許耀桐　劉祺

【關(guān)鍵詞】領(lǐng)導干部? 應急決策? 科學決策? ? 【中圖分類號】D251? ? 【文獻標識碼】A

中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導建設(shè)中國特色社會主義偉大事業(yè)的執(zhí)政黨，其執(zhí)政能力和領(lǐng)導水平最為突出的一點，就在于領(lǐng)導干部的科學決策本領(lǐng)。此次抗擊新冠肺炎疫情，不僅是對國家治理體系和治理能力的一次大考，也是對領(lǐng)導干部在突發(fā)事件到來和風險狀態(tài)下能否進行科學決策的一次檢驗。領(lǐng)導干部具備科學決策本領(lǐng)，特別是具有風險意識和進行風險狀態(tài)下應急決策的本領(lǐng)，善于科學防治、精準施策，堅定信心、同舟共濟是堅決打贏這場疫情防控的人民戰(zhàn)爭總體戰(zhàn)阻擊戰(zhàn)的關(guān)鍵要素。

疫情防控凸顯科學決策的重要性

2019年底，新冠肺炎的病例在武漢出現(xiàn)，病毒傳播力極強，傳播速度極快，感染者覆蓋各個年齡段。在短短一個多月時間里，疫情已經(jīng)遍布國內(nèi)大多數(shù)省市，重災區(qū)武漢確診人數(shù)達4萬多人，死亡人數(shù)超過了2003年的“非典”事件。截至2020年2月底，疫情“拐點”尚未到來，而病毒無孔不入，有患者未戴口罩短短15秒就被傳染，第三代第四代感染者、無癥狀感染者等各類特殊病例相繼出現(xiàn)。疫情造成武漢整座城市封城，各地的工廠難以正常生產(chǎn)，學校無法開學，居民宅在家中，給國民經(jīng)濟和社會生活帶來極大沖擊和嚴重影響。此次疫情在初起時，湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院呼吸內(nèi)科主任張繼先，最早判斷并堅持上報新型冠狀病毒感染的肺炎疫情，試想一下，如果這些拉響警報的信息當時就能引起地方領(lǐng)導干部的注意，馬上深入實際調(diào)查，并迅速做出科學決策，那么，疫情不至于擴散蔓延到如此嚴重的地步。這樣的慘痛教訓，說明了科學決策是何等的重要。

對于科學決策的重要性，毛澤東早有論述。他說：“領(lǐng)導的責任，歸結(jié)起來，主要是出主意、用干部兩件事。”毛澤東講的“出主意”，主要就是做決策、制定政策和策略。而做決策、制定政策和策略至關(guān)重要，毛澤東說：“政策和策略是黨的生命，各級領(lǐng)導同志務(wù)必充分注意，萬萬不可粗心大意。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更加重視科學決策問題。2014年，在黨的十八屆四中全會通過的《決定》中首次確定了科學決策機制和程序：“健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確?！秉h的十九大報告再次強調(diào)，要“健全依法決策機制，構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制”。黨的十九屆四中全會《決定》又進一步指出要健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導水平制度，“健全決策機制，加強重大決策的調(diào)查研究、科學論證、風險評估，強化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督”。

我們黨之所以高度重視科學決策的問題，原因在于決策是領(lǐng)導活動的重要內(nèi)容，是領(lǐng)導工作的核心關(guān)鍵，領(lǐng)導干部依托自身經(jīng)驗、知識儲備和思維特質(zhì)，對遇到的問題進行分析研究，探尋解決問題的思路，進行科學決策。管理學家法約爾曾將組織理論和管理活動，劃分為計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等五大職能，而決策行為及其影響因素貫穿其中的各個環(huán)節(jié)。由此可見，決策活動是一個動態(tài)的、非單線性的過程，在領(lǐng)導工作的每個階段都需要進行決策，都要受到方方面面因素影響，形成決策的反饋環(huán)路，檢驗一個決策過程是否遵循理性分析和科學方法的要求。如果一名領(lǐng)導干部不具備科學決策的能力和本領(lǐng)，那就是不合格、不稱職的。

領(lǐng)導干部需練就應急決策的真功夫

從國家治理到地方治理，各級領(lǐng)導者面臨不同的環(huán)境、條件，需要做出不同類型的科學決策。一般而言，領(lǐng)導干部所做的科學決策，其類型主要分為常規(guī)決策和應急決策。常規(guī)決策是在正常狀態(tài)下做出的程序化決策，應急決策是面對突發(fā)事件的特殊情況做出的非程序化決策。與常規(guī)決策相比，應急決策面臨著時間緊迫、空間逼仄、資源匱乏、信息不對稱、參照經(jīng)驗有限、環(huán)境復雜多變等的多重制約和壓力。為了盡快阻止風險升高、危機蔓延，亟需領(lǐng)導者對諸多不確定性和高危險性因素進行緊急處置，針對突發(fā)事件做出科學、合理、快速的應急決策。各級黨政領(lǐng)導干部不僅要具備正常狀態(tài)下常規(guī)決策的本領(lǐng)，而且要練就特殊狀態(tài)下應急決策的真功夫。

應急決策與常規(guī)決策相比，具有自身鮮明的特點：一是應急決策面臨的當務(wù)之急在于，應能及時遏制危機、有效化解風險，安撫群眾情緒、穩(wěn)定社會秩序，盡量減輕人民的生命和財產(chǎn)遭受的損失;二是應急決策面臨的燃眉之急在于，領(lǐng)導者身處困窘急迫狀態(tài)，決策所擁有的資源等支持條件十分有限，無法在充裕時間和規(guī)范程序內(nèi)形成絕對滿意的實施步驟，而只能尋求相對合理的可行性方案;三是應急決策面臨的“急不可待”在于，公共危機的突發(fā)性、緊急性、高度不確定性，也使領(lǐng)導者無法對決策帶來的效果作出準確的預判，但又不能瞻前顧后、優(yōu)柔寡斷、貽誤時機，而要敢于拍板、不怕?lián)煛Ｒ虼?，應急決策是高風險性的決策，極大地考驗著領(lǐng)導者的決斷能力和責任意識。

習近平總書記強調(diào)：“防范化解重大風險，是各級黨委、政府和領(lǐng)導干部的政治職責”。黨的十九大報告也指出，各級領(lǐng)導干部要“增強駕馭風險本領(lǐng)，健全各方面風險防控機制，善于處理各種復雜矛盾，勇于戰(zhàn)勝前進道路上的各種艱難險阻，牢牢把握工作主動權(quán)”。由于應急決策是在突發(fā)事件的特殊情況下、為防范化解重大風險做出的，它突破了常規(guī)決策的程序和行為模式，沒有先例可循，甚至超出領(lǐng)導者知識和經(jīng)驗儲備，因而給每一個領(lǐng)導者提出了挑戰(zhàn)。應急決策取決于領(lǐng)導者的膽識和魄力，是領(lǐng)導干部綜合素質(zhì)與能力本領(lǐng)的突出體現(xiàn)。領(lǐng)導干部要練就應急決策的真功夫，并不是一件容易的事，必須具備以下兩個意識和三種本領(lǐng)。

領(lǐng)導干部必須具有強烈的風險意識，要以敏銳的洞察力，通過捕捉碎片化的信息，便可對潛在的風險挑戰(zhàn)有效識別，做到審時度勢、未雨綢繆。古語道：凡事預則立，不預則廢。這次新冠肺炎疫情在武漢發(fā)生的初始階段，就有臨床專家立即向上報告，醫(yī)務(wù)人員在微信群傳遞信息，只是一些領(lǐng)導干部沒有意識到問題的嚴重性，心存僥幸未給予足夠重視，直到疫情開始肆虐時才匆忙應對、陷入慌亂。而同處湖北的潛江市，由于地方領(lǐng)導干部有著高度的警覺性，當“從武漢得到消息后，覺得這個事情太大了”，即刻察知危機正在逼近，于是果敢決斷，比武漢提前六天作出了封城決定，有效地阻止病毒大范圍傳播。以上一正一反的事例說明，如不具有風險意識，則不可能做出應急決策。

領(lǐng)導干部必須具有強烈的責任意識，在風險來臨和突發(fā)事件發(fā)生時，要把危機處理與主體責任緊密聯(lián)系在一起，敢于擔當，積極作為。人民立場是中國共產(chǎn)黨的根本政治立場，以人民為中心是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念，作為決策者的領(lǐng)導干部必須牢記人民利益重于泰山的責任要求，時刻提醒自己要把人民的安危冷暖掛在心上。一些領(lǐng)導干部之所以謹小慎微，難有作為，乃至尸位素餐，渾渾噩噩，就是因為心中只惦記著自己的官職和仕途，丟掉了責任意識。在這次疫情中，我們看到，中央指導組派出督查組在黃岡了解定點醫(yī)院收治能力床位數(shù)量等問題時，當?shù)匦l(wèi)健委主任一問三不知;而武漢的一些官員，從輕易說出“不會人傳人”“可防可控”到“物資充足”，從回避檢驗檢測和患者收治救治能力不足等突出困難，到第一輪拉網(wǎng)清底排查工作作風不實，一再暴露了責任意識的淡薄。而潛江市的領(lǐng)導干部冒著風險作決定時，正是出于以人民生命為重的責任心，做出了“決斷早、力度大、言入心”的應急決策。風險狀態(tài)下的應急決策，實際上考驗的是領(lǐng)導干部一身正氣、臨危不亂、扛起責任的定力。

疾風知勁草，烈火見真金。2020年2月12日召開的中共中央政治局常務(wù)委員會會議強調(diào)，“統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，既是一次大戰(zhàn)，也是一次大考。各級黨委、政府和各級領(lǐng)導干部要扛起責任、經(jīng)受考驗，既有責任擔當之勇、又有科學防控之智，既有統(tǒng)籌兼顧之謀、又有組織實施之能”。處置重大公共危機和突發(fā)事件，直接影響到黨和政府在人民群眾心中的公信力、權(quán)威性和合法性。領(lǐng)導干部做好應急決策，要建立在具有真正過硬的本領(lǐng)基礎(chǔ)上。

首先，信息獲取與事態(tài)研判的本領(lǐng)。領(lǐng)導干部心中要有“數(shù)”，就要補齊危機信息獲取不完全、不及時、不準確的短板，廣泛搜集，實地調(diào)查，對海量信息進行篩選、精準研判，發(fā)現(xiàn)焦點問題，盡快認識危機實質(zhì)。在信息技術(shù)迅猛發(fā)展的當下，領(lǐng)導干部更應懂得借助大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)優(yōu)勢，做好信息管理工作。例如，通過交通大數(shù)據(jù)加強疫情溯源和監(jiān)測，精準掌握重點疫區(qū)人群遷移情況，有效鎖定感染者活動路線等，有針對性的加強疫情防控。

其次，依法決策與專業(yè)決策的本領(lǐng)。依法決策要求領(lǐng)導干部嚴格遵守和執(zhí)行應急處置法律法規(guī)，如《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《突發(fā)事件應急預案管理辦法》以及各級政府關(guān)于處置突發(fā)事件的規(guī)定和條例，依法采取行動。專業(yè)決策要求決策者秉持實事求是的精神，以科學理論為指導，如對辯證唯物主義世界觀和方法論的熟練掌握和靈活運用，形成戰(zhàn)略思維、辯證思維、創(chuàng)新思維能力，善于從危機應對中把握規(guī)律性。

最后，方案抉擇與權(quán)變應變的本領(lǐng)。不同于常規(guī)決策的“繁文縟節(jié)”，應急決策著重于抓住主要矛盾、直擊問題的關(guān)鍵，決策非程序化，要在短時間內(nèi)拿出應急預案。當然，這不等于領(lǐng)導者獨斷專行，拍腦袋決策，應充分調(diào)動各方面的力量如專家、媒體、公眾等集思廣益，決策過程注意信息公開透明，加強與社會輿論媒體溝通，防止謠言四起帶來干擾破壞。突發(fā)事件往往呈現(xiàn)多變性和不確定性，情況變化疾如旋踵，化解機會稍縱即逝，這要求領(lǐng)導干部時刻關(guān)注大局和細節(jié)的發(fā)展，在監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行的同時，根據(jù)事態(tài)和環(huán)境的變化及時評估現(xiàn)行決策并加以調(diào)整優(yōu)化，作出權(quán)宜之計下的變通處理。

改進決策機制提升科學決策水平

這次新冠肺炎疫情，讓國家和人民付出了生命財產(chǎn)的沉重代價，也暴露出一些地方干部對危機認識的不足和應急決策本領(lǐng)的欠缺。除了領(lǐng)導者自身存在的問題外，應急決策機制的不健全、不完善，也是導致應對不力的重要原因。小智治事，大智治制，要扭轉(zhuǎn)危機治理的被動局面，必須有針對性的改進決策機制，提升領(lǐng)導干部在逆境中的決策水平和政策制定能力，以便更為科學有效地應對危機和突發(fā)事件。

一是健全法律法規(guī)、明確決策授權(quán)，形成權(quán)責一致的危機領(lǐng)導機制。只有方向明確、決策果斷、執(zhí)行有力，才能使危機治理取得明顯效果。事實證明，自下而上層層信息匯集傳遞加自上而下層層反饋授權(quán)的應急決策機制容易延誤戰(zhàn)機，應吸取教訓，修訂突發(fā)事件應對領(lǐng)域的法律法規(guī)，從立法層面對危機領(lǐng)導的權(quán)力體系、相關(guān)部門應急權(quán)力及其職責范圍、應急預案與啟動標準進行明確界定。以黨內(nèi)法規(guī)、政府規(guī)章條例來明晰法律責任之外的政治責任、倫理道德責任，讓決策主體充分了解自身應急處置權(quán)限和責任義務(wù)。以制度規(guī)范確立特殊授權(quán)機制、程序縮減和補辦機制、決策行為的事后追認機制、決策責任豁免機制，以利于領(lǐng)導干部依法依規(guī)進行突發(fā)事件的應急決策。與此同時，充分的授權(quán)還必須用程序性規(guī)制約束不合權(quán)限、侵犯個人和公共利益的不法行為。

二是提升信息治理水平，構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的應急決策風險研判機制。大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術(shù)的應用給應急決策帶來助力，較好地解決了信息搜集障礙、傳遞失真與預測困難等問題，大大提升了決策效率，保障決策功能的有效發(fā)揮。疫情過后，應依托各級政府政務(wù)數(shù)據(jù)平臺和各個領(lǐng)域?qū)I(yè)信息系統(tǒng)（如中國疾病預防控制信息系統(tǒng)），構(gòu)建危機預警與分析的技術(shù)支撐體系，建立決策風險評估機制、風險防控跨部門協(xié)同機制，加強危機事件的數(shù)據(jù)搜集、持續(xù)跨部門推送與共享信息，用數(shù)據(jù)說話，關(guān)注危機征兆，預測突發(fā)事件暴發(fā)的嚴重性，便于決策者研判危機走勢，為科學防治、精準施策提供數(shù)據(jù)支撐。此外，要改革突發(fā)事件的預警預報、信息處理與反饋機制，可授權(quán)一線人員在信息平臺發(fā)出警示，主管部門快速響應，信息溝通傳遞通暢，及時有效控制事態(tài)發(fā)展。

三是優(yōu)化決策系統(tǒng)，完善信息發(fā)布制度，建立應急決策的社會參與機制。健全危機信息通報機制，及時公開發(fā)布危機信息，鼓勵群眾和非政府組織向相關(guān)部門報告突發(fā)事件訊息，向紀檢部門舉報瞞報不報，不履職不作為或違規(guī)亂作為、侵犯群眾權(quán)益的政府部門及其工作人員，形成政府、社會媒體與群眾參與的應急響應動員機制。完善利益表達和協(xié)商溝通機制，設(shè)立應急決策智囊團等突發(fā)事件處置參謀機構(gòu)，鼓勵一線人員、利害相關(guān)者和專家學者參與突發(fā)事件應急預案編制或政府應急決策制定。領(lǐng)導干部必須在重大突發(fā)事件中靠前指揮、深入調(diào)查、協(xié)調(diào)解決突出問題，及時聽取群眾意見，回應社會關(guān)切;監(jiān)督應急決策的貫徹落實情況，做好決策評估與修正糾偏工作;推動政府內(nèi)部、政府與非政府部門間的配合協(xié)作，充分整合調(diào)動一切資源，支撐應急決策方案的落地。

四是創(chuàng)新培訓方法，形成常態(tài)化學習機制，培養(yǎng)應急決策的復合型人才?？山ㄔO(shè)應急管理培訓體系，從風險理念、專業(yè)理論與實操方法等方面加強領(lǐng)導干部應急決策的培訓力度，將桌面推演法、行動學習法納入各級黨校（行政學院）應急管理課程設(shè)置，強化應急決策知識學習的同時，通過情景模擬演練、應急決策集體研討使學員們掌握應急預案制定、方案抉擇與決策執(zhí)行管理;進一步擴大培訓覆蓋面，聯(lián)合地方黨校與應急管理部門建立應急管理培訓中心，對社區(qū)、鄉(xiāng)村等一線干部定期展開危機處置的仿真實訓演練，增強危機處置中的群眾溝通、心理疏導、信息收集、風險鑒別、組織協(xié)調(diào)能力;在高校公共管理等學科設(shè)置應急管理專業(yè)碩士，為政府職能部門培訓既掌握危機管理知識又熟悉具體業(yè)務(wù)的復合型人才。

【注：本文系2020年度馬克思主義理論研究和建設(shè)工程特別委托項目“中國特色社會主義行政體制研究”（項目編號：2020MYB034）階段性成果】

責編/常妍? ? 美編/李祥峰

【資料鏈接】

這場“戰(zhàn)疫”，習近平總書記對干部提出明確要求

守土有責、守土盡責

各級黨政領(lǐng)導干部特別是主要領(lǐng)導干部要堅守崗位、靠前指揮，在防控疫情斗爭中經(jīng)受考驗，深入防控疫情第一線，及時發(fā)聲指導，及時掌握疫情，及時采取行動，做到守土有責、守土盡責?！?月25日，習近平總書記在中共中央政治局常務(wù)委員會會議上指出

運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作

各級黨委和政府要全面依法履行職責，堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在處置重大突發(fā)事件中推進法治政府建設(shè)，提高依法執(zhí)政、依法行政水平。各有關(guān)部門要明確責任分工，積極主動履職，抓好任務(wù)落實，提高疫情防控法治化水平，切實保障人民群眾生命健康安全。——2月5日，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強調(diào)

干部重心要下移，力量要下沉

新冠肺炎疫情防控工作是一場人民戰(zhàn)爭，要相信群眾、發(fā)動群眾，充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控工作中的“阻擊作用”。繼續(xù)推進疫情防控阻擊戰(zhàn)，需要充實社區(qū)的力量，把社區(qū)工作做得更加扎實。干部重心要下移，力量要下沉，支援社區(qū)工作，構(gòu)筑起疫情防控的人民防線?！?月10日，習近平總書記在北京調(diào)研指導新冠肺炎疫情防控工作時指出

突出重點、統(tǒng)籌兼顧，分類指導、分區(qū)施策

各級黨委和政府要按照黨中央決策部署，突出重點、統(tǒng)籌兼顧，分類指導、分區(qū)施策，切實把各項工作抓實、抓細、抓落地，堅決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，努力實現(xiàn)今年經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務(wù)?！?月12日，習近平總書記在中共中央政治局常務(wù)委員會會議上指出

增強綜合能力和駕馭能力

這次疫情防控工作中，一些領(lǐng)導干部的治理能力和專業(yè)能力明顯跟不上，必須引起高度重視。我們要增強綜合能力和駕馭能力，學習掌握自己分管領(lǐng)域的專業(yè)知識，使自己成為內(nèi)行領(lǐng)導?！?月23日，習近平總書記在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上指出