李玉靜

摘要：生態(tài)補償是對生態(tài)系統(tǒng)進行的外部補償，即重建生態(tài)系統(tǒng)使其恢復的行為。目前，我國雖然加強生態(tài)環(huán)境保護，使生態(tài)補償具有一定的可行性，但在實踐中也存在地方政府關于建立有效的生態(tài)補償機制缺乏有效的激勵和監(jiān)督、政府部門職能冗雜和職責不明確、公眾參與和監(jiān)督力度缺乏等問題。要抓好生態(tài)補償相關法律政策的落實，就要加大對地方政府的激勵和監(jiān)督，簡政放權提供公共服務，引入公眾參與和監(jiān)督機制，加大人才的引入和專業(yè)隊伍建設，以期加強我國的生態(tài)補償發(fā)展。

關鍵詞：生態(tài)補償;簡政放權;公眾參與

中圖分類號：X321? ? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2020）01-0065-03

一、生態(tài)補償概述

（一）生態(tài)補償?shù)暮x

生態(tài)補償，就是要對生態(tài)資源的損失損害進行有效彌補，是一種由生態(tài)服務功能的受益者向生態(tài)服務功能提供者進行經(jīng)濟等方式的付費行為[1]270。就生態(tài)學而言，是指生態(tài)系統(tǒng)在受到外界的損害后自我恢復的能力，我們把這種狀態(tài)稱為生態(tài)系統(tǒng)的自補償。生態(tài)系統(tǒng)除了內(nèi)部補償機制外，也可以建立外部的補償機制，在內(nèi)部與外部的補償機制共同作用下，生態(tài)系統(tǒng)才能獲得更好的補償效果。就環(huán)境法而言，生態(tài)補償指的是對生態(tài)系統(tǒng)進行的外部補償，即重建生態(tài)系統(tǒng)使其恢復的行為。

（二）生態(tài)補償?shù)谋匾?/p>

1.建立生態(tài)補償制度可以減少生態(tài)環(huán)境的過度消耗

生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，不需要購買就可以使用。這種不需要購買就可以使用公共物品的情況被稱為“搭便車”，公共物品的消費使用不需要交易，人們無需進行花費，而且沒有市場的調(diào)節(jié)，無法受到市場經(jīng)濟規(guī)律的制約、約束，容易直接破壞生態(tài)環(huán)境，需要政府管理與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合。生態(tài)補償本質(zhì)是對生態(tài)系統(tǒng)的恢復與重建，需要對環(huán)境進行投入，需要通過生態(tài)補償制度，對生態(tài)環(huán)境進行補償，減少過度消耗。

2.建立生態(tài)補償制度可以促進生態(tài)環(huán)境的整體發(fā)展

生態(tài)環(huán)境是一個統(tǒng)一的整體，就我國現(xiàn)實而言，東部經(jīng)濟發(fā)達，西部經(jīng)濟相對落后，一旦西部的環(huán)境出現(xiàn)問題，東部環(huán)境同樣會受到影響。因此，東部不能只顧眼前的經(jīng)濟利益，在努力提升自身環(huán)境質(zhì)量的同時，也要兼顧西部的環(huán)境。對于西部因為保護環(huán)境所做出的關于不發(fā)展相關的重工業(yè)等容易污染環(huán)境項目的犧牲，要給予適當補償，維持環(huán)境整體的穩(wěn)定;東部地區(qū)在享受西部犧牲發(fā)展帶來的生態(tài)紅利時，對于西部的發(fā)展要給予相應的補償，比如在資金、項目等方面給予傾斜等。

3.建立生態(tài)補償制度可以促進可持續(xù)發(fā)展的落實

可持續(xù)發(fā)展是對“高消耗、高投入、高污染”的傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式的改變?？沙掷m(xù)發(fā)展有利于環(huán)境質(zhì)量的提升，人們應在不超越環(huán)境承載力的情況下來實現(xiàn)社會、經(jīng)濟的發(fā)展與進步，來實現(xiàn)環(huán)境在時間上的可持續(xù)性。環(huán)境作為日常生活中我們每時每刻都需要接觸的、無法脫離的物品，應該實現(xiàn)環(huán)境的公平性，包括代內(nèi)公平與代際公平，不能因為部分人對生態(tài)環(huán)境的破壞而影響其他人以及后代人享受自然資源的權利，當代、后代對于環(huán)境的需求是相同的，進行生態(tài)補償，當代人使用，當代人補償，實現(xiàn)環(huán)境的相對公平與可持續(xù)發(fā)展。

二、生態(tài)補償?shù)目尚行?/p>

（一）我國的政治制度決定了可以集中力量辦大事

國家制定的法律法規(guī)政策等，省、自治區(qū)、直轄市制定符合自己所屬地區(qū)的行政法規(guī)，既體現(xiàn)國家意志又結(jié)合了各地區(qū)的特殊情況，而且國家層面可以進行整體考量，可以集中國家的力量進行統(tǒng)一的規(guī)劃。在地方層面上，結(jié)合本地實際出臺政策制度，更加具有針對性，可以幫助環(huán)境得到更好的恢復與補償。國家作為礦產(chǎn)、水、森林、山嶺、草原、荒地等自然資源的所有者，對于環(huán)境資源擁有最終的權利，我國是社會主義國家，一大制度優(yōu)勢就是可以集中力量辦大事，生態(tài)補償通過國家制定相關文件的制定更容易得到貫徹實施。

（二）我國法律法規(guī)相對健全，為生態(tài)補償?shù)膶嵭袆?chuàng)造了合理的條件與支持

憲法是我國的根本大法，任何法律法規(guī)不得同憲法相抵觸。憲法第26條明確規(guī)定，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害。2014年新修訂的環(huán)保法中，先后四次提及生態(tài)補償，顯然對此很重視?！皣医?、健全生態(tài)保護補償制度?！薄吧鷳B(tài)補償就是根據(jù)環(huán)境學原理，充分利用現(xiàn)代科學技術和生態(tài)系統(tǒng)的自然規(guī)律，通過人工和自然的結(jié)合，通過人類向生態(tài)系統(tǒng)的投入來恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)建設活動?！盵2]135有關地方政府應當建立專款專用，確保把生態(tài)補償?shù)膶ｍ椯Y金用在需要進行生態(tài)保護補償?shù)膮^(qū)域。通過協(xié)商或按照市場規(guī)則則是通過市場交易活動來進行具體的補償，比如排污權的交易、碳排放交易等，或者納入有資質(zhì)的第三方企業(yè)、組織來進行交易。

（三）生態(tài)補償資金來源渠道廣泛，可以提供有力的財政支持

按照補償主體的不同可以劃分為國家補償和社會補償，國家補償?shù)闹黧w是國家，社會補償?shù)闹黧w是社會，國家補償一般通過政府進行，方式一般包括中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)基金、政策傾斜、實物補償、間接補償?shù)取Ｖ醒牒偷胤截斦D(zhuǎn)移支付指的是各級政府按照所確立的標準進行資金的轉(zhuǎn)移，包括縱向、橫向、縱向和橫向轉(zhuǎn)移的結(jié)合等是目前比較常用的做法，對于保證生態(tài)補償?shù)目铐椉靶识加幸欢ǖ淖饔?。生態(tài)保護地區(qū)的政策重點在于生態(tài)環(huán)境的保護與恢復，對待環(huán)境的要求比較高，不允許開發(fā)或限制開發(fā)污染嚴重的產(chǎn)業(yè)，對待其環(huán)境、經(jīng)濟政策要更加嚴格，特別是其中關于環(huán)境保護的條款。

（四）國家層面重視和公民環(huán)保意識的增強，為生態(tài)補償提供了良好的輿論基礎

2016年發(fā)布的《國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，明確提出到2020年實現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋。黨的十九大報告指出：“嚴格保護耕地，擴大輪作休耕試點，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。”同時，公民的環(huán)保意識同樣有所增強，隨著社會的發(fā)展，人們開始逐步認識到環(huán)境對于自身的重要性。只有有了良好的生態(tài)環(huán)境，我們才能擁有良好的生活質(zhì)量。

三、生態(tài)補償實施中的問題

（一）地方政府關于建立有效的生態(tài)補償機制缺乏有效的激勵和監(jiān)督

我國生態(tài)環(huán)境的所有權和經(jīng)營權是分離的，所有權屬于國家，個人只擁有使用權，個人與集體對于環(huán)境并沒有所有權，而國家作為環(huán)境資源的所有者，基于我國的政治制度，是由國家負責生態(tài)法律法規(guī)的制定，地方進行實施。首先由國家制定法律法規(guī)，隨后地方進行跟進，制定符合本地實際的地方性法規(guī)，需要地方人大及政府的配合，地方政府的效率與執(zhí)行力起到很重要的作用。在生態(tài)補償?shù)膶嵤┻^程中，國家的政策方針、法律法規(guī)是對于全國而言的總體要求與行動規(guī)劃，是一個總括，而非單獨的、有針對性的文件，需要地方法律法規(guī)的配合，如果沒有及時跟進，沒有及時制定相關的文件落實國家的政策，那么在時間以及效果上都會出現(xiàn)問題，所以要對地方進行行之有效的監(jiān)督。地方政府履行國家政策的積極性，制定的文件是否符合本地區(qū)的實際情況，實施效果如何，執(zhí)行力度如何，都需要對其進行監(jiān)督。生態(tài)補償?shù)倪^程中，政府起到了非常重要的作用，對于政府的監(jiān)督也要行動起來，使之對于生態(tài)補償?shù)膶嶋H效果起到?jīng)Q定性的作用。

（二）政府部門職能冗雜和互相交叉，職責不明確

目前我國國內(nèi)對于環(huán)境擁有管理職能的政府部門數(shù)量繁多，比如環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通、林業(yè)、工商等部門都擁有部分對于環(huán)境的管理權，且部門之間對于環(huán)境的管理權有所交叉，一旦發(fā)生環(huán)境問題，部門之間互相推脫，導致問題無法及時解決。部門之間關于環(huán)境的管理一般都是平級部門，上下級關系較少，部門之間只能協(xié)商，無法發(fā)出命令等使得其他部門配合。對于一個具體的問題多個部門之間同時享有管理權，每個部門依據(jù)的法律法規(guī)不同，授權方式不同，被授予的權力有所交叉，有的互相矛盾，不利于生態(tài)補償?shù)膶嵤?。環(huán)境管理體系內(nèi)部相互沖突、矛盾，權力的分配十分分散，對于負責補償?shù)牟块T、核算價格的部門、監(jiān)督的部門都應予以明確，對于具體負責的部門，問題交叉時哪個部門負責管理，具體部門之間如何協(xié)調(diào)，明確了以后可以極大地提高生態(tài)補償?shù)男剩瑴p少推諉情況發(fā)生，使其切實盡到保護環(huán)境的責任。

（三）公眾參與與監(jiān)督力度不夠

在國務院及各地出臺的實施意見中，對于群眾參與原則以及監(jiān)督原則并沒有進行明確的規(guī)定與說明，但是在實施的新環(huán)保法中，公眾參與是其基本原則，而各地的生態(tài)保護補償?shù)奈募胁]有包括公眾參與的具體細則。而且各地很少提及公眾參與，我國人口基數(shù)大，單獨依靠政府的力量略顯薄弱，公眾參與可以極大地減輕行政的壓力，但是現(xiàn)實中公眾的參與很少，國家對于公眾提供的參與方式與途徑并不多，缺乏行之有效的途徑聽取群眾的意見與建議。雖然環(huán)境資源的所有權屬于國家，但是生態(tài)環(huán)境整體是被我們所有人所享用的，在保護環(huán)境的過程中，我們都應該盡到自己的一份力量，并且政府需要增加信息公開度，只有保障公民的知情權，才能更好地保證參與的實效。

四、對生態(tài)補償相關法律政策落實的建議

（一）對地方政府建立的生態(tài)補償機制進行有效的激勵和監(jiān)督

地方政府在生態(tài)補償?shù)膶嵤┲芯哂蟹浅Ｖ匾淖饔茫瑖以谥贫ㄉ鷳B(tài)補償?shù)奈募?，需要地方政府及人大的積極配合，制定更加符合本地實際情況的地方性法規(guī)，這對當?shù)氐沫h(huán)境更加有利。國家應鼓勵地方政府及時出臺法規(guī)制度以響應中央政府的號召，要充分考慮當?shù)氐木唧w情況，制定既符合國家要求又切合當?shù)貙嶋H的法規(guī)制度，并且堅決貫徹執(zhí)行，盡快使生態(tài)補償起到作用，有利于維護生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定與平衡。國家應鼓勵地方政府認真實施生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，對于地方政府在實施中遇到的問題，中央可及時給予相關政策上的指導，幫助地方更好地實施生態(tài)補償政策，將生態(tài)補償?shù)淖饔眉皶r體現(xiàn)出來，以使得環(huán)境變得越來越好。

（二）簡政放權提供公共服務

應依法設置統(tǒng)一的部門，要盡量提高效率，簡化程序，方便生態(tài)保護補償?shù)膶嵤Ｄ壳?，各地生態(tài)補償管理機構的設置并不一致，國務院在頒布的相關文件中也沒有細化管理機構細則，由于各地先后出臺了生態(tài)補償相關的地方性法規(guī)，但是對于管理機構沒有統(tǒng)一的設置，在面對生態(tài)補償時無法出臺相應的細則予以明確，指定專門的部門集中管理或幾個部門分開管理，如果是幾個部門管理的話，應分工協(xié)作，明確部門的具體職責，防止互相推卸責任的情況發(fā)生，并且盡量在辦事方面做到簡化，盡可能提高行政效率，對于環(huán)境的保護更為有效;如果是一個部門管理的話，在授予權力的時候做好監(jiān)督工作，避免自己對自己進行監(jiān)督，以保證監(jiān)督的效力，同樣要考察好部門是否適合從事生態(tài)補償?shù)墓芾恚M量兼顧效率與公平，實現(xiàn)程序與公正的有機統(tǒng)一。

（三）完善公眾參與和監(jiān)督機制

政府應該主動公開生態(tài)保護補償?shù)倪M程，要保證參與權與監(jiān)督權的實現(xiàn)，首先要保證公眾的環(huán)境知情權，才能更好地實現(xiàn)參與監(jiān)督。在公民的環(huán)境知情權上，國家及各省均應出臺相應的環(huán)境法規(guī)保障其實現(xiàn)，以提高公眾的參與以及生態(tài)補償?shù)男?。其次國家要出臺相應的法律法規(guī)促進政府信息公開，提高公眾的參與度，可以更好地提高政府的工作效率。信息公開后也可以促進公民監(jiān)督政府，減少不作為的發(fā)生。就生態(tài)補償而言，群眾可以監(jiān)督生態(tài)補償?shù)膶嵤?、生態(tài)環(huán)境的恢復、生態(tài)補償專項資金的實施等。生態(tài)補償是政府的工作，也是公民的任務，保護環(huán)境是我們共同的責任。

（四）加大人才的引入及專業(yè)隊伍建設力度

關于環(huán)境的相關治理與管控，應引入專業(yè)的人才進行評估，并對環(huán)境的破壞給出相應的結(jié)論以及如何修復等專業(yè)意見，專業(yè)人才基于自身良好的專業(yè)素養(yǎng)以及對環(huán)境破壞如何修復等的了解，所提出的意見對于環(huán)境恢復及環(huán)境評估的整體性都更具有科學性，可以在有關環(huán)境管理的事業(yè)或公務單位中錄用具有相關專業(yè)背景的人員，或者使用聘任制聘任環(huán)境保護的人才，或者在具體的需要鑒定的活動中選任具有專業(yè)資質(zhì)人員或負責相應的鑒定，并可以委托他們進行具體的修復等，政府工作人員進行監(jiān)督驗收等，從而取得更好的效果。

五、結(jié)語

生態(tài)補償是保護生態(tài)環(huán)境的重要方式，關于生態(tài)補償，作為恢復、重建生態(tài)環(huán)境的途徑，我們應該在促進生態(tài)建設的同時，也注重對生態(tài)保護地區(qū)的補償，對于生態(tài)的保護最終會使得我們的環(huán)境越來越美好。

參考文獻：

[1]中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組.中國生態(tài)補償機制與政策研究[M].北京：科學出版社，2007.

[2]呂忠梅.環(huán)境法原理[M].上海：復旦大學出版社，2007.