杜安康，高 甫，郭亮輝，史偉亮

(中國水利電力對(duì)外有限公司，北京 100120)

1 水庫移民面臨的困難和挑戰(zhàn)

水庫移民是因水利水電工程建設(shè)而產(chǎn)生的、非自愿性的從移民居住地遷移到其他居住地的一類特殊群體。水庫移民政策通常分為三類：一，以美國為代表的由移民自己決定去向的移民政策，其適用于發(fā)達(dá)國家；二，以非洲為代表的集中安置的移民政策，該政策適用于發(fā)展中國家；三，以注重非政府機(jī)構(gòu)和公眾參與的世界銀行模式移民政策，它強(qiáng)調(diào)在盡可能情況下避免或減少移民[1-2]。

世界各國的水庫移民，均面臨著極大的困難和挑戰(zhàn)：第一，移民有濃厚的故土情結(jié)，難以割舍世代生活的家園，移民被動(dòng)性強(qiáng)；第二，安置區(qū)人口密度大，超出安置區(qū)土地或其他自然資源的承載能力；第三，移民與非移民收入差距拉大，導(dǎo)致移民群眾心理不平衡，影響庫區(qū)的安全和社會(huì)穩(wěn)定。

綜上所述，水庫移民是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一個(gè)世界級(jí)難題，涉及社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、資源、人口、民族、宗教、文化、心理諸多領(lǐng)域。

2 蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民的規(guī)模及特點(diǎn)

幾內(nèi)亞蘇阿皮蒂水利樞紐工程(以下簡(jiǎn)稱“蘇阿皮蒂項(xiàng)目”)是中國長江三峽集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱“三峽集團(tuán)”)所屬中國水利電力對(duì)外有限公司(以下簡(jiǎn)稱“中水電公司”)在西非幾內(nèi)亞投資的第一個(gè)大型水電站，水庫正常蓄水位為210 m，相應(yīng)庫容約63億m3，相應(yīng)庫區(qū)面積達(dá)262 km2。移民涉及幾內(nèi)亞4個(gè)省、5個(gè)縣、102個(gè)村莊，共計(jì)13 507人，移民數(shù)量占目前幾內(nèi)亞總?cè)丝诘?.12%。

幾內(nèi)亞蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民具有：一，移民規(guī)模大，涉及范圍廣，移民周期長；二，沒有戶籍制度，庫區(qū)人口及實(shí)物指標(biāo)調(diào)查面臨極大的困難；三，缺乏完整的移民法律法規(guī)體系和大規(guī)模的移民經(jīng)驗(yàn)，移民工作實(shí)施難度大；四，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，移民文化水平和生活水平低，生產(chǎn)生活嚴(yán)重依賴耕地。

蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民是三峽集團(tuán)中水電公司在海外實(shí)施的規(guī)模最大的移民工程，庫區(qū)移民能否按期完成，不僅直接影響蘇阿皮蒂項(xiàng)目按期竣工發(fā)電的目標(biāo)，也關(guān)系到幾內(nèi)亞區(qū)域政治和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。因此，移民工作的艱巨性和緊迫性，是蘇阿皮蒂項(xiàng)目開發(fā)實(shí)施面臨的主要挑戰(zhàn)之一。

3 蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民安置實(shí)施管理模式

根據(jù)蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民的規(guī)模及特點(diǎn)，三峽集團(tuán)中水電公司因地制宜，探索出一整套移民安置實(shí)施管理模式。

3.1 科學(xué)論證蘇阿皮蒂大壩正常蓄水位

正常蓄水位是水電站水庫最重要的指標(biāo)，決定水電站工程的規(guī)模、效益、投資費(fèi)用及庫區(qū)淹沒面積等特性。隨著正常蓄水位的提高，水電站的出力、裝機(jī)容量及多年平均發(fā)電量均相應(yīng)增加，但大壩造價(jià)及水庫移民投資也會(huì)相應(yīng)增加[3]。

2015年1月，TRACTEBEL ENGINEERING工程咨詢公司編制了蘇阿皮蒂水電站社會(huì)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，建議庫區(qū)正常蓄水位設(shè)定為230 m。蘇阿皮蒂大壩正常蓄水位與發(fā)電量和移民人口的特性關(guān)系見圖1。

圖1 蘇阿皮蒂大壩正常蓄水位與發(fā)電量和移民人口的特性關(guān)系

從圖1中可以看出，當(dāng)蘇阿皮蒂大壩正常蓄水位超過210 m時(shí)，蘇阿皮蒂水電站與下游凱樂塔水電站的聯(lián)合發(fā)電量增速變緩；同時(shí)，蘇阿皮蒂庫區(qū)移民總?cè)丝诩眲∨噬．?dāng)正常蓄水位為230 m時(shí)，蘇阿皮蒂庫區(qū)移民人口達(dá)48 000人，是210 m正常蓄水位對(duì)應(yīng)移民人口的3倍。

三峽集團(tuán)中水電公司經(jīng)過科學(xué)論證，綜合考慮蘇阿皮蒂水電站和凱樂塔水電站的發(fā)電效益和移民總投資，蘇阿皮蒂大壩正常蓄水位確定為210 m，保證了蘇阿皮蒂和凱樂塔水電站的發(fā)電量，最大限度地減少了移民規(guī)模，降低了移民投資成本，實(shí)現(xiàn)了資源的最優(yōu)配置。

3.2 深入?yún)⑴c蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民管理

水庫移民工程，涉及面廣、時(shí)間跨度長、操作難度大，必須兼顧國家、集體和個(gè)人的利益，并權(quán)衡當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益。水庫移民屬水庫所在國政府的主體責(zé)任，政府是水庫移民的發(fā)起者、組織者、實(shí)施者和管理者。

蘇阿皮蒂項(xiàng)目是三峽集團(tuán)中水電公司以PPP模式開發(fā)的大型水電站，三峽集團(tuán)中水電公司既是蘇阿皮蒂項(xiàng)目的EPC承包商，也是蘇阿皮蒂項(xiàng)目的投資方，持有蘇阿皮蒂項(xiàng)目49%的股權(quán)。因此，三峽集團(tuán)中水電公司與幾內(nèi)亞政府聯(lián)合成立蘇阿皮蒂合資公司，共同對(duì)蘇阿皮蒂項(xiàng)目的移民、建設(shè)和運(yùn)營進(jìn)行管理。為了更好地統(tǒng)籌移民工作，蘇阿皮蒂項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議中設(shè)置了移民工作責(zé)任條款，條款中規(guī)定幾內(nèi)亞政府是蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民工作唯一的責(zé)任主體，明確了幾內(nèi)亞政府在蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民工作中的主導(dǎo)地位和主體責(zé)任。幾內(nèi)亞政府熟悉蘇阿皮蒂庫區(qū)的自然環(huán)境、民風(fēng)輿情，在收集信息、移民動(dòng)員、確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)中更方便與移民進(jìn)行溝通，可以提高工作效率，避免出現(xiàn)因溝通不暢造成的沖突和惡意對(duì)抗。在財(cái)務(wù)方面，在不超過蘇阿皮蒂移民總投資限定的范圍內(nèi)由蘇阿皮蒂合資公司承擔(dān)移民實(shí)施過程中的費(fèi)用，一方面保證了移民工作的資金來源，形成強(qiáng)有力的財(cái)務(wù)保障，確保移民工作與工程建設(shè)的進(jìn)度匹配，使項(xiàng)目得以順利實(shí)施；另一方面蘇阿皮蒂合資公司通過支付相關(guān)費(fèi)用，對(duì)移民的開支進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)控，及時(shí)掌握移民工作的動(dòng)態(tài)和資金流向，確保移民費(fèi)用花到實(shí)處，惠及蘇阿皮蒂庫區(qū)移民。

鑒于幾內(nèi)亞政府缺乏修建大型水電站大規(guī)模移民管理的經(jīng)驗(yàn)，為確保蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民安置的進(jìn)度滿足大壩蓄水節(jié)點(diǎn)計(jì)劃，蘇阿皮蒂項(xiàng)目實(shí)施之初，三峽集團(tuán)中水電公司與業(yè)主成立了聯(lián)合工作組，共同對(duì)蘇阿皮蒂項(xiàng)目水庫移民進(jìn)行全面深入的管理。聯(lián)合工作組成立后，三峽集團(tuán)中水電公司深入?yún)⑴c了蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查，安置點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)，安置點(diǎn)工程施工及搬遷安置，移民補(bǔ)償款的發(fā)放及后期跟蹤扶持等全過程，并與業(yè)主全面統(tǒng)籌蘇阿皮蒂項(xiàng)目的移民資金分配，合理控制移民成本。聯(lián)合工作組規(guī)范了蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民工作的流程，極大地提高了移民工作的效率；同時(shí)，有效避免了國際社會(huì)和NGO組織的不良輿論，保證了蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民工作的公開透明，移民工作全程得到全社會(huì)的有效監(jiān)督。

3.3 聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)編制移民再安置行動(dòng)方案

為確保蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民工作體現(xiàn)公開、公平、公正的原則，幾內(nèi)亞政府聘請(qǐng)TRACTEBEL ENGINEERING工程咨詢公司對(duì)庫區(qū)內(nèi)的人口、房屋、樹木等實(shí)物指標(biāo)及家庭結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系等進(jìn)行了調(diào)查統(tǒng)計(jì)，業(yè)主及三峽集團(tuán)中水電公司組成的聯(lián)合工作組全程參與了實(shí)物指標(biāo)調(diào)查；TRACTEBEL ENGINEERING工程咨詢公司根據(jù)實(shí)物指標(biāo)調(diào)查結(jié)果，編制了蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民再安置行動(dòng)方案，作為指導(dǎo)蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民工作的綱領(lǐng)性文件。

聯(lián)合工作組對(duì)蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民再安置行動(dòng)方案進(jìn)行了系統(tǒng)的解讀、分析和論證，結(jié)合蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民的實(shí)際情況，編制了蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民再安置行動(dòng)方案審核報(bào)告，TRACTEBEL ENGINEERING工程咨詢公司根據(jù)聯(lián)合工作組編制的審核報(bào)告對(duì)移民再安置行動(dòng)方案進(jìn)行了修訂，形成切合幾內(nèi)亞實(shí)際、可操作性強(qiáng)的移民再安置行動(dòng)方案。

3.4 公眾參與移民安置點(diǎn)的選址及規(guī)劃設(shè)計(jì)

水電工程移民安置點(diǎn)的選址和規(guī)劃設(shè)計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜的基礎(chǔ)性工作，涉及移民、安置區(qū)居民及地方政府各方的利益。為實(shí)現(xiàn)和諧移民的目標(biāo)，讓公眾特別是移民參與到安置點(diǎn)選址決策和規(guī)劃設(shè)計(jì)中，可以保證各方的利益，力求移民安置點(diǎn)的選址和規(guī)劃設(shè)計(jì)的決策過程公平合理。

移民安置點(diǎn)的選址和規(guī)劃設(shè)計(jì)有兩個(gè)約束條件：①局部約束條件，即各安置點(diǎn)的環(huán)境容量；②全局約束條件，即移民的行政分布及民族、宗教信仰。

在綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益的基礎(chǔ)上，移民聯(lián)合工作組制定了蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民安置點(diǎn)選址決策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(見表1)。

表1 蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民安置點(diǎn)選址決策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

根據(jù)蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民安置點(diǎn)選址決策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及庫區(qū)內(nèi)的移民規(guī)模，聯(lián)合工作組初步選取20個(gè)移民安置點(diǎn)。結(jié)合移民安置點(diǎn)選址和規(guī)劃設(shè)計(jì)兩個(gè)約束條件，聯(lián)合工作組廣泛征求庫區(qū)內(nèi)移民代表及地方政府的意見，讓公眾充分參與到移民安置點(diǎn)的選址和規(guī)劃設(shè)計(jì)中，通過反復(fù)討論和分析論證，共確定18個(gè)移民安置點(diǎn)(見表2)，各移民安置點(diǎn)的分布見圖2。

表2 蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民安置點(diǎn)

注：剩余9個(gè)半淹沒村，共88戶，793人本村就近安置或自主遷移。

圖2 蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民安置點(diǎn)分布

在安置點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中，充分尊重移民的生活習(xí)慣和宗教信仰，根據(jù)村民的意見對(duì)安置點(diǎn)的布局、房屋戶型、公共設(shè)施的類型和面積進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。每個(gè)安置點(diǎn)共規(guī)劃5種戶型的房屋；同時(shí)，在安置點(diǎn)內(nèi)規(guī)劃了市場(chǎng)、學(xué)校、清真寺、衛(wèi)生所、水井等公共設(shè)施。

3.5 多元化模式實(shí)施移民安置

如上文所述，由于各國國情與行政管理體制不同，水庫移民安置實(shí)施管理模式分為自主遷移模式，集中安置模式和公眾參與模式三種。每一種模式均有一定的局限性，不同的模式適用于不同的國家。

聯(lián)合工作組經(jīng)過詳細(xì)的調(diào)查分析研究，庫區(qū)內(nèi)3.86%的移民希望自主遷移至其他地區(qū)。聯(lián)合工作組因地制宜，采取多元化移民安置模式，在蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民管理中創(chuàng)新性地融合上述三種安置模式：①對(duì)自主遷移的人口采取現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞?，由移民確定移民居住地，并自行解決房屋、耕地或工作問題；②對(duì)庫區(qū)內(nèi)的全淹沒村采取集中安置的方式；③半淹沒村采取本村就近安置的方式。同時(shí)，為集中安置和就近安置的移民分配耕地，發(fā)放6個(gè)月糧油補(bǔ)貼及樹木、農(nóng)作物、附屬建筑物補(bǔ)償款，并進(jìn)行后期跟蹤扶持，即開展農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、手工業(yè)扶持等。同時(shí)，鼓勵(lì)公眾參與安置點(diǎn)的選址和規(guī)劃設(shè)計(jì)。通過上述三種移民安置實(shí)施管理模式，既充分尊重了移民的意愿，又最大限度地減少了移民遺留問題。

3.6 應(yīng)用LIDAR技術(shù)界定庫區(qū)邊界線

蘇阿皮蒂庫區(qū)正常蓄水位為210.00 m，5 000年一遇校核洪水位為213.56 m。蘇阿皮蒂庫區(qū)實(shí)物指標(biāo)調(diào)查統(tǒng)計(jì)前，首先需確定210.00 m和213.56 m庫區(qū)邊界線， 213.56 m高程以下的人口、房屋及附屬建筑物全部遷移至庫區(qū)外，210.00 m高程以下的樹木和農(nóng)作物全部調(diào)查統(tǒng)計(jì)并予以補(bǔ)償。

由于幾內(nèi)亞基礎(chǔ)設(shè)施落后，沒有蘇阿皮蒂庫區(qū)內(nèi)的大比例尺地形圖，利用傳統(tǒng)的測(cè)量方法實(shí)地測(cè)量放樣210.00 m淹沒線和213.56 m校核洪水位線，完成控制網(wǎng)的建立、實(shí)地放樣標(biāo)識(shí)和淹沒線、校核洪水位線的繪制，耗時(shí)至少6個(gè)月，且需要投入大量的人力和物力[4]。

LIDAR(激光探測(cè)與測(cè)量)技術(shù)是一門新興的遙感技術(shù)，是近年來攝影測(cè)量與遙感領(lǐng)域具有革命性的成就之一。為確保蘇阿皮蒂水利樞紐項(xiàng)目移民工作的順利實(shí)施，提升移民工作現(xiàn)代化、科學(xué)化的管理水平，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)移民”的目標(biāo)，三峽集團(tuán)中水電公司首次將LIDAR技術(shù)應(yīng)用于海外移民工程中，將LIDAR技術(shù)應(yīng)用于蘇阿皮蒂項(xiàng)目庫區(qū)淹沒線的界定，確保庫區(qū)內(nèi)的村莊、房屋、土地、農(nóng)作物及樹木淹沒范圍界定的準(zhǔn)確性，極大地提高了庫區(qū)淹沒線界定的工作效率。

利用LIDAR處理軟件讀取蘇阿皮蒂庫區(qū)的高清航拍照片，獲取庫區(qū)地形圖，并在庫區(qū)地形圖上生成任意間距的等高線[5]，從而輕松地區(qū)分搬遷戶與非搬遷戶。此外，利用LIDAR處理軟件還可以計(jì)算各蓄水高程對(duì)應(yīng)的庫區(qū)淹沒面積和庫容，并為移民安置點(diǎn)的選址和移民道路的規(guī)劃設(shè)計(jì)提供必要的參考。

3.7 引入建立移民管理信息系統(tǒng)

蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民工程，涉及規(guī)劃設(shè)計(jì)、安置實(shí)施和后期跟蹤扶持三個(gè)階段。移民管理工作涉及部門多、管理層級(jí)深、信息量巨大，包括實(shí)物指標(biāo)管理、規(guī)劃成果管理、進(jìn)度管理、資金管理等多方面的信息。

為提升蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民工作現(xiàn)代化、科學(xué)化的管理水平，實(shí)現(xiàn)“移民指標(biāo)可核查、移民資金可追溯、移民進(jìn)度可掌控、移民效果可評(píng)價(jià)”及移民信息公開、共享的目標(biāo)[6]，結(jié)合蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民工作的實(shí)際情況，引入三峽集團(tuán)開發(fā)建立的移民管理信息系統(tǒng)。

蘇阿皮蒂移民管理信息系統(tǒng)包括實(shí)物指標(biāo)管理子系統(tǒng)、規(guī)劃成果管理子系統(tǒng)、進(jìn)度管理子系統(tǒng)、安置實(shí)施管理子系統(tǒng)及二維地理信息展現(xiàn)子系統(tǒng)，涵蓋了水電工程移民工作全周期，有力推動(dòng)了移民工作“公開化、透明化、現(xiàn)代化”，保障了移民群眾的切身利益，提升了移民規(guī)范化、科學(xué)化管理水平，填補(bǔ)了非洲項(xiàng)目移民信息化管理模式的空白，開創(chuàng)了三峽集團(tuán)海外水電工程移民與“大數(shù)據(jù)”深度融合的全新管理模式。

4 結(jié) 語

通過采取一系列創(chuàng)新化的移民安置實(shí)施管理模式，蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民工作取得了較好的成果：

(1)極大地提高了蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民工作的效率。目前，已按計(jì)劃完成9個(gè)安置點(diǎn)、1 322戶、8 241人搬遷安置，占蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民安置總量的61%，確保了蘇阿皮蒂大壩按期實(shí)現(xiàn)初期蓄水的重大節(jié)點(diǎn)目標(biāo)。

(2)提高了公眾的參與度，實(shí)現(xiàn)蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民“搬得出、穩(wěn)得住”的目標(biāo)。

(3)通過引入三峽集團(tuán)開發(fā)的移民管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民工作的公平化、公開化和透明化，確保實(shí)物指標(biāo)數(shù)據(jù)可核查，移民資金可追溯，使蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民工作得到全社會(huì)的有效監(jiān)督，有效避免了國際社會(huì)和NGO組織的不良輿論。

(4)移民總投資得到合理控制。蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民是目前已知的世界各類移民工程中人均移民費(fèi)用最低、總投資費(fèi)用控制得最合理的移民項(xiàng)目之一。

三峽集團(tuán)乃至其他中國企業(yè)沒有實(shí)施非洲水電工程大規(guī)模移民的成熟經(jīng)驗(yàn)，三峽集團(tuán)中水電公司在實(shí)施蘇阿皮蒂項(xiàng)目過程中，經(jīng)過艱苦的探索和嘗試，開創(chuàng)出適合非洲國家水電工程移民的移民安置實(shí)施管理模式，并在蘇阿皮蒂項(xiàng)目移民工程中得到成功運(yùn)用。