劉炳琳

摘 要：伴隨中國經(jīng)濟(jì)蓬勃生長的趨勢，環(huán)境治理問題日益對社會(huì)公共利益提出嚴(yán)峻考驗(yàn)。在保護(hù)環(huán)境公益的高聲呼吁下，環(huán)境行政公益訴訟制度與本土化因素契合發(fā)展，形成了目前初步萌芽生長狀態(tài)，對比發(fā)達(dá)國家興起較早、模式較成熟的制度構(gòu)建，我國環(huán)境行政公益訴訟制度依然存在諸多需要完善的地方。本文以科學(xué)立法立環(huán)境行政公益訴訟法治之基、嚴(yán)格執(zhí)法強(qiáng)環(huán)境行政公益訴訟法治之體、全面監(jiān)督樹環(huán)境行政公益訴訟法治之風(fēng)、公正司法鑄環(huán)境行政公益訴訟法治之魂為線索，從立法層面、行政執(zhí)法、檢察監(jiān)督、法院審判視角深入剖析，大膽提出多元聯(lián)動(dòng)構(gòu)建本土化環(huán)境行政公益訴訟法治道路的觀點(diǎn)，力求以本土化視域切入，探索環(huán)境行政訴訟的完善路徑。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟;適格原告;檢查監(jiān)督;審判權(quán)

一、科學(xué)立法——立環(huán)境行政公益訴訟法治之基

（一）理論實(shí)踐中的立法缺失

新修訂的《行政訴訟法》首次將行政公益訴訟制度納入立法范疇，賦予人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)及適格原告地位，此乃本土化環(huán)境行政公益訴訟立法的初步建構(gòu)。

基于對司法實(shí)踐中裁判案例及相關(guān)論著的研究，筆者歸納出學(xué)術(shù)界在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域爭議較高的若干問題：訴訟適格原告、一審行政公益訴訟提起主體、訴訟前置程序規(guī)定及舉證責(zé)任分配等。筆者分析現(xiàn)行法律規(guī)定及司法實(shí)踐現(xiàn)狀，以求發(fā)現(xiàn)目前環(huán)境行政公益訴訟立法缺失并提出完善建議。作為提起環(huán)境行政公益訴訟的唯一適格被告，長期從事刑事案件公訴的檢察機(jī)關(guān)，面對專業(yè)復(fù)雜的環(huán)境案件，難免面臨案源發(fā)現(xiàn)難、專業(yè)水平不足的窘境，難以滿足世界第二大經(jīng)濟(jì)體——中國在高速發(fā)展的同時(shí)對環(huán)境公益保護(hù)的迫切需求。因此，學(xué)術(shù)界廣泛呼吁立法增加行政公益訴訟適格原告，已達(dá)成相當(dāng)高的理論認(rèn)同。

（二）比較法視域下的立法完善建議

1.增加訴訟適格原告及設(shè)立訴訟保證金制度

美國行政公益訴訟適格原告認(rèn)定由“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”逐漸拓寬至“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”，以適應(yīng)近代日益凸顯的行政權(quán)力侵害公益的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。即行政訴訟適格原告由與行政行為有直接利害關(guān)系的人擴(kuò)展到認(rèn)為權(quán)益因不當(dāng)行政行為直接或間接受損的第三人甚至“任意人”。私人檢察總長理論和公共信托理論是《美國環(huán)境法》公民訴訟的基礎(chǔ)。私人檢察總長的隱含邏輯是將本來應(yīng)該由檢察總長（Attorney General）進(jìn)行的調(diào)查和起訴工作由私人來執(zhí)行。但是，這種私人的工作僅僅是補(bǔ)充性的，需要以公共機(jī)關(guān)不作為或者處理不合法正當(dāng)為前提。日本發(fā)展美國公共信托理論為環(huán)境行政訴訟的理論之一，“行政特別是環(huán)境行政旨在保障公民的環(huán)境生存權(quán)，該管理權(quán)限授權(quán)于公民的委托。當(dāng)行政機(jī)關(guān)超越權(quán)限或違反法定義務(wù)時(shí)，任一公民均有權(quán)控告違反委托的行政機(jī)關(guān)，糾正其違法行為或責(zé)令積極行政。

德國的《聯(lián)邦自然保護(hù)法》，建構(gòu)了聯(lián)邦層面的環(huán)境公益訴訟制度，環(huán)境團(tuán)體行政公益訴權(quán)在立法中首次確立?；趯€(gè)人訴諸司法能力受限的考慮以及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是維護(hù)社會(huì)公眾利益而非單獨(dú)個(gè)體利益的考量，該法賦予環(huán)境團(tuán)體而非個(gè)人在行政公益訴訟中的適格原告地位。我國臺(tái)灣地區(qū)的“環(huán)境基本法”亦賦予人民和公益團(tuán)體針對行政機(jī)關(guān)的不作為提起行政訴訟的權(quán)利。

綜合美國、日本、德國及中國臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于行政公益訴訟適格原告確定標(biāo)準(zhǔn)的理論，對比我國現(xiàn)行法律單一適格原告的認(rèn)定，基于目前由于行政機(jī)關(guān)不作為或者不當(dāng)執(zhí)法引發(fā)的環(huán)境污染案件層出不窮的現(xiàn)象，筆者迫切呼吁完善立法增加訴訟適格原告。從本土化視角判定除授權(quán)檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職權(quán)提起行政公訴外，我國司法實(shí)踐現(xiàn)狀是否允許個(gè)人、公民團(tuán)體、公益組織在環(huán)境行政公益訴訟中享有適格原告地位。

第一，針對公民個(gè)人以及公民團(tuán)體而言，我們首先肯定受環(huán)境損害的直接行政管理相對人或利害關(guān)系人，享有請求法院給予私益救濟(jì)的權(quán)利。司法實(shí)踐中不能由于其提起的訴訟所保護(hù)的法益超出個(gè)人或團(tuán)體享有的范疇，即謀求公共利益而簡單判定其不享有當(dāng)前立法行政公益訴訟適格原告資格。其次，鑒于目前一般公民的經(jīng)濟(jì)收入、專業(yè)素質(zhì)等訴訟能力尚不能完全承擔(dān)高昂的環(huán)境損害司法鑒定費(fèi)用，單薄的個(gè)人力量也難以持久對抗強(qiáng)大的行政主體力量，容易基于利益關(guān)系的影響與行政機(jī)關(guān)私下和解，不利于保護(hù)環(huán)境公益的訴訟目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，訴訟質(zhì)量偏低。而公民團(tuán)體訴訟可以較好地彌補(bǔ)上述缺陷，針對人數(shù)眾多的團(tuán)體訴訟，增加行政公益訴訟中代表人訴訟制度，解決檢察機(jī)關(guān)獲取案源難的問題。

第二，環(huán)保組織作為環(huán)境領(lǐng)域?qū)I(yè)的公益團(tuán)體，在案源獲取、專業(yè)知識(shí)方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢?；诠嬖V訟的特殊要求，行政公益訴訟應(yīng)嚴(yán)格界定環(huán)保組織的資格。目前，我國有700多家適格環(huán)保社團(tuán)，但愿意并且能夠提起訴訟的組織的只有少數(shù)。因此，基于對環(huán)境保護(hù)的熱衷，擁有較強(qiáng)人力、財(cái)力的環(huán)保組織，應(yīng)賦予他們適格原告的訴訟地位。同時(shí)，為保障訴訟持續(xù)、有效進(jìn)行，可以要求公民團(tuán)體、環(huán)保組織先行支付訴訟保證金或以其他方式提供擔(dān)保。

2.建立環(huán)境行政訴訟“禁止令”制度

早期“禁止令”指由羅馬地方行政官發(fā)給某一特定人的命令或禁令。結(jié)合我國本土化環(huán)境行政公益訴訟背景，環(huán)境行政訴訟“禁止令”可被解釋為在訴訟進(jìn)行過程中，由于緊急情況需要，法院可要求環(huán)境行政機(jī)關(guān)實(shí)施某種行為，或限制其為特定行為的命令。目前，《民事訴訟法》中訴前保全的規(guī)定應(yīng)用了“禁止令”的相關(guān)含義，而行政公益訴訟中并無相關(guān)立法體現(xiàn)?；诃h(huán)境損害案件中行政機(jī)關(guān)不作為以及行政行為違法現(xiàn)象普遍，“禁止令”制度的建立能夠有效約束環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行為，從而規(guī)范正在或即將造成環(huán)境損害的企業(yè)或個(gè)人的行為，實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本利益訴求。

二、嚴(yán)格執(zhí)法——強(qiáng)環(huán)境行政公益訴訟法治之體

（一）行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟現(xiàn)狀分析

環(huán)境行政公益訴訟的提起，毫無疑問會(huì)損害部分環(huán)境執(zhí)法職能部門的利益，因此行政機(jī)關(guān)在配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查案情、調(diào)取證據(jù)等工作積極性不高，導(dǎo)致環(huán)境行政公益訴訟難以開展。

（二）行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟解決機(jī)制

在當(dāng)下中國，公共利益的公法保護(hù)是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，在多元化的公益救濟(jì)體制中，行政訴訟并非是主要的公益保護(hù)方式。訴訟不是解決問題的唯一途徑，而是窮盡救濟(jì)迫不得已的最后選擇。在環(huán)境污染案件中，如何實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)合理依法行政、正確積極執(zhí)法，是值得深思的社會(huì)問題，這要求行政機(jī)關(guān)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，提升環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)水平，重視環(huán)境行政管理工作，從根源上打擊破壞環(huán)境的企業(yè)、個(gè)人，降低環(huán)境危害案件發(fā)生率。同時(shí)，避免怕糾錯(cuò)導(dǎo)致內(nèi)外部利益紛爭，應(yīng)拒絕協(xié)助檢察機(jī)關(guān)開展案情調(diào)查及取證工作。強(qiáng)化自身對公益保護(hù)的重要性認(rèn)知水平，積極配合檢察機(jī)關(guān)及法院司法工作。重視檢察機(jī)關(guān)在前置程序中提出的檢察建議，完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督等行政行為，爭取在行政公益訴訟提起前實(shí)現(xiàn)公共權(quán)益的保障，節(jié)約國家司法成本。

三、全面監(jiān)督——樹環(huán)境行政公益訴訟法治之風(fēng)

（一）檢察院發(fā)揮法律監(jiān)督職能現(xiàn)狀

1.基層檢察院級(jí)別受限

由兩高解釋中用語“基層檢察院提起的一審行政公益訴訟案件”，對比相應(yīng)民事公益訴訟規(guī)定，司法解釋意圖原則上明確了基層檢察院作為一審行政公益訴訟案件適格主體。反觀司法實(shí)踐，由于中國長期以來的“官本位”思想嚴(yán)重，區(qū)一級(jí)的基層檢察院往往無力對抗市一級(jí)的行政機(jī)關(guān)，因此在確定訴訟適格被告時(shí)，級(jí)別往往是最大的顧慮和障礙。

2.檢察院案源不足

檢察機(jī)關(guān)長期作為刑事案件公訴人，專業(yè)研究領(lǐng)域局限于刑法所規(guī)范、保護(hù)的社會(huì)危害性大的刑事案件。而生態(tài)環(huán)保案件，不僅污染、破壞環(huán)境，還具有相當(dāng)程度的社會(huì)危害性，但未納入《刑法》所調(diào)整的法律關(guān)系內(nèi)容。因此，檢察機(jī)關(guān)往往很難切實(shí)地接觸新生的環(huán)境破壞案源。檢察院作為國家體制系統(tǒng)內(nèi)的機(jī)關(guān)，相較與行政機(jī)關(guān)聯(lián)系較為密切。

3.法律監(jiān)督行為受財(cái)政因素制約

在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的宏偉藍(lán)圖規(guī)劃下，GDP指標(biāo)是衡量地方政府官員政績的重要因素。企業(yè)是當(dāng)?shù)氐募{稅主力軍，但檢察機(jī)關(guān)財(cái)政、人事受限于當(dāng)?shù)卣?，環(huán)境公益訴訟有法可依難以受理的現(xiàn)象普遍。目前，我國環(huán)境行政公益訴訟的唯一適格原告是人民檢察院，人員財(cái)政隸屬于地方政府，而環(huán)境公益訴訟案件往往牽扯著污染企業(yè)、環(huán)境執(zhí)法部門、政府財(cái)政部門等多方利益，檢察院的一個(gè)訴訟行為會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身?；诮?jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)作為地方政府官員功績考核的重要因素，司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)難免會(huì)受到行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，阻礙環(huán)境公益保護(hù)利益實(shí)現(xiàn)。

（二）檢察監(jiān)督缺失及建議

1.充分發(fā)揮中級(jí)人民檢察院的能動(dòng)性

目前，我國行政公益訴訟一審案件，由基層人民檢察院提起訴訟。在司法實(shí)踐中，受長期駐根在中國本土的傳統(tǒng)“官本位”思想影響，級(jí)別受限往往成為確定適格被告的重大阻礙。由監(jiān)督區(qū)一級(jí)司法的基層人民檢察院，遇到同級(jí)或更高一級(jí)的環(huán)境行政機(jī)關(guān)，難免會(huì)選擇性確定訴訟被告，引發(fā)社會(huì)不公正現(xiàn)象發(fā)生。基于此，應(yīng)當(dāng)賦予基層檢察機(jī)關(guān)申請上報(bào)的權(quán)利，充分發(fā)揮中級(jí)人民檢察院的能動(dòng)性，讓市一級(jí)的中院對抗同級(jí)的環(huán)境行政機(jī)關(guān)，有效保障環(huán)保公益。中級(jí)人民檢察院對基層申請上報(bào)的一審行政公益訴訟案件進(jìn)行審查，重大、復(fù)雜或其認(rèn)為其他需要管轄的案件，由中級(jí)人民檢察院管轄。

2.強(qiáng)化外部聯(lián)系、輿情關(guān)注

一是強(qiáng)化同行政環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)系。檢察機(jī)關(guān)建立派辦案人員定期深入走訪環(huán)保局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局等涉及環(huán)境公益訴訟相關(guān)行政職能部門的制度，向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)闡述環(huán)境公益訴訟的價(jià)值，尤其著重介紹檢察建議等行政公益訴訟前置程序，引導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)走出思想誤區(qū)，構(gòu)建公益訴訟案件線索移送和辦案協(xié)助機(jī)制。

二是強(qiáng)化與公益組織的聯(lián)系。主動(dòng)聯(lián)系當(dāng)?shù)厣矸葸m格并具有優(yōu)勢的環(huán)保公益組織，建立環(huán)境污染信息報(bào)送機(jī)制，充分發(fā)揮志愿者熱愛公益的愛心及對環(huán)境污染信息收集的天然優(yōu)勢，增添無數(shù)雙“雪亮”的眼睛，拓寬環(huán)境行政公益訴訟案件的來源。

三是著力強(qiáng)化社會(huì)輿情的關(guān)注。檢察機(jī)關(guān)除了關(guān)注電視、新聞、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體信息外，還應(yīng)主動(dòng)關(guān)注微信、微博等新媒體平臺(tái)，廣泛了解生態(tài)環(huán)境輿情信息，對群眾反映強(qiáng)烈的破壞生態(tài)環(huán)境的事件線索，及時(shí)調(diào)查了解情況。

3.提升檢察官隊(duì)伍自身素質(zhì)

一是強(qiáng)化內(nèi)部聯(lián)動(dòng)。加強(qiáng)與公訴、偵監(jiān)等業(yè)務(wù)部門工作聯(lián)系，積極挖掘和收集可能涉及公益訴訟案件線索。檢察院可以利用刑事公訴案件中掌握的環(huán)境破壞的案源，深入挖掘背后潛藏的行政法律關(guān)系，從中獲取行政公益訴訟案件的一手資料。

二是加強(qiáng)自身素質(zhì)建設(shè)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)保證不受行政干預(yù)地獨(dú)立行使憲法賦予的法律監(jiān)督職權(quán)，避免政府財(cái)政、人事部門的因素過度干涉檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的行使及公益訴訟所保護(hù)的環(huán)境公共利益的實(shí)現(xiàn)。

四、公正司法——鑄環(huán)境行政公益訴訟法治之魂

（一）法院審判權(quán)行使現(xiàn)狀

1.“行政行為”界定不清

提起行政公益訴訟的關(guān)鍵之一，即明確厘清“行政”和“民事”的行為區(qū)別。以2227戶梨農(nóng)訴武漢市交通委員會(huì)等生態(tài)侵權(quán)案為例，法院認(rèn)定被告種植柏樹的行為是民事行為，從而認(rèn)定該訴屬于民事訴訟，不利舉證后果由原告負(fù)擔(dān)。法院根據(jù)相關(guān)法律及該省公路管理?xiàng)l例的規(guī)定，認(rèn)定被告負(fù)有國道綠化的管理義務(wù)，故其為適格被告。根據(jù)法院對適格被告的認(rèn)定可知，種植柏樹是被告行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)進(jìn)行的公路綠化的行政行為，應(yīng)當(dāng)據(jù)此提出行政公益訴訟，證明責(zé)任應(yīng)由被告承擔(dān)?！靶姓袨椤钡慕缍ú蝗菪∮U，其不僅影響行為的性質(zhì)，更對案件、訴訟的性質(zhì)認(rèn)定以及舉證責(zé)任配置問題產(chǎn)生重要影響，關(guān)乎當(dāng)事人的合法利益能否最終得以保障。

2.“公益”界定不清

環(huán)境行政訴訟案件中，由于環(huán)境往往影響不特定多數(shù)人的利益，個(gè)人基于維護(hù)私益的需要，在一定程度上保護(hù)了環(huán)境公共利益。例如呂正德訴重慶市永川區(qū)衛(wèi)星湖街道辦事處行政不作為案中，呂正德作為環(huán)境合法權(quán)益直接遭受侵害的適格原告，針對環(huán)保行政機(jī)關(guān)不作為可依法提起行政公益訴訟。原告的行為屬謀求公益還是私益決定其是否享有提起環(huán)境“公益”訴訟的資格。

3.公正審判受行政權(quán)干預(yù)

同檢察機(jī)關(guān)一樣，法院的財(cái)政收入來源隸屬當(dāng)?shù)卣斐森h(huán)境損害的企業(yè)往往是當(dāng)?shù)丶{稅大戶，雖倡導(dǎo)“綠水青山就是金山銀山”，但以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展要求始終未改變。當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)GDP增長速率與官員政績掛鉤，可能造成法院被上級(jí)或同級(jí)政府部門施壓，影響審判權(quán)獨(dú)立行使。

（二）保障司法公正的建議

1.明確“行政行為”的界定標(biāo)準(zhǔn)

法院應(yīng)根據(jù)事實(shí)和法律正確認(rèn)定“行政行為”，對行政機(jī)關(guān)基于所賦予的行政職權(quán)作出的非強(qiáng)制性行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政行為。尤其重視“行政行為”與“民事行為”的性質(zhì)劃分，正確配置原被告雙方的舉證責(zé)任，不能因?yàn)榉山缍ㄟ吔缒：齽?dòng)搖自己的內(nèi)心。

2.明晰“公益”與“私益”的區(qū)別

目前，我國立法未賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格，并不意味著一概否定公民作為原告提起環(huán)境公益訴訟的合法地位。由于環(huán)境資源影響范圍相較廣泛，“私益”和“公益”相互交織，原告提起私益行政訴訟，在一定程度上保障了不特定人的環(huán)境公共利益，帶有行政公益訴訟性質(zhì)，但不能因我國立法規(guī)定唯有檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟適格被告，而否定尋求私益庇護(hù)的公民個(gè)人原告資格。

3.提升法官隊(duì)伍自身素質(zhì)

法官作為居中裁判者，應(yīng)當(dāng)不偏不倚，獨(dú)立行使審判權(quán)，公正司法。同時(shí)，加強(qiáng)針對法官隊(duì)伍進(jìn)行環(huán)境知識(shí)理論的基礎(chǔ)培訓(xùn)，保證法官在環(huán)境行政公益訴訟中發(fā)揮職權(quán)作用，合理合法地保障雙方當(dāng)事人利益最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)。

4.正確處理好環(huán)境行政與環(huán)境司法間的平衡

環(huán)境行政公益訴訟救濟(jì)中，應(yīng)平衡好環(huán)境行政與環(huán)境司法的關(guān)系，避免司法缺位和司法越位。司法缺位使環(huán)境公益損害救濟(jì)得不到保障，司法越位使審判權(quán)越權(quán)代替行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。正確平衡環(huán)境行政與環(huán)境司法，要求人民法院應(yīng)充分尊重環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)在環(huán)境治理中的主力軍地位，重視其先決行為及自由裁量行為。發(fā)揮行政執(zhí)法部門在公益訴訟中的能動(dòng)地位，凸顯司法作為環(huán)境公益保護(hù)的最后有效救濟(jì)作用。

環(huán)境行政公益訴訟，作為我國本土化新興的行政公益訴訟的重要構(gòu)成領(lǐng)域之一，必然存在諸多值得思考商榷的制度契合性問題。隨著中國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，未來的生態(tài)環(huán)保將面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在迫切呼吁完善行政公益訴訟制度的今天，立法、行政、檢察、司法多元聯(lián)動(dòng)構(gòu)建本土化環(huán)境行政公益訴訟法治道路，攜手共同迎接未來的坎坷與機(jī)遇，顯得格外重要。

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