門法制機(jī)構(gòu)的審查意見流于形式，并未體現(xiàn)實(shí)質(zhì)審查過程，經(jīng)部門法制機(jī)構(gòu)初步審查后，仍有許多問題需要修改，增加了政府法制機(jī)構(gòu)工作負(fù)荷。

（四）信息化建設(shè)水平有待提升，合法性審核工作并未有效納入法治建設(shè)考核評(píng)價(jià)體系

行政規(guī)范性文件信息化監(jiān)管模式，各地不一致，全國(guó)范圍內(nèi)目前并不存在統(tǒng)一的監(jiān)管平臺(tái)，信息化手段在規(guī)范性文件合法性審核中利用較少。有的地方規(guī)范性文件合法性審核并未納入法治政府建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，導(dǎo)致對(duì)規(guī)范性文件制定監(jiān)督管理不重視，嚴(yán)重制約了法治建設(shè)的順利推進(jìn)。

四、破解行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制運(yùn)行困境的對(duì)策

推行行政規(guī)范性文件合法性審核制度，完善行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步更新文件制定理念，強(qiáng)化法治思維和程序意識(shí)，加強(qiáng)合法性審核隊(duì)伍建設(shè)，健全合法性審核機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格規(guī)范性文件合法性審核標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一合法性審核模式，加強(qiáng)信息化建設(shè)和法治督察，促進(jìn)依法行政和法治建設(shè)。

（一）樹立依法制定文件的理念，強(qiáng)化起草部門法治思維和責(zé)任意識(shí)

“法律提供了社會(huì)生活得以發(fā)生的普遍架構(gòu)。它是一個(gè)指導(dǎo)行為、解決糾紛的體系，并且主張具有干預(yù)任何種類的活動(dòng)的最高權(quán)威。它也有規(guī)律地支持或者限制其他規(guī)范在該社會(huì)中的創(chuàng)設(shè)和實(shí)踐?！盵10]

第一，樹立依法制定文件的理念，制定文件于法有據(jù)。起草部門應(yīng)當(dāng)樹立依法制定文件的理念，制定行政規(guī)范性文件，嚴(yán)格貫徹禁止制定具有立法性質(zhì)的規(guī)范性文件的要求，不得突破地方行政管理權(quán)限。“任何法律規(guī)范都不是獨(dú)立存在的，任何具體規(guī)范都是整個(gè)法律秩序的一部分”。[11]制定執(zhí)行實(shí)施法律法規(guī)的規(guī)定，只能在法律法規(guī)明確規(guī)定的范圍和條件內(nèi)，設(shè)計(jì)實(shí)施流程和工作機(jī)制等，在法律法規(guī)規(guī)定不完善的情況下，法無授權(quán)不可為，制定行政措施必須于法有據(jù)，不得擬定應(yīng)當(dāng)由頂層設(shè)計(jì)的制度。

第二，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，做到制度設(shè)計(jì)有特色。擬定行政管理措施，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，制度設(shè)計(jì)有特色，但不能為了追求特色，突破法律法規(guī)規(guī)章和上級(jí)文件規(guī)定的幅度范圍。

第三，強(qiáng)化起草部門的責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)格履行文件制定程序。強(qiáng)化規(guī)范性文件起草部門的責(zé)任意識(shí)，明確起草部門的責(zé)任，通過責(zé)任落實(shí)督促起草部門提供優(yōu)質(zhì)的規(guī)范性文件送審稿，奠定文件的質(zhì)量基礎(chǔ)。文件起草部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化文件內(nèi)容、制定程序合法等責(zé)任意識(shí)，確實(shí)將行政規(guī)范性文件合法性審核納入重要工作部署安排，凡規(guī)范性文件一律集體研究。強(qiáng)化對(duì)文件起草部門，法律引用和實(shí)施的規(guī)范指引，擬定文件制定技術(shù)規(guī)范，確保法律引用正確規(guī)范。

（二）明確合法性審核專門機(jī)構(gòu)，優(yōu)化合法性審核力量配置

第一，拓展合法性審核隊(duì)伍。加強(qiáng)合法性審核隊(duì)伍審核能力建設(shè)，提高規(guī)范性文件合法性審核能力，通過培訓(xùn)等培養(yǎng)足夠的合法性審核專業(yè)人員。加強(qiáng)合法性審核隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，通過工作交流等，開展各種形式的學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)交流、實(shí)踐業(yè)務(wù)研討等，全方位多角度提升合法性審核隊(duì)伍的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和審核能力。

第二，明確專門機(jī)構(gòu)。設(shè)立專門負(fù)責(zé)規(guī)范性文件合法性審核的工作機(jī)構(gòu)或者明確專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)合法性審核，審核工作力量應(yīng)當(dāng)與審核工作任務(wù)相適應(yīng)。配備至少4名以上專門從事合法性審查工作的人員，分別負(fù)責(zé)審查本級(jí)政府行政規(guī)范性文件、本級(jí)政府政策性文件、本級(jí)政府部門行政規(guī)范性文件、下級(jí)政府行政規(guī)范性文件，對(duì)于專業(yè)性強(qiáng)的負(fù)責(zé)文件集體合議研究共同審查。

第三，廣泛吸收社會(huì)智慧。加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)工作，引導(dǎo)部門嚴(yán)格遵守規(guī)范性文件制定程序，強(qiáng)化公開征求意見，起草部門應(yīng)當(dāng)積極組織公開征求意見、評(píng)估論證等程序?！氨仨毰ν貙捁娎姹磉_(dá)渠道，增強(qiáng)公眾利益需求輸入的實(shí)效和水平，為公共決策獲得充足的信息，從而實(shí)現(xiàn)公共決策的科學(xué)化?！盵12]制定規(guī)范性文件，起草部門要嚴(yán)格落實(shí)公開征求意見制度，廣泛征求人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)公眾的意見建議，要充分聽取有代表性的企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)以及律師協(xié)會(huì)的意見，并及時(shí)反饋，最后形成征求意見及反饋記錄。

第四，完善材料報(bào)送。起草單位在嚴(yán)格履行程序前提下，要嚴(yán)格執(zhí)行材料報(bào)送等要求，及時(shí)報(bào)送文件送審稿及其說明，制定文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策規(guī)定，征求意見及意見采納情況，本單位的合法性審核意見，以及針對(duì)不同審核內(nèi)容需要的其他材料等審核材料，確保程序銜接。第五，發(fā)揮專家作用。要建立健全專家協(xié)助合法性審核機(jī)制，積極邀請(qǐng)政府法律顧問、公職律師和有關(guān)專家參與研究論證，并出具審核意見。

（三）完善合法性審核標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范合法性審核方式

第一，規(guī)范性文件審核標(biāo)準(zhǔn)。完善頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一各地的審核模式和審核標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確各種負(fù)面情形，將實(shí)踐中存在爭(zhēng)議的問題納入規(guī)定調(diào)整的范圍，使制度設(shè)計(jì)可操作，便于執(zhí)行。

第二，強(qiáng)化部門法制機(jī)構(gòu)法制審核責(zé)任。明確部門法制機(jī)構(gòu)的地位和職責(zé)，部門的規(guī)范性文件未經(jīng)部門法制機(jī)構(gòu)審核，不得提交部門會(huì)議討論研究?！胺善鸩菡叩乃枷氡厝粫?huì)有漏洞，它自己不會(huì)總是能夠剔除那些不清楚和矛盾的地方”，[13]部門法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在規(guī)范性文件合法性審核中承擔(dān)主體職責(zé)，發(fā)揮主導(dǎo)作用，嚴(yán)把合法性審核關(guān)，對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，結(jié)合部門業(yè)務(wù)和專業(yè)領(lǐng)域的法律法規(guī)，對(duì)規(guī)范性文件內(nèi)容的科學(xué)性、合法性、合理性和可操作性進(jìn)行研究論證，發(fā)揮主體作用，提供合法優(yōu)質(zhì)的規(guī)范性文件草案。

第三，完善審核工作方式。審核機(jī)構(gòu)應(yīng)盡量采用多種方式進(jìn)行審核，廣泛的聽取意見建議，多角度的思想觀點(diǎn)碰撞更有利于公眾權(quán)利和公共利益的維護(hù)，組織座談會(huì)、論證會(huì)等，參會(huì)人員代表的利益應(yīng)當(dāng)中立，發(fā)表的意見建議應(yīng)當(dāng)公平公正。

第四，嚴(yán)格合法性審核標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持合法性、合理性、法制統(tǒng)一性和適當(dāng)性等標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于會(huì)簽、公開征求意見、評(píng)估論證等程序不完善，材料不齊全的，提出完善會(huì)簽、公開征求意見、評(píng)估論證等相關(guān)程序的建議。對(duì)于存在與法律沖突的問題，且起草部門持有異議、不予修改的內(nèi)容，對(duì)相關(guān)內(nèi)容提出修改建議。對(duì)于文件內(nèi)容制定于法無據(jù)、突破法律權(quán)限，制定立法性質(zhì)內(nèi)容的文件，提出起草部門未提供法律依據(jù)，建議不制定行政規(guī)范性文件的建議。對(duì)于于法無據(jù)、突破法律權(quán)限、內(nèi)容違法、將違法問題合法化的內(nèi)容，提出與法律法規(guī)沖突、不一致的意見。

（四）加強(qiáng)規(guī)范性文件合法性審核工作信息化建設(shè)和法治督察

第一，積極利用信息化措施。建立健全統(tǒng)一的審核管理信息平臺(tái)，統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)和審核模式，積極利用信息化手段完善規(guī)范性文件合法性審核工作方式，統(tǒng)一格式、文本等各項(xiàng)要求，實(shí)現(xiàn)電子審核一體化和公文管理系統(tǒng)和政務(wù)信息公開平臺(tái)互聯(lián)互通。建立合法性審核信息共享機(jī)制，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源，對(duì)規(guī)范性文件實(shí)行動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化管理。

第二，加強(qiáng)督察考核監(jiān)督管理。將規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)情況納入法治政府建設(shè)督察內(nèi)容，建立激勵(lì)機(jī)制，將規(guī)范性文件合法性審核工作納入法治政府建設(shè)考評(píng)指標(biāo)體系，通過強(qiáng)化考核監(jiān)督，督促制定機(jī)關(guān)高度重視，提高規(guī)范性文件合法性審核工作質(zhì)量，通過前置性審核避免違法文件的出臺(tái)，助力推進(jìn)依法行政，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

結(jié)語

全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署的重要舉措。行政機(jī)關(guān)制定涉及公民、法人和社會(huì)組織權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)范性文件和重大行政政策應(yīng)當(dāng)取得法律的授權(quán)，行政規(guī)范性文件和政策一經(jīng)實(shí)施勢(shì)必影響公民、法人和社會(huì)組織的權(quán)利義務(wù)。行政規(guī)范性文件的制定與擬定的行政管理措施需要于法有據(jù)。制定程序合法正當(dāng)是保障內(nèi)容合法的基礎(chǔ)，在行政規(guī)范性文件制定過程中，要廣泛征求廣大人民群眾的意見，通過公開征求意見等程序可保障權(quán)利與權(quán)力的博弈平衡，有效制約公權(quán)力，維護(hù)公眾利益。完善合法性審核標(biāo)準(zhǔn)，將立法技術(shù)規(guī)范引入行政規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政規(guī)范性文件的結(jié)構(gòu)、格式、用語等予以規(guī)范，堅(jiān)決防止制定具有立法性質(zhì)的文件，確保行政規(guī)范性文件與法律法規(guī)規(guī)章和其他規(guī)范性文件協(xié)調(diào)一致，所確立制度有特色可操作，能夠有效解決地方實(shí)際問題。通過強(qiáng)化法治思維和程序意識(shí)，加強(qiáng)合法性審核隊(duì)伍建設(shè)，健全合法性審核機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一合法性審核模式，加強(qiáng)信息化建設(shè)和法治督察，推進(jìn)合法性審核機(jī)制的規(guī)范運(yùn)行，以提升合法性審核質(zhì)效，確保行政規(guī)范性文件制定主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容、形式合法，為法治政府建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)的依法行政制度體系。

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