王元明，楊 楠，王雪麗

(天津商業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院， 天津 300134)

一、引言

公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建是服務(wù)型政府的核心內(nèi)容之一[1]。在公共文化服務(wù)體系建設(shè)過程中，目標(biāo)體系和建設(shè)路徑成為兩個最重要的問題，而二者的有效結(jié)合則顯示為公共文化服務(wù)效能[2]。公共文化服務(wù)本身所具有的特點是基本性、公益性、均等化和便利性。其中，均等化是核心，公共文化服務(wù)的最終目標(biāo)是讓文化普惠到每個人[3]。如何才能實現(xiàn)公共文化服務(wù)均等化的基本目標(biāo)，需要了解其建設(shè)過程。服務(wù)條件和服務(wù)質(zhì)量的均等化需要公共投入的均等化作為基礎(chǔ)保障。目前來說，國外公共文化服務(wù)運作主要依賴于外部資源的投入，資金來自于民間捐助和政府部分財政支持，而中國的公共文化服務(wù)機構(gòu)的投入和監(jiān)管主要是靠政府。從層次上來說，目前“市—區(qū)—街鎮(zhèn)—村居”是我國大多省市的四級公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)，其中街、鎮(zhèn)和村、居綜合文化服務(wù)中心是最基層的文化服務(wù)中心，基層文化組織的服務(wù)效能在公共文化的均等化供給方面就我國人口眾多的國情來說起著至關(guān)重要的作用。

公共文化服務(wù)的本質(zhì)是幫助民眾形成積極的價值導(dǎo)向和精神追求，從而實現(xiàn)良好的行為規(guī)范，保證社會穩(wěn)定健康的發(fā)展。公共文化服務(wù)效率的低下是對公共資源的浪費，同時對于公民精神需求和建設(shè)難以形成支撐作用。很多學(xué)者探討了公共文化服務(wù)效率的影響因素[4-5]，在此基礎(chǔ)上政府部門也在不斷探索改進。目前公共文化傳播的主體仍然以政府為主，服務(wù)于傳統(tǒng)文化的推廣、居民基本文化需求的滿足等。綜觀目前對于服務(wù)效能的評價，主要從體制、主體、體系和績效評估4個方面展開。首先，體制是公共文化服務(wù)效能創(chuàng)新和提升的根本，主要致力于建立政府、市場和公共文化服務(wù)機構(gòu)之間的良性合作[6]。其次，從公共文化服務(wù)主體出發(fā)尋求提升路徑，主要的方式是通過多元化服務(wù)主體提升服務(wù)效率[7]。第三，評價農(nóng)村公共文化服務(wù)的不均等化問題，主要從投入上的限制和模式的探索兩個主要方向展開。張鵬從區(qū)域空間、經(jīng)費和人群的角度分析了我國公共圖書館服務(wù)的均等化問題[8]。第四，集中在公共文化服務(wù)效能評價指標(biāo)體系的研究，以指標(biāo)體系構(gòu)建的科學(xué)性探索為主，微觀層面的應(yīng)用研究較少。其中，蔣建梅將公共文化服務(wù)的績效分為總體指標(biāo)、供給指標(biāo)和保障指標(biāo)三大類[9]；焦德武將社會效益納入到評價指標(biāo)體系中[10]。研究對象以圖書館相關(guān)的研究居多，同時各地的實踐探索占到一定的比例，如上海、杭州等地的實證分析略微優(yōu)先于理論發(fā)展[11-13]。在研究方法中DEA憑借其多投入多產(chǎn)出的評價優(yōu)勢成為這一研究領(lǐng)域的熱門方法[14]，但缺乏對環(huán)境和隨機誤差的影響作用的考慮，難以反映各個基層文化中心的實際管理水平。對于公共文化而言，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和文化服務(wù)是兩個層次的問題，服務(wù)均等化作為公共產(chǎn)品的根本目的，其實現(xiàn)的過程也相應(yīng)地通過兩個不同的階段實現(xiàn)。對于公共文化服務(wù)效率影響因素的探討以公共財政資源投入為主，由于管理水平屬于軟實力，難以直接定義，因此成為評價的障礙性因素之一[5]。在數(shù)字信息快速發(fā)展的背景之下，基層文化站傳統(tǒng)的運作模式處于一定程度的投入無效狀態(tài)。因此，除了考慮投入傳統(tǒng)的人、財?shù)然A(chǔ)性要素之外，必須重新認(rèn)識管理要素及環(huán)境要素對文化站服務(wù)效能的影響作用，從而尋找當(dāng)前背景下基層文化站的基本發(fā)展方向。

近年來，天津市公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)取得了豐碩的成果。在投入經(jīng)費方面，天津市公共文化服務(wù)免費開放經(jīng)費已經(jīng)全部落實，從總量上來說，天津市文化事業(yè)的投入總量逐年增長(圖1)，但使用效能低仍是普遍存在的問題。

為完善天津市基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)和服務(wù)規(guī)范，課題組自2016年至2019年進行4次專項調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示天津市基層文化服務(wù)中心存在的問題主要包括：(1)布局基本有，但均等化以行政區(qū)域為主，很多公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，閑置與供應(yīng)不足現(xiàn)象共存。(2)街鎮(zhèn)綜合文化站政府撥款的經(jīng)費來源較為單一。(3)績效評價標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)致了重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)狀。(4)天津市街鎮(zhèn)級公共文化服務(wù)中心的建設(shè)投入普遍不足，且區(qū)域之間的差異較大，人均文體財政投入從最低的68元到最高的1 100元，均等化水平不高。(5)從人口密度上來說，最大的街鎮(zhèn)平均服務(wù)人口13萬人，最小的2.89萬人，同時各區(qū)的占地面積差異較大，在周邊涉農(nóng)區(qū)域中，群眾大多限于文化站的距離因素和文化資源的價值考慮而減少對公共文化的參與。對于均等化的公共文化目標(biāo)，仍然缺乏明確的路徑監(jiān)控。為進一步了解天津市基層公共文化機構(gòu)存在的建設(shè)和管理問題，本文在前人研究的基礎(chǔ)上，以天津市基層公共文化服務(wù)中心為對象，構(gòu)建兩階段效率模型，通過問卷調(diào)查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計，對各區(qū)街鎮(zhèn)級公共文化服務(wù)中心的建設(shè)和服務(wù)效能進行評價，為提升公共文化投入績效提供支持。

二、研究方法

(一)理論基礎(chǔ)

公共文化作為公共物品，同時是典型的公共財政支撐下的供給，其治理路徑需要符合財政治理規(guī)律。財政均等化制度的考量標(biāo)準(zhǔn)主要有兩種：一是基于財政投入，以某項服務(wù)的財政支出的全國或者其他區(qū)域的平均水平作為衡量標(biāo)準(zhǔn)；二是以績效為考量標(biāo)準(zhǔn)?？冃?dǎo)向下的衡量包括3個方面：一是以最低投入期望得到更高產(chǎn)出的產(chǎn)出評價，通常通過效率表現(xiàn)；二是結(jié)果評價，通常通過效果表現(xiàn)，即通過公共服務(wù)所達到的目的——投入產(chǎn)出的結(jié)果最大化；三是過程評價，主要是指實現(xiàn)效率和效果的方式[15]。以投入反映的財政均等化可以體現(xiàn)地方政府對某項基本公共服務(wù)均等化的重視程度，但無法反映效果。因此，以績效為標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)相對而言可以較好地反映公共服務(wù)績效。本文根據(jù)Salvatore的公共財政支出理論和我國學(xué)者對公共文化服務(wù)效能的界定[16]，將公共文化服務(wù)效能的實現(xiàn)分為兩個層次，即建設(shè)效率和服務(wù)效能。其中，建設(shè)效率以固定資產(chǎn)和資金的投入衡量資源建設(shè)效率產(chǎn)出，而服務(wù)效能則是建立在通過第一階段的建設(shè)效率實現(xiàn)的服務(wù)人數(shù)考量，三者之間的關(guān)系如圖2所示。因此，公共文化服務(wù)的均等化目標(biāo)是通過規(guī)劃投入—基層建設(shè)—服務(wù)效能這樣的路徑實現(xiàn)的，這一路徑也為基層公共文化建設(shè)和服務(wù)以及宏觀的公共文化評價提供了關(guān)聯(lián)性參考。

具體而言，公共文化服務(wù)效能的實現(xiàn)是以公共文化的建設(shè)效率為基礎(chǔ)的，也就是說公共文化的投入通過建設(shè)效率和服務(wù)效能兩個階段實現(xiàn)，本文基于此構(gòu)建了公共文化服務(wù)效能兩階段評價模型，如圖3所示。通過兩個階段的過程評價，避免了實踐中以建設(shè)代替效能的弊端，同時為提升公共文化服務(wù)效能的策略奠定過程依據(jù)。

(二)三階段DEA模型理論

從產(chǎn)生的角度來看，公共文化是具有地理屬性的公共物品供給，在公共財政支撐方面，區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展同樣對其具有重要的影響。公共文化的考量標(biāo)準(zhǔn)是普通老百姓對文化服務(wù)、活動的現(xiàn)實需求和可及性、參與性，因而公共文化設(shè)施的布局以及人口密度均對其發(fā)展具有明顯的影響。因此，本文將各個區(qū)作為基本的決策單元，同時鑒于外在的環(huán)境要素對其供給效率的影響，故而采用DEA三階段模型進行評價。

(1)第一階段：傳統(tǒng)DEA模型分析初始效率

1978年由著名的運籌學(xué)家Charnes等首先提出數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(Data Envelopment analysis,簡稱DEA模型)方法[17]，用于評價相同部門間的相對有效性。在第一階段，對于任一決策單元(DMU)，我們使用原始投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)進行初始效率評價，用以下模型表示：

(1)

其中：j=1,2，…，n表示決策單元序號，X、Y分別是投入、產(chǎn)出向量。

(2)第二階段：似SFA回歸

Fried認(rèn)為，決策單元的績效受到管理無效率(managerial inefficiencies)、環(huán)境因素(environmental effects)和統(tǒng)計噪聲(statistical noise)的影響[18]。借助于SFA回歸剔除環(huán)境因素和隨機因素對效率測度的影響，以便將所有決策單元調(diào)整至相同的外部環(huán)境中。在SFA回歸中，第一階段的松弛變量對環(huán)境變量和混合誤差項進行回歸。SFA回歸函數(shù)為：

Sni=f(Zi;βn)+νni+μni;i=1,2,…,I;n=1,2,…,N

(2)

(3)

SFA分離環(huán)境因素之后，對投入變量進行調(diào)整，調(diào)整公式如下：

(4)

(3)第三階段：調(diào)整后的投入產(chǎn)出變量的DEA效率分析

運用調(diào)整后的投入產(chǎn)出變量再次測算各決策單元的效率，此時的效率已經(jīng)剔除環(huán)境因素和隨機因素的影響，將調(diào)整后的投入變量結(jié)合原有的產(chǎn)出變量再次進行效率分析。

三、指標(biāo)體系與數(shù)據(jù)收集

根據(jù)前文所述均等化目標(biāo)下的公共服務(wù)效能實現(xiàn)路徑分析，本文將整個路徑分為兩個階段，對天津市各個區(qū)街鎮(zhèn)文化服務(wù)中心的服務(wù)效能進行分析。

(一)投入變量的選取

根據(jù)系統(tǒng)性和科學(xué)性的原則，結(jié)合《天津市基本公共文化服務(wù)實施標(biāo)準(zhǔn)評估驗收標(biāo)準(zhǔn)》，主要從人、財和物3個方面來提取投入產(chǎn)出指標(biāo)。在人員方面，以專職和兼職工作人員為主；文化服務(wù)中心年均文化活動經(jīng)費作為中心的財務(wù)投入指標(biāo)；文化服務(wù)中心設(shè)施指標(biāo)主要包括中心場地面積和設(shè)施數(shù)量，本文以街鎮(zhèn)綜合文化服務(wù)中心的建筑面積、室外活動面積及櫥窗展示等設(shè)施的面積總數(shù)作為場地的投入變量。

(二)產(chǎn)出變量的選取

針對產(chǎn)出變量，目前的街鎮(zhèn)綜合文化服務(wù)中心的主要產(chǎn)出以活動形式作為產(chǎn)出形式，因此建設(shè)效率的產(chǎn)出指標(biāo)以活動及圖書供給量為主，包括群眾文藝活動，電影、戲曲等活動。而活動的供給有效性需要通過群眾真正的參與來檢驗，因此管理效率中的產(chǎn)出指標(biāo)主要包括活動的參與或者服務(wù)人數(shù)，但廣場舞等自發(fā)活動人數(shù)目前沒有統(tǒng)計在內(nèi)。

(三)環(huán)境變量的選取

環(huán)境變量是指影響決策單元的生產(chǎn)效率但決策單元本身無法控制的因素?；鶎游幕?wù)部門的服務(wù)水平主要受到本區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，根據(jù)系統(tǒng)論的觀點，經(jīng)濟的發(fā)展決定了區(qū)域的文化發(fā)展水平，因此本文首先選擇以區(qū)GDP值反映該區(qū)的經(jīng)濟環(huán)境；其次，選擇人口密度反映服務(wù)對象的分布特征；第三，選擇區(qū)域的文體財政支出反映區(qū)域政府對于文化中心事務(wù)的政策支持[20]。在管理水平評價階段，由于投入為該區(qū)域既定的公共文化產(chǎn)出，相對服務(wù)范圍而言，一般來說可支配收入以及文化支出具有正相關(guān)關(guān)系，且具有明顯的區(qū)域性差異[21]，因此在管理水平評價階段，主要考慮的環(huán)境影響因素為人口密度和人口可支配收入。

綜上，制定出公共文化服務(wù)兩階段效率評價投入-產(chǎn)出指標(biāo)體系，如表1所示。

表1 公共文化服務(wù)兩階段效率評價投入-產(chǎn)出指標(biāo)體系

四、天津市基層文化綜合服務(wù)中心服務(wù)效能評價與分析

基于初始數(shù)據(jù)整理，分析天津市16個行政區(qū)的街鎮(zhèn)文化綜合服務(wù)中心的服務(wù)效率。由于各個區(qū)包含的街鎮(zhèn)數(shù)量不等，而本文主要比較區(qū)之間的服務(wù)效率評價，因此在處理每個指標(biāo)時，取每個區(qū)的街鎮(zhèn)平均水平作為該區(qū)的指標(biāo)數(shù)據(jù)。

(一)投入-產(chǎn)出階段效率評價

借由DEAP 2.0和FRONTIER 4.1軟件對天津市16個行政區(qū)街鎮(zhèn)級文化服務(wù)中心的技術(shù)效率和規(guī)模報酬狀況進行分析，在SFA階段，根據(jù)顯著性水平，計算環(huán)境因素對投入要素的影響結(jié)果，如表2所示。

表2 投入-產(chǎn)出的SFA結(jié)果

由表2可知：(1)除人口密度之外，其他兩個環(huán)境要素對3個投入要素均具有明顯的作用，因此有必要進行環(huán)境要素的分離。這表明目前來說天津市街鎮(zhèn)公共文化服務(wù)中心的建設(shè)階段投入并未充分考慮各街鎮(zhèn)人口密度這一因素。(2)公共文化事業(yè)的財政回歸系數(shù)是負(fù)值，說明這一環(huán)境變量的增加可以減少面積和人員這兩項投入變量的松弛變量，從而減少現(xiàn)有這兩項資源的浪費。因此，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)擴大基層文化站的建筑面積并繼續(xù)增加人力資源投入，從而提升基層文化站的基本運行效率。

剔除環(huán)境因素的影響之后，第一階段的街鎮(zhèn)公共文化服務(wù)效率評價結(jié)果如表3所示。

表3 第一階段的街鎮(zhèn)公共文化服務(wù)效率評價結(jié)果

續(xù)表(表3)

從環(huán)境因素剔除前后對比結(jié)果可以看出，在整體的技術(shù)效率中規(guī)模是相對起主導(dǎo)作用的因素：

(1)HP區(qū)、HX區(qū)、BH區(qū)均處于效率前沿，其技術(shù)效率和規(guī)模效益均為1，它們也正是近年來天津市內(nèi)先后成為公共文化服務(wù)體系示范區(qū)或者示范項目的幾個區(qū)，說明這幾個區(qū)在公共文化創(chuàng)建過程中基本形成了良性的投資建設(shè)循環(huán)，在已有的文化資源基礎(chǔ)上，政策的扶持起到了正向的促進作用。

(2)規(guī)模效率分析。DL區(qū)、WQ區(qū)、BD區(qū)和JN區(qū)4個區(qū)的規(guī)模效率從遞減變?yōu)檫f增，說明這些區(qū)的環(huán)境因素限制了規(guī)模擴張效率。JH區(qū)、XQ區(qū)、WQ區(qū)和HQ區(qū)呈規(guī)模效益遞減的趨勢，主要是由于這幾個區(qū)在實際工作中對公共文化資源的整合能力不足，因此這些區(qū)應(yīng)當(dāng)在資源整合和資源更新方面進一步提升。

(3)綜合技術(shù)效率變化情況。剔除環(huán)境要素影響后天津市街鎮(zhèn)文化中心的技術(shù)效率有了一定幅度的提升，說明在不考慮環(huán)境變量影響的情況下總體技術(shù)效率偏低。技術(shù)效率下降的區(qū)有HD區(qū)、NK區(qū)、HQ區(qū)、BD區(qū)和JH區(qū)，表明這些區(qū)的技術(shù)效率依賴于其較好的環(huán)境因素。BC區(qū)的綜合效率從0.462提升到了0.948，原有的評價方法低估了其技術(shù)效率，這說明其管理技能較高。技術(shù)效率和規(guī)模效率變化如圖4所示。

(二)產(chǎn)出-效能階段評價

同樣借由DEAP 2.0和FRONTIER 4.1軟件對天津市16個行政區(qū)街鎮(zhèn)級文化服務(wù)中心的服務(wù)效能進行技術(shù)效率和規(guī)模報酬狀況分析，評價結(jié)果如表4所示。由表4可知，在效能階段，根據(jù)顯著性水平，環(huán)境要素中可支配收入和人口密度對活動和培訓(xùn)數(shù)量的影響總體上并不顯著，因此可以直接分析服務(wù)效能，無需考慮環(huán)境要素的影響。這也說明在已有的文化資源基礎(chǔ)上，管理水平對服務(wù)效能的影響要大于環(huán)境因素對其的間接作用，當(dāng)前情況下，各基層文化服務(wù)站應(yīng)當(dāng)著重于如何通過管理手段的創(chuàng)新來獲取更高的服務(wù)效能。

表4 產(chǎn)出-效能階段SFA結(jié)果

天津市各區(qū)街鎮(zhèn)文化服務(wù)中心的第二階段效能評價結(jié)果如表5所示。

表5 天津市16區(qū)街鎮(zhèn)文化中心產(chǎn)出-效能評價

由表5可以看出:

(1)總體而言，天津市街鎮(zhèn)文化中心的平均技術(shù)效率為0.488，表明天津市16個區(qū)的街鎮(zhèn)級文化中心的整體管理水平有待進一步提高。

(2)幾乎所有的決策單元DMU總體上呈規(guī)模報酬遞增的趨勢，表明各類文化活動和培訓(xùn)等文化產(chǎn)品在群眾參與導(dǎo)向下，目前的供給效率偏低；可以繼續(xù)擴大文化產(chǎn)品的供給規(guī)模，提升群眾的可參與性，從而實現(xiàn)均等化目標(biāo)。

(3)其中，HQ區(qū)、WQ區(qū)、BD區(qū)、NH區(qū)和JH區(qū)由于規(guī)模效率的嚴(yán)重低下導(dǎo)致總體的管理效率偏低。這說明在群眾參與導(dǎo)向下，這些區(qū)的文化產(chǎn)品的供給空間非常大。

五、兩階段效率組合下的提升路徑與策略

綜合考慮兩階段效率值的差異，本部分通過四象限圖探索兩階段之間的對應(yīng)關(guān)系，4個象限分別表示“高效率-高效能”“高效率-低效能”“低效率-低效能”和“低效率-高效能”，即基于不同的效率組合提出4種對應(yīng)的提升策略。將剔除環(huán)境因素影響后的各個區(qū)的建設(shè)階段的技術(shù)效率劃分為高低兩極，基于均等化的前提，本文取各個效率值的均值為中心值，作為橫軸；對于第二階段的公共文化效能水平作同樣處理，作為縱軸。序號1—16同前文代替不同區(qū)域，結(jié)果如圖5所示。

(一)鞏固提升

第Ⅰ象限為雙高型區(qū)域，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的投入和管理水平基礎(chǔ)上，維持其效率、效能持續(xù)增長的良性循環(huán)狀態(tài)。該范圍內(nèi)的行政區(qū)中大多為公共文化服務(wù)體系示范區(qū)，說明在既有的文化資源和公共文化管理水平的基礎(chǔ)上，政策支持對其進一步發(fā)展起到了促進作用。這表明示范區(qū)建設(shè)工程基本形成了良性循環(huán)的局面，如BH區(qū)的需求證詢機制實現(xiàn)了“訂單式”公共文化供給。JZ區(qū)的建設(shè)效率存在提升空間，對比3種投入要素，其人員投入為全市最低水平。在既定的資源投入水平條件下，人才的保障成為該區(qū)域繼續(xù)保持良性循環(huán)的軟實力要素。該象限區(qū)域提升效能的策略主要在于全面打造高水平公共文化服務(wù)隊伍，通過人才對于資源的充分利用和各種文化的高效供給實現(xiàn)效能提升。(1)組織管理隊伍。一是完成區(qū)文化管理部門空缺編制招錄；二是完善管理人員績效考評體系，加大對文化管理崗位人員綜合性培訓(xùn)力度，提高各層次管理人員現(xiàn)代公共文化服務(wù)的知識體系、專業(yè)能力、管理能力和思想意識水平；三是加強同國內(nèi)外公共文化服務(wù)較為發(fā)達的地區(qū)的交流學(xué)習(xí)，借鑒國內(nèi)外先進管理經(jīng)驗和發(fā)展模式，提升文化管理人員的水平。(2)文化工作隊伍。一是提高街鎮(zhèn)、村委會、居委會對公共文化的重視程度，依據(jù)實際情況設(shè)置專職文化干部崗位；二是在現(xiàn)行薪酬標(biāo)準(zhǔn)體系下，加強個人績效考核，給予適當(dāng)?shù)难a貼和獎勵，提高工作人員的責(zé)任意識和服務(wù)積極性；三是建立基層文化工作者交流機制，依據(jù)街道和社區(qū)人口規(guī)模和服務(wù)范圍合理增加人員編制。(3)文化志愿者隊伍。一是規(guī)范志愿者隊伍信息統(tǒng)計工作；二是完善招募制度，拓展招募渠道和志愿者服務(wù)方向；三是搭建志愿者信息平臺對過程管理和培訓(xùn)進行有效對接，同時引入社會資金拓寬志愿者服務(wù)的經(jīng)費來源。(4)外部專家隊伍。一是設(shè)立專家咨詢團隊，對區(qū)域公共文化服務(wù)體系建設(shè)情況進行診斷；二是選擇合格的第三方機構(gòu)，開展區(qū)域內(nèi)公共文化服務(wù)運行情況的過程監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)各項文化服務(wù)工作中的問題，協(xié)助管理部門明確工作重點和建設(shè)方向。

(二)單向提升

圖5包括Ⅱ→Ⅰ和Ⅳ→Ⅰ兩部分區(qū)域的提升需求，這兩部分區(qū)域的特點是在第一階段的建設(shè)和第二階段的服務(wù)提升階段存在一高一低的情況，因此該區(qū)域的基層文化服務(wù)中心提升策略為單向提升。

第Ⅱ象限為建設(shè)效率較低區(qū)域，以建設(shè)效率的提升作為當(dāng)前主要的導(dǎo)向。從圖5可以看出，HD和HX這兩個區(qū)的效率低于平均水平，根據(jù)第一階段效率分析可知，這主要是由于規(guī)模投入不足所致。該區(qū)域的提升策略是提升公共文化建設(shè)的投入要素：(1)進一步提高財政投入水平，逐步起到相應(yīng)的宏觀導(dǎo)向作用，同時尋求更加合理、科學(xué)的財政支出途徑，包括積極引入社會力量實現(xiàn)多元化投資主體。(2)拓展公共文化設(shè)施規(guī)模。一是按照“新建+整合”并行推進的工作思路，挖掘歷史文化遺跡、潛在的可利用的文化場館，盡快增加區(qū)域各級場館面積；二是采用租賃或購置等方式，利用企事業(yè)單位、公共機構(gòu)閑置辦公用房等建設(shè)文化活動中心、書香驛站、文體廣場、群眾戲臺等街道公共文化場館；三是鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)、社會組織參與街道公共文化場館建設(shè)。(3)完善社會捐贈制度和管理辦法，引導(dǎo)社區(qū)居民發(fā)揚公共精神，推動街道、社區(qū)公共文化服務(wù)共建共享。

第Ⅳ象限的NK和HB兩個區(qū)在效能階段略低于平均水平，因此效能作為它們當(dāng)前主要的提升導(dǎo)向。根據(jù)第二階段效能分析結(jié)果可知，主要原因在于服務(wù)范圍覆蓋面有待進一步提升，根據(jù)目前的人口密度，其覆蓋范圍為5%左右，處于較低水平。但這兩個區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人員要素投入方面較為領(lǐng)先，因而其主要的提升策略導(dǎo)向在于效能的提升：(1)不斷加強基層文化服務(wù)產(chǎn)品的開發(fā)與供給形式。一是增加基層公共文化產(chǎn)品的數(shù)量；二是建立信息化管理平臺，發(fā)揮數(shù)字化服務(wù)方式的優(yōu)勢，實現(xiàn)地理要素層面的公共文化服務(wù)均等化水平[22]。(2)建立良好的需求導(dǎo)入和培育機制。整合大文化資源，真正實現(xiàn)公眾從公共文化服務(wù)中受益，而不僅僅局限于簡單的考核指標(biāo)，如演出場次等；同時，加強對公眾的文化審美的引導(dǎo)和培育，形成良好的文化消費習(xí)慣。(3)重視區(qū)域人口教育水平的動態(tài)變化及公共文化的差異化需求，突破標(biāo)準(zhǔn)化公共文化供給模式，對接更高的公共文化服務(wù)水平，從而實現(xiàn)服務(wù)人群的持續(xù)增長。(4)創(chuàng)新公共文化場館功能，進一步挖掘基層文化服務(wù)中心的服務(wù)功能，如服務(wù)中小學(xué)生的課后閱讀。(5)有效提升錯時開放效能。針對服務(wù)對象場館使用需求和特點，加強服務(wù)團隊和志愿者服務(wù)建設(shè)以滿足不同人群的錯時開放需求。(6)需要進一步考慮人口密度和地理特征來布局和建設(shè)，同時吸納公共文化的地域空間特征，真正實現(xiàn)群眾參與，建立區(qū)域特色的文化空間。

(三)漸進式提升

根據(jù)前文分析，效能的提升需要基于一定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此處于第三象限的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)逐步提升公共文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平，加大投入；同時在有限的空間資源約束下，探索內(nèi)涵式管理模式，逐步提升區(qū)域公共文化建設(shè)和管理效能。因此，本文建議HQ區(qū)、NH區(qū)、BD區(qū)以及JH區(qū)等在基層公共文化服務(wù)建設(shè)投入上實現(xiàn)增長，進而過渡到服務(wù)效能的提升的漸進式策略。主要的提升策略導(dǎo)向是在普惠性基礎(chǔ)上打造文化品牌，帶動區(qū)域文化均等化發(fā)展：(1)提高公共文化各項投入水平，建立不同形式的公共文化建設(shè)資金補助和監(jiān)控機制，保證公共文化的經(jīng)費投入有效性。(2)建設(shè)公共文化數(shù)字化共享工程。目前，天津市的所有區(qū)域手機終端使用數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于電腦等設(shè)備，因此建立數(shù)字化的公共文化資源具有可行性，是彌補空間短板的有效措施。(3)通過區(qū)域文化品牌建設(shè)帶動區(qū)域文化發(fā)展。樹立精品意識，組織區(qū)屬各級文化團體，聯(lián)合國家級和市級文化團體，充分挖掘本地豐富的歷史、文化、曲藝等各類資源，創(chuàng)建公共文化品牌。(4)完善公益性演出補貼制度。通過供需雙方的不同形式補貼，提供更多優(yōu)惠或低價演出。建立普惠型的群眾文化活動、文化志愿者表彰制度和榮譽體系，調(diào)動群眾參與公共文化服務(wù)的積極性。

(四)突破式提升

在第Ⅲ象限中，個別區(qū)域的單項效率接近均值，如WQ區(qū)、XQ區(qū)和DL區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件要明顯好于Ⅲ象限的其他區(qū)，而且處于市區(qū)周邊，相對于市內(nèi)其他區(qū)的文化資源整合具有一定的地理優(yōu)勢，同時其經(jīng)濟環(huán)境指標(biāo)較高，說明它們的經(jīng)濟發(fā)展水平較高，具備公共文化投入增長的時間優(yōu)勢，可以實現(xiàn)效率、效能的雙增長，因此應(yīng)選擇在提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時保證效能水平的突破式提升策略。針對該類型區(qū)域，本文建議在實現(xiàn)基層公共文化投入水平增長的同時，挖掘管理水平，實現(xiàn)公共文化產(chǎn)品的有效供給，從而提升公共文化服務(wù)效能。主要的提升策略導(dǎo)向包括：(1)進一步加強組織領(lǐng)導(dǎo)。定期組織領(lǐng)導(dǎo)小組工作會，加強各部門協(xié)同聯(lián)動。完善督辦機制，對各成員單位的建設(shè)進展情況對標(biāo)考核指標(biāo)體系進行定期督辦，并將重點放在街道、社區(qū)兩級。(2)提升專業(yè)人才和專業(yè)資源的利用率。一是強化通過人才培育實現(xiàn)“種文化”。對比人員、經(jīng)費和場地幾項投入要素，發(fā)現(xiàn)其主要的限制在于地域較廣，專業(yè)文化隊伍數(shù)量和素養(yǎng)不足。需要加強對基層工作人員和群眾的文化建設(shè)思路培育，實現(xiàn)“送文化”到“種文化”的轉(zhuǎn)變。二是充分利用大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)對接文化需求。目前公共文化資源閑置浪費的原因之一是缺乏對需求的把握，積極探索信息化手段來精準(zhǔn)對接公共文化需求是提升公共文化服務(wù)效能的當(dāng)務(wù)之急。(3)挖掘區(qū)域文化特色。通過建設(shè)區(qū)域代表性公共文化服務(wù)成果來提升公眾對公共文化的參與積極性并增強文化自信，實現(xiàn)彎道超車。(4)推進文旅融合。通過建設(shè)文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園實現(xiàn)文化企業(yè)的聚集，引導(dǎo)和支持各類文化企業(yè)開發(fā)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，拓展文化消費市場，實現(xiàn)文化事業(yè)和文化相關(guān)產(chǎn)業(yè)的大融合、大發(fā)展。

六、結(jié)語

本文借助三階段DEA模型，將公共文化財政投入績效水平的實現(xiàn)細(xì)化為建設(shè)和管理兩個階段。研究結(jié)果表明：(1)環(huán)境因素和隨機因素的確對街鎮(zhèn)文化服務(wù)中心的投入產(chǎn)出效率有一定的影響作用，因此剔除環(huán)境要素后對于區(qū)域公共文化服務(wù)效率效能的評價更為客觀。(2)從均等化目標(biāo)來看，目前各區(qū)域的基層公共文化重建設(shè)、輕服務(wù)的現(xiàn)象較為普遍。(3)各個區(qū)之間的兩階段效率差異較大，均等化程度不高。結(jié)合各個區(qū)域的兩階段效率特征，本文建立了效率組合象限，根據(jù)不同的象限特征，對應(yīng)提出該區(qū)域內(nèi)的主體在基層公共文化服務(wù)效能提升方面的路徑和策略，包括加強鞏固、單向提升、漸進式提升和突破式提升4種類型?；竟参幕?wù)應(yīng)當(dāng)在發(fā)揮其兜底作用的前提下，不斷增強政府和市場多主體在公共文化資源均衡配置方面的調(diào)節(jié)作用，結(jié)合服務(wù)對象需求的新趨勢和特征，從供給內(nèi)容、供給模式方面不斷完善公共文化均等化建設(shè)水平。