秦緒坤工程師 周 玲副教授 宿 潔副教授 沈 華副研究員

(1.新興際華集團應急研究總院(新興際華科技發(fā)展有限公司)，北京 100070；2.北京師范大學 社會發(fā)展與公共政策學院，北京 100875；3.中央財經大學 管理科學與工程學院，北京 100081；4.中國科學院 科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190)

0 引言

這次新冠肺炎疫情暴露出應急管理工作的短板和不足突出表現在：防范化解重大風險，提高危機管理能力，必須堅持“五早”原則(早發(fā)現、早研判、早報告、早處置、早解決)[1]；而要做到“五早”，實現應急管理工作“關口前移”，則需要切實加強風險管理工作。作為應急管理體系建設工作的重要抓手，風險管理正以其自身優(yōu)勢在解決有限的安全管理資源與迅猛增長的安全管理業(yè)務量之間的矛盾、明確安全管理的需求和重點、合理配置監(jiān)管資源、優(yōu)化規(guī)劃設計和管理策略、提高安全監(jiān)管效能、完善預案體系等方面提供了創(chuàng)新性思路。隨著我國應急管理工作的不斷發(fā)展，風險管理作為一種新興手段，逐漸受到高度重視。我國城市綜合風險管理體系建設工作剛剛起步，研究探索符合我國實際的風險管理模式，是當前應急管理乃至整個政府管理工作中的一項重要課題。

1 國際風險管理的發(fā)展趨勢

自20世紀30年代以來，風險管理作為一門新興的管理學科，迅速受到各國政府、企業(yè)和學術界的高度重視，并逐步得到廣泛運用。其發(fā)展大體可分為3個階段[2]：①理論探索與學科發(fā)展階段(20世紀30年代至70年代)。30年代首先在美國產生了風險管理的基本構思。50年代，美國企業(yè)界開始探索研究風險管理。1952年，美國學者格拉爾首次提出“風險管理”一詞，從此風險管理作為一門系統的管理科學在美國興起。②企業(yè)界廣泛應用階段(20世紀70年代至90年代)。風險管理被公認為企業(yè)管理領域內的一項重要內容，并趨科學化和規(guī)范化。在公共管理部門，一些國家陸續(xù)制定了全國性的風險管理標準。同時，在核能管制、環(huán)境、能源、公眾健康等領域也開始探索使用風險分析的理論與方法。③各國政府普遍重視階段(21世紀初至今)。2001年“9.11”恐怖襲擊事件后，國際風險管理進入了一個新階段，各國政府和國際組織逐步成為風險事務的主要管理者。一方面，國際組織和發(fā)達國家“自上而下”地開展風險管理頂層規(guī)劃，重點關注法規(guī)政策的制定，指南與標準的編制、風險管理范圍的確定等，全面指導風險管理工作。另一方面，以風險管理為核心手段建設安全韌性城市成為全球發(fā)展趨勢。如倫敦、紐約、東京等一些城市化進程早、規(guī)模大的城市也開始“自下而上”地推動風險管理制度的建設[3]，強化風險管理基礎性地位、開展風險登記工作、運用風險評估模型和信息技術，并使之不斷規(guī)范化、制度化、標準化、程序化、精細化、透明化。

國際風險管理的發(fā)展趨勢主要包括：一是從單一風險管理走向錯綜復雜的系統性、鏈條性、巨災性風險的管理，更加關注不同類型和不同級別間風險的疊加效應、傳遞效應和耦合效應，著眼于防大災、抗巨災，科學研判、全面謀劃各方面的準備工作和應對能力。二是關注重點由傳統風險轉向新興風險、由關注風險本身轉向風險源頭的治理。特別是對人口的變化和集聚、氣候和環(huán)境的變化、科學技術的快速發(fā)展、經濟社會結構的發(fā)展、全球化與區(qū)域化的影響等導致風險不斷擴大、流動、疊加、輻射的源頭性問題予以高度關注。三是將風險理念納入可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃、融入日常管理，并為風險管理工作的持續(xù)、動態(tài)發(fā)展配備充分的資源。尤其是從綜合風險管控的角度對城市管理中的各種問題進行通盤考慮、統籌規(guī)劃。特別強調提升交通、通訊、供電、供水、供氣、供熱等保證城市生活正常運轉的“城市生命線系統”與“核心資源”的風險監(jiān)控與預防能力，增強城市承載力。四是建立統一、權威的風險管理機構，明確風險管理網絡中各利益相關方的責任與義務，強調在地理上跨地區(qū)、功能上跨部門、時間上跨周期的“跨界”、綜合、系統的風險控制能力。五是鼓勵承擔風險文化，促使積極、開放、迅速地識別、報告并解決新興的或正在變化的風險；同時，樹立危險與機遇共存意識，鼓勵有效管理風險、推動手段創(chuàng)新、改進業(yè)務實踐。

2 我國城市綜合風險管理體系建設的發(fā)展脈絡

風險管理滲透在城市“規(guī)劃、發(fā)展、建設、管理、運行、服務”各個環(huán)節(jié)，通過掃描并積累城市最基礎的信息“數據庫”加強源頭治理，統籌分析各種風險，避免、消除或減少風險源，從根本上增強風險控制力與承受力，實現應急管理工作更加積極、主動地“關口再前移”，防止認不清、想不到、管不到等問題的發(fā)生，避免城市發(fā)展中的失衡問題，真正實現科學、可持續(xù)發(fā)展。建國以來，伴隨我國應急管理體系的建設與不斷完善[4]，風險管理逐漸受到高度重視并得以運用，但風險管理體系的良好、有效運作還需要相當的努力才能實現，其發(fā)展大體可分為3個階段，見下表。

表 應急管理體制改革背景下我國城市綜合風險管理的發(fā)展階段

2.1 專項風險管理階段

1949年至2003年SARS事件之前是專項風險管理階段。與我國當時的單災種應急管理體系相適應，主要特征包括：①公共部門沒有正式設立或明確風險管理機構。②一些專業(yè)領域開展了風險管理的應用研究并發(fā)展的較為成熟，包括自然災害領域；銀行、證券、保險等金融產業(yè)；電信、電力、供水、鐵路、航空等自然壟斷行業(yè)；食品、藥品、健康衛(wèi)生、環(huán)保、安全生產等社會性監(jiān)管領域。同時，一些省市開展了安全隱患排查工作。③專業(yè)領域的管理部門制定了專門的風險評估指南和標準，但更多地將風險管理作為一種工具，側重于風險評估技術層面開展工作，沒有形成風險管理體系。盡管沒有形成一種制度，但為政府日后開展風險管理工作奠定了立法和行政基礎、以及社會認識基礎。

2.2 綜合風險管理探索期

2003年SARS事件至2017年是綜合風險管理探索期。SARS事件之后，我國圍繞著“一案三制”為核心開始了綜合應急管理體系建設工作，與此相匹配，黨中央國務院明確提出，要完善應急管理體制機制，開展對各類突發(fā)事件風險隱患的普查和監(jiān)控，建立重大突發(fā)事件風險評估體系。特別是2008年北京奧運會為我國城市綜合風險管理體系建設提供了契機，北京開展奧運期間突發(fā)事件的風險評估工作。這是風險管理在中國應急管理和城市常態(tài)管理中的首次實踐與應用，也是公共管理部門的一項開創(chuàng)性、引領性和示范性的工作。在此基礎上，北京市嘗試推進風險管理常態(tài)化的工作，試圖將風險管理融入到整個城市系統的運行與管理過程中，是一次創(chuàng)新性的有益探索。

這一階段的主要特點包括：①城市公共部門的綜合風險管理體系最初主要脫胎于以應急管理辦公室為核心的應急管理部門，其發(fā)展也主要依賴于現有的應急管理體系。②風險管理對象由以往各專項部門實施專項風險管理轉為由應急管理辦公室統籌協調各專項、各地區(qū)實施包括四大類突發(fā)事件風險，重點、敏感場所和人員密集場所等風險的全方位、綜合性風險管理。③典型大城市利用舉辦大型活動的契機嘗試推動綜合風險管理體系的建設工作，包括2008年北京奧運會、2009年北京國慶60周年慶?；顒印?010年上海世博會和廣州亞運會等。但這些主要還是非常規(guī)狀態(tài)下的臨時風險管理行為，需要與日常的風險管理工作對接。④風險管理是一項基礎性、日常性的工作，以北京為代表的大型城市嘗試以現有應急管理體系為依托開展綜合風險管理體系的建設工作。一方面，針對每一次大型活動，開展全方位的城市公共安全風險評估。另一方面，在汲取大型活動相關經驗與教訓的基礎上，針對風險管理組織體系、工作機制、保障機制等，全面啟動長效機制建設。比如在北京，主要包括：一是《北京市人民政府關于加強公共安全風險管理工作的意見》(京政發(fā)〔2010〕10號)，就加強風險管理工作提出了總體要求。二是與此配套，印發(fā)了《北京市突發(fā)事件應急委員會關于印發(fā)<北京市公共安全風險管理實施指南>的通知》(京應急委發(fā)〔2010〕8號)，為風險管理工作提出了具體要求。三是連續(xù)發(fā)布年度《公共安全風險管理重點工作安排》，就全市風險管理重點領域和重點地區(qū)安排重點工作任務。同時，還針對分級風險控制、市級重大風險評估、風險管理監(jiān)督檢查等工作進行全面部署。

2.3 綜合風險管理規(guī)范期

2018年應急管理部成立之后進入綜合風險管理規(guī)范期。2018年3月21日，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》，明確提出“組建應急管理部”，這標志著中國應急管理體制重大變革的開始，是適應總體國家安全觀發(fā)展需要的重大改革。與此相適應，我國綜合風險管理體系建設工作也開始進入了規(guī)范期，主要表現為：①應急管理部內設風險監(jiān)測與減災司，是主持開展公共安全風險管理工作的具體部門。以此常設性機構的設置為標志，風險管理體系建設開始進入常態(tài)化、制度化的軌道。②城市重點關注的風險領域進一步拓展與全面化，在先前四大類突發(fā)事件風險的基礎上，更加關注風險的聯動性、系統性和關聯性。③強調更加科學的風險評估手段和全面系統的風險管理信息系統建設，提高動態(tài)監(jiān)測、實時預警能力，推進風險防控工作科學化、精細化。④開展不同層級和領域的風險評估指南與標準的體系化建設，推動風險管理規(guī)范化、標準化。比如2018年《關于推進城市安全發(fā)展的意見》及《國務院安全生產委員會關于印發(fā)<國家安全發(fā)展示范城市評價與管理辦法>的通知》(安委〔2019〕5號)就對城市安全發(fā)展指標進行了規(guī)定。又如北京市根據現有建設情況和未來發(fā)展定位，嘗試推出“1+N”模式的城市公共安全風險管理實施指南體系。其中，“1”即為既有的《北京市公共安全風險管理實施指南》，以此為指引，“N”主要包括：一是自然災害領域、城市生命線領域、安全生產領域等專項風險管理指南系列；二是城市社區(qū)等區(qū)域風險管理指南系列；三是重大活動和重要時期風險管理指南系列等。以及將來圍繞著這些指南系列，制定風險管理指南編制和管理辦法，開展公共安全風險管理信息系統開發(fā)等。

3 我國城市公共安全綜合風險管理體系建設的發(fā)展路徑

我國應急管理體系正處于改革期，在全新的改革形勢下構建城市公共安全綜合風險管理體系的基本思路是：堅持以總體國家安全觀為統領，以減輕災害風險為指導，以提高城市韌性為宗旨，以應急管理體系建設為依托，以提高安全監(jiān)管效能與優(yōu)化配置應急資源為目標，以做好預防和應急準備為主線，以提高風險防范意識與風險防控能力為核心，以加強頂層設計和模式架構為抓手，以科技與信息化為支撐，依法依規(guī)依標準推動，建設底數清、責任明、風險全、方法準、全流程、動態(tài)化的，符合中國城市治理特點的城市公共安全綜合風險管理體系。

(1)提高意識、統一概念，將風險管理提高到國家戰(zhàn)略層面，推進風險防范與管理理念的轉變，使之成為城市管理者和全社會的普遍共識，鼓勵建設主動辨識、報告與創(chuàng)新應對風險的文化，如下圖。

(2)加強組織領導，依托現有應急管理體系推動城市綜合風險管理體系建設，加強公共安全風險管理網絡建設，堅持黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與，構建城市公共安全風險分類分級管理組織體系。具體包括：①建立以應急管理部門為依托的城市綜合風險統籌協調體制。②相關部門牽頭建立健全本領域、本行業(yè)、本系統的專項風險管理體系，并對區(qū)域風險管理工作進行指導與檢查。③區(qū)域管理部門組織開展行政(管理)區(qū)域內的風險管理工作，配合專項部門落實風險控制任務。④建立重大活動、重要或敏感時期、關注度高的政策或工程項目出臺或啟動時的安全風險管理工作體系，并實現與日常風險管理體系的對接與轉換。⑤落實企事業(yè)單位的風險管理主體責任意識，按照“誰主管、誰負責”的原則，健全各自的風險管理體系。⑥充分發(fā)揮社區(qū)、鄉(xiāng)村、企業(yè)、學校等基層單位的作用，開展風險登記工作，推進建立政府主導和社會參與相結合的風險管理工作格局。

圖 城市公共安全綜合風險管理體系建設的主要內容

在現階段體制改革的特殊時期，相關工作還需注意：①突出應急管理部門作為綜合風險管理統籌協調組織的“使能”作用[5]，強調“授之以漁”。風險管理具有明顯的專業(yè)化特征，具體領域的風險管理工作應由專業(yè)部門負責組織與協調。應急管理部門要從總體統籌規(guī)劃協調監(jiān)督的角度考慮風險管理體系建設問題，在保持功能性部門職能基本不變的同時推動他們提高風險管理能力。這種“使能性”還表現在推動政府與企業(yè)、社會各個方面建立有機聯系，構成一個堅實有力的風險管理聯動網。②機構改革后，《突發(fā)事件應對法》所規(guī)定的四大類突發(fā)事件的風險管理職責是由政府辦公廳作為辦事機構統籌協調，還是由原屬于政府辦公廳但被劃轉到應急管理部門的應急管理辦公室統籌協調，尚不明確。因此，應急管理部門的風險管理邊界比較模糊，需要與公安、衛(wèi)生健康等相關部門建立相應的風險管理統籌協調機制。

(3)開展風險管理制度的頂層設計與規(guī)劃，建立“1+N”模式的分類別、分層級、分行業(yè)的風險管理指南與技術標準體系。具體包括：①編制或完善總體的《城市公共安全風險管理實施指南》。②制定各專項、各區(qū)域、各行業(yè)、重大活動或重點時期的風險管理指南與風險評估技術細則，形成風險管理指南與標準體系。③風險管理指南中的機制內容一般包括風險識別和隱患排查機制、風險評估機制、風險監(jiān)測與動態(tài)更新機制、風險控制與應急準備工作制度等。④加強風險登記制度建設，通過對各級各類風險進行系統、完整的評估和登記，推動風險管理的精細化。

風險管理機制建設需要重點關注：①對于既有行業(yè)、專項業(yè)已成熟的指南與標準，應尊重原有內容，并形成與總體指南的有效對接。②風險管理指南與標準體系的設計需充分考慮現有預案體系的組成情況，與之高效對接，為將來預案的修編提供扎實的基礎信息，推動預案的預見性、可操作性和時效性。③對于具體的風險評估與控制機制，一是應強調風險識別環(huán)節(jié)的重要性，風險識別的質量直接決定了風險評估的結果，需要花費大量的時間與精力，不能“一蹴而就”，需要各級領導在認識上給予風險辨識以更多的空間與余地。同時，明確風險清單的重要性，制定推薦性的風險類型劃分標準，建議編制“風險詞典”，便于后期風險的匯總、歸納、評估與管控；二是在選擇評估標準和設計評估模型時，除了關注風險等級評估外，更應強調風險的關聯性、系統性評估(疊加性風險、衍生性風險、共生性風險等)，尤其是對風險鏈、Natech風險的分析評估；三是建立風險分級管控制度，理清風險管控與應急準備之間的轉換關系；四是強調風險評估結果的公開透明，實時更新和及時發(fā)布(除不宜公開敏感信息外)風險評估結果和登記情況，并提供如何應對風險的對策建議。

(4)利用新興技術，建立公共安全風險管理信息化體系，推動城市綜合風險管理大數據平臺建設。數據是開展城市風險評估、管理的基礎。以推動政務信息系統整合共享為契機，推進城市運行核心系統各項關鍵信息數據共享整合，建設城市綜合風險管理大數據平臺，為防范化解城市風險、保障城市公共安全提供服務。

(5)在汲取2003年非典、2008年汶川地震、2020年新冠肺炎疫情這些巨災、大災經驗教訓的基礎上，建立重特大突發(fā)事件風險情景推演機制，完善中央、地方、社會多層級響應機制，修訂完善應對重特大突發(fā)事件應急預案，并開展應急演練，定期采取“兵棋推演”“實兵演練”等形式檢驗應急管理響應能力。

(6)城市風險管理配套保障體系建設。主要包括：①組織和人員保障，由主要負責同志任第一責任人。加強專業(yè)培訓，推進風險管理專業(yè)人才隊伍建設。②推進法治建設，強化制度保障。③強化資金保障，建立以政府為主導，多元、多渠道、多層次的城市風險管理業(yè)務經費保障體系，鼓勵和吸引社會資金參與風險評估工作。④風險管理科技支撐。組建風險管理專家組指導工作，整合資源。探索建立依托相關科研機構、專家團體和企業(yè)的第三方專業(yè)化風險評估機制，研究建立相應的資質認定機制。⑤風險管理工作評估與考核，將評估結果納入政府績效年度考核體系。⑥推動商業(yè)保險進入風險管理領域，利用金融或保險手段轉移風險。

4 結論

本文分析了國際風險管理的發(fā)展趨勢，梳理了我國城市綜合風險管理體系建設的發(fā)展脈絡，提出了構建底數清、責任明、風險全、方法準、全流程、動態(tài)化的，符合中國城市治理特點的城市公共安全綜合風險管理體系，給出了統一概念、加強領導、頂層設計、利用新技術、關注巨災風險、配套保障體系建設等方面的發(fā)展路徑。