丁 波

(華中師范大學 社會學院，武漢 430079)

提要： 我國脫貧攻堅正處于決戰(zhàn)決勝的關鍵時期，精準脫貧的評估流程優(yōu)化，有利于實現(xiàn)脫貧攻堅目標。精準脫貧評估流程中的主體，包括國家扶貧部門、省級扶貧部門、市縣扶貧部門，基于委托代理理論的分析視角，研究精準脫貧評估流程中各主體的行為模式和互動關系。國家扶貧部門作為委托方，委托第三方評估機構對管理方和代理方進行專項評估檢查，在脫貧執(zhí)行和檢查階段，促使管理方和代理方形成“層層加碼”、變通落實和共謀應對的行為模式，并強化第三方評估機構的權威性和合法性。隨著國家下移脫貧評估檢查權，精準脫貧的評估流程發(fā)生重構，管理方的主體責任增強，代理方則由于向上負責制積極配合管理方的脫貧安排和第三方評估機構的評估檢查。精準脫貧評估流程的重構，能夠調(diào)動管理方和代理方的脫貧工作積極性，推動精準脫貧評估流程的結(jié)構優(yōu)化，從而實現(xiàn)脫貧攻堅的真正脫貧和高效脫貧。

一、 問題的提出

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。”[1]我國精準扶貧正處于脫貧攻堅的關鍵時期，各個地區(qū)的貧困縣不斷脫貧摘帽。全國共有832個貧困縣，其中2016年至2018年貧困縣脫貧摘帽436個，2019年貧困縣脫貧摘帽340個左右。精準脫貧強調(diào)“五個一批”，即“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批”的制度設計。精準脫貧雖然面臨脫貧時間緊和任務重的目標壓力，以及脫貧難度大的現(xiàn)實困境，但精準脫貧有利于解決農(nóng)村發(fā)展不平衡和不充分的問題，并在精準扶貧的基礎上進一步促進農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，推動貧困地區(qū)和貧困群眾同全國一道進入全面小康社會，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定堅實基礎。

新時代脫貧攻堅的基本方略是精準扶貧精準脫貧，精準脫貧解決的是絕對貧困問題，其標準是“兩不愁三保障”(不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障)[2]。梳理有關研究，發(fā)現(xiàn)學界主要從以下三個方面進行分析，一是研究精準脫貧與農(nóng)村發(fā)展之間的關系，精準脫貧與社會建設存在價值訴求一致性、現(xiàn)實要求互需性和具體內(nèi)容耦合性[3]，精準脫貧是鄉(xiāng)村振興的時序前提和空間基礎[4]。二是研究精準脫貧中第三方評估機構的作用，第三方評估可以有效彌補政府自評缺陷和完善政府績效評估體系[5]，第三方評估依靠獨立性和專業(yè)性優(yōu)勢成為衡量精準脫貧工作成效的重要手段[6]，但存在合法性困境和評估指標的確定困境[7]。三是研究精準脫貧與國家治理的關系，精準脫貧存在著從常規(guī)治理到運動式治理的轉(zhuǎn)化機制[8]，精準脫貧是國家將社會公平作為治國理政核心內(nèi)容之一的新的政治實踐[9]。精準脫貧是到2020年消除絕對貧困，實現(xiàn)貧困戶“兩不愁三保障”的貧困退出標準，確保我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧摘帽。眾所周知，貧困縣的貧困退出和脫貧摘帽，一般需要經(jīng)過多個程序，包括貧困縣縣級自評申請、市級初審、省級行業(yè)部門核查認定督導和第三方專項評估檢查等貧困退出流程，其中國家扶貧部門、省級扶貧部門、市縣扶貧部門、第三方評估機構分別承擔不同的主體角色，并且每個主體角色之間擁有不同的行為模式和互動關系。

當前，精準脫貧已進入脫貧攻堅時期，衡量和總結(jié)各個地區(qū)的脫貧成效成為精準脫貧評估的重要內(nèi)容。自精準脫貧以來，中央和省級政府委托第三方評估機構開展貧困縣貧困退出的專項評估檢查，對各地區(qū)的脫貧成效進行全面評估和總結(jié)，能夠客觀公正的反映精準脫貧政策落實情況，保證脫貧成效的真實可靠，從而實現(xiàn)脫真貧、真脫貧的目標。同時，第三方評估機構作為獨立于委托方和被考核方的中立機構，其獨立性和客觀性的屬性，能夠幫助中央及時了解各地的精準脫貧成效，檢驗精準扶貧政策的實施效果，對于確保2020年全國實現(xiàn)全面脫貧具有重要的作用。在精準脫貧評估流程中，第三方評估機構的評估檢查會受到評估流程制度安排的影響，其中第三方評估機構的委托主體變化，將改變精準脫貧評估流程中各主體間的互動關系，并且直接影響評估流程的實際效果。

精準脫貧的評估流程機制，是檢驗精準脫貧實效的重要手段。2018年6月，國家在《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》中明確指出：“改進貧困縣退出專項評估檢查，由各省(自治區(qū)、直轄市)統(tǒng)一組織，因地制宜制定符合貧困地區(qū)實際的檢查方案，并對退出貧困縣的質(zhì)量負責。中央結(jié)合脫貧攻堅督查巡查工作，對貧困縣退出進行抽查。2020年至2021年年初對脫貧摘帽縣進行一次普查，全面了解貧困人口脫貧實現(xiàn)情況?！本珳拭撠氃u估流程由國家扶貧部門委托的第三方評估機構對貧困縣貧困退出的評估檢查改為由省級組織評估檢查，社會公示通過后，再由國家扶貧部門對貧困退出的貧困縣進行抽查，最后是中央對所有貧困縣進行普查。顯而易見，精準脫貧評估流程的變化，導致評估流程中的各個行為主體的角色和權力發(fā)生變化，進而影響精準脫貧的整體實效。本文將研究對象聚焦于精準脫貧的宏觀評估流程結(jié)構，以委托代理理論為分析視角，重點分析評估檢查實施主體變化前后的政府行為邏輯，并對精準脫貧評估流程進行解構和重構分析，研究委托方、管理方、代理方在精準脫貧評估流程改變前后的不同行為模式，以期在該研究基礎上對原有精準脫貧研究有所補充。

二、 精準脫貧下的委托代理關系

委托代理關系描述了市場雙方或合約雙方之間即委托方與代理方之間的普遍性關系，體現(xiàn)為雙方在所有權基礎上建立的權威關系，并強調(diào)組織中上下級之間的特有屬性[10]。在國家治理的科層制體制中，同樣存在著委托代理的關系，周雪光提出委托方—管理方—代理方的三級科層組織模型[11]128，即行政體制中不僅有政策目標設定的委托方和目標執(zhí)行的代理方，還有居于其中的管理方。由于科層制體制中行政級別的存在，上級機構的組織權力和組織權威強于下級機構，上級機構行政權力的下移，將會改變不同層級行政機構之間的行為模式和互動關系。委托方是科層制的上級機構，管理方和代理方是下級機構，委托方擁有科層制的組織權威和組織權力，能夠決定管理方和代理方的行政資源和人事任命等，因此委托方在科層制體制中位于關鍵結(jié)構位置，其治理權力和權威直接影響科層制的常規(guī)運作。同時，委托方擁有多項行政權力，但行政權力過于集中在委托方，不僅使委托方的治理效率低下、治理成本增加，而且不利于調(diào)動管理方和代理方的工作積極性，容易造成政策目標難以執(zhí)行的實踐困境。因此，委托方需要將相關行政權力進行下移，以提高整體治理效率。在國家治理的龐大行政人員中，調(diào)動行政體制中各層級行政人員的工作積極性，有利于國家政策制度在基層社會的運行和落實。

委托方作為政策目標設定者，將組織目標向下傳輸，要求管理方和代理方執(zhí)行政策目標，并采用相關激勵措施，使得委托方的政策目標與管理方、代理方的利益目標相一致，從而實現(xiàn)委托方的政策意圖。委托方的組織權威和組織權力等治理權力，主要表現(xiàn)為政策的目標權、檢查權、激勵權[12]，委托方擁有目標權、檢查權和激勵權的設定和支配，通過對這三個權力進行不同方式的調(diào)配，能夠改變管理方和代理方的行為模式和互動關系，進而影響政策目標的整體實施情況。一方面，以目標權、檢查權、激勵權為代表的治理權力下移，使得管理方擁有一定程度的治理權威，調(diào)動管理方在實現(xiàn)政策目標過程中的積極性，同時減少委托方的治理成本。另一方面，治理權力結(jié)構的變化，改變原有委托方、管理方和代理方的結(jié)構位置，導致管理方的行為模式發(fā)生變化，由于管理方和代理方存在上下級行政隸屬和互動合作的關系，管理方的結(jié)構位置和行為模式改變，影響著管理方與委托方、代理方的互動關系。簡言之，委托方目標權、檢查權和激勵權的下移，導致委托方、管理方、代理方的結(jié)構位置變化，使各主體的行為模式和互動關系發(fā)生改變，治理權力調(diào)整后的結(jié)構優(yōu)化程度將決定政策目標的實現(xiàn)程度。

精準脫貧作為一項制度安排，同樣存在著委托代理關系，其中國家扶貧部門擁有目標權(2020年實現(xiàn)全部貧困縣的貧困退出)；檢查權(前期是委托第三方評估機構的評估檢查，后期是對貧困退出縣進行抽查)；激勵權(精準脫貧中的獎懲機制)。本文為更好地呈現(xiàn)精準脫貧各層級的委托代理關系，將國家扶貧部門、省級扶貧部門、市縣扶貧部門分別對應委托方、管理方和代理方。同時，因為委托方、管理方和代理方擁有各自屬地內(nèi)不同層級的激勵權，所以激勵權并不是本文關注的重點。目標權和檢查權由于主體明確，則是本文重點關注的兩個方面。第一，隨著《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》的出臺和實施，委托方的目標權和檢查權進一步下放，但保留政策目標的總計劃和保底檢查權，即國家扶貧部門的總目標是要求2020年內(nèi)完成832個貧困縣的貧困退出，同時負責對脫貧摘帽的貧困縣進行抽查。第二，省級扶貧部門作為管理方則要對省內(nèi)貧困縣的貧困退出做出時間安排，并根據(jù)貧困縣的脫貧工作安排貧困退出時間，委托第三方評估機構對相關貧困縣進行專項評估檢查，評估檢查通過后，省級政府向社會公示貧困縣的貧困退出和脫貧摘帽情況。第三，作為管理方的省級扶貧部門組織實施貧困縣貧困退出的評估檢查，使管理方的結(jié)構位置顯著，突出管理方的“裁判員”身份，致使精準脫貧中第三方評估機構過去由國家扶貧部門委托轉(zhuǎn)為現(xiàn)在由省級扶貧部門委托，第三方評估機構的角色和地位產(chǎn)生改變，使得第三方評估機構與管理方、代理方的互動關系發(fā)生變化，并直接影響其權威性和合法性的強弱。因此，精準脫貧評估流程的變化，將會影響國家扶貧部門、省級扶貧部門、第三方評估機構、市縣扶貧部門的行為模式和互動關系。

解構和重構是后現(xiàn)代主義的主要形態(tài)，解構和重構反映著后現(xiàn)代主義的“拆解”和“立新”，即在解構消解的同時，進行重新建構，構建新的結(jié)構秩序[13]。本文的解構與重構的對象是精準脫貧的評估流程，流程解構是分析評估流程改變前的主體行為模式和互動關系，流程重構是分析評估流程改變后的主體行為模式和互動關系。簡言之，精準脫貧評估流程的解構和重構，反映的是評估流程結(jié)構的變化，以及所帶來的主體行為模式和互動關系的改變。重構后的精準脫貧評估流程，相對于之前的評估流程，管理方的權力和責任得到強化，管理方承擔既對上負責又向下監(jiān)督的雙重角色，評估流程進一步突出管理方的結(jié)構位置，以調(diào)動管理方和代理方的脫貧工作積極性，推動精準脫貧評估流程的結(jié)構優(yōu)化。

圖1 精準脫貧評估流程的解構與重構

三、流程解構：國家檢查與基層共謀

精準脫貧的原先評估流程是國家扶貧部門作為委托方，擁有貧困退出檢查權，委托第三方評估機構代表中央對貧困縣進行專項評估檢查，管理方擁有次級目標權，但缺少擁有屬地內(nèi)貧困縣的貧困退出檢查權，管理方在壓力型體制和政治錦標賽的治理邏輯下，產(chǎn)生“層層加碼”和“共謀”應對的行為模式，同時評估流程也強化了第三方評估機構的權威性和合法性。

(一)壓力型體制與運動式治理

精準扶貧作為國家強力推行的政策制度，目的在于推動貧困地區(qū)和貧困群眾的脫貧致富，實現(xiàn)全面建成小康社會的重要目標。因此，精準扶貧具有政治目標的權威性和合法性。精準扶貧要求精準脫貧，國家設定貧困退出的基本標準，包括人均基本收入標準、“兩不愁三保障”“三率一度”等。各級扶貧部門將貧困退出目標進行細化，通過行政壓力的“層層傳導”，使得下級扶貧部門提高扶貧標準，以確保貧困退出目標能夠在預期內(nèi)得以實現(xiàn)。基層政府在“政治錦標賽”的治理邏輯下，尤其是貧困縣積極落實上級政府設定的扶貧目標，采取各項脫貧行動保證達到甚至超過貧困退出的基本標準。

精準脫貧是國家自上而下推動實施的政策制度，具有運動式治理的重要特征。運動式治理往往在社會動員能力減弱和壓力型體制下形成，治理主體的治理能力在短時間內(nèi)能夠有限增強，并賦予其治理相應的權力。運動式治理通過宣傳教育和紀律約束等手段，使政府在思想規(guī)訓、行為控制方面發(fā)動群眾，解決科層體制中的治理能力弱化問題[14]。運動式治理是精準脫貧的治理表現(xiàn)，同時壓力型體制是推動精準脫貧的運動式治理的重要動力，反映了行政目標在地方政府間傳遞的形式，通常以“扶貧軍令狀”等方式，使得下級政府發(fā)揮主觀意愿和行政資源，實現(xiàn)脫貧攻堅的扶貧目標。國家扶貧部門作為委托方，擁有貧困縣貧困退出的目標權和檢查權。省級扶貧部門作為管理方，通常為了完成委托方的政策目標和評估檢查通過，不得不在委托方設定的目標上“層層加碼”，避免市縣扶貧部門和基層政府在精準脫貧過程中出現(xiàn)“打折扣”現(xiàn)象，使得國家脫貧攻堅目標得以順利實現(xiàn)。例如，有些地區(qū)設定的貧困人口最低收入往往要高于國家貧困退出標準，以保證貧困縣貧困退出的實際成效。同樣，由于相同的行為邏輯，市縣扶貧部門也會在原有省級扶貧部門設定目標的基礎上提高標準，避免基層政府在具體扶貧項目實施上的變通落實。由此，各級扶貧部門將扶貧目標“層層加碼”，促使基層政府“高標準、嚴要求”完成貧困退出目標。然而，這類形式的“層層加碼”，可能導致基層政府的扶貧壓力過大，“文山會海”的政策執(zhí)行手段增多，產(chǎn)生脫貧手段和方式上的“變通”策略?！白兺ā辈呗酝腔鶎诱y以有效完成上級目標，但通過“正式權力的非正式運作”等變通方式，在執(zhí)行政策時所表現(xiàn)的靈活性和適應性，使得上級目標能夠在基層得以實現(xiàn)。在精準脫貧過程中，由于貧困退出任務的“層層加碼”，導致基層政府出現(xiàn)“虛假脫貧”和“數(shù)字脫貧”等問題，這顯然不利于脫貧攻堅目標的真正實現(xiàn)。

(二)評估檢查的共謀應對

精準脫貧評估流程是由省級扶貧部門向上級部門申請貧困縣貧困退出，國家扶貧部門委托第三方評估機構對其進行專項評估檢查。此時，作為管理方的省級扶貧部門和代理方的市縣扶貧部門擁有共同的利益目標，因此他們在委托方的評估檢查時會形成利益共同體，產(chǎn)生管理方和代理方的共同目標，即順利完成由國家扶貧部門委托的第三方評估機構的專項評估檢查?！肮仓\”是基層政府與它的直接上級政府相互配合，采取各種策略應對來自更上級政府的政策法令和檢查監(jiān)督[11]200。在精準脫貧的壓力型體制下，各種形式的評估檢查是了解貧困縣脫貧動態(tài)的主要方式，但在國家貧困退出評估檢查的背景下，管理方和代理方會采取共謀和庇護的行為模式，使得評估檢查能夠順利通過，實現(xiàn)貧困縣貧困退出的目標。一方面，在第三方評估機構到來前，代理方通過宣傳動員、制定細則、部署落實等形式，使貧困退出的計劃和目標加以貫徹實施，目的在于統(tǒng)一認識、分工行動，確保基層政府將基層反映的問題在第三方評估檢查到來之前予以解決，保證相關問題不會影響到貧困退出的整體評估檢查。這時，管理方會嚴格要求代理方的行為，要求代理方“再動員、再部署、再壓實”，并鼓勵代理方做好評估檢查前期的各項工作，強調(diào)工作態(tài)度不能有一絲松懈。另一方面，在第三方評估團隊到來之時，管理方的角色發(fā)生變化，由評估檢查前嚴格要求的上級政府角色，轉(zhuǎn)為庇護基層政府的管理方，與代理方站在同一位置，為代理方解釋評估檢查中出現(xiàn)的各種問題，為代理方在評估檢查時出謀劃策，使代理方能夠順利通過第三方評估機構的專項評估檢查。由于管理方和代理方的目標相同，所以會形成“一榮俱榮，一損俱損”的利益共同體，這種利益共同體會影響精準脫貧的實際成效。簡言之，各級政府在目標導向的行為邏輯下，管理方與代理方會形成共謀應對的互動關系，管理方通過治理層級和行政級別上的優(yōu)勢，庇護代理方在評估檢查中出現(xiàn)的相關問題，以應對委托方的評估檢查。

(三)第三方評估的權威性和合法性

在精準脫貧評估流程中，第三方評估機構作為國家扶貧部門委托的評估檢查主體，承擔著國家對于貧困縣貧困退出的扶貧成效核查。眾所周知，委托方、管理方和代理方的目標互不相同，由于管理方和代理方掌握屬地內(nèi)的脫貧信息多于委托方，所以會形成各方的信息不對稱。代理方利用信息優(yōu)勢，其行為有可能偏離委托方和管理方的政策目標，進而影響政策實施的效果。而委托方越過行政層級，對代理方進行直接監(jiān)督的治理成本較高[15]，所以委托方并不會直接越級監(jiān)督代理方的實際脫貧工作。第三方評估機構具備的獨立性、專業(yè)性和外部約束機制，這有利于第三方評估機構收集到更加真實的信息[16]。因此，精準脫貧的評估流程引入第三方評估機構，能夠增強委托方的監(jiān)督能力，使其成為委托方監(jiān)督和獲取扶貧實效的重要措施。

在精準脫貧的實際評估檢查工作中，第三方評估機構進入貧困縣開展評估工作，往往會得到代理方的高度重視，因為第三方評估機構相當于代表委托方對管理方和代理方進行評估檢查，并且第三方評估檢查的成績會直接和他們的政績相關聯(lián)。例如，國家制定《脫貧攻堅責任制實施辦法》、中央對屬地扶貧不利的一把手進行約談等措施，使得各地區(qū)將精準脫貧作為中心任務進行部署落實。可以說，在“政治錦標賽”的晉升邏輯下，第三方評估檢查結(jié)果直接影響管理方和代理方的政治表現(xiàn)和政治前途。因此，在第三方評估檢查過程中，會出現(xiàn)基層政府干擾第三方評估檢查工作的現(xiàn)象。究其原因，主要是由于第三方評估機構直接受國家扶貧部門委托，代表委托方進行評估檢查，第三方評估機構的合法性和權威性被極大提升。由此可見，第三方評估機構受委托方委托對地方政府的脫貧工作進行評估檢查，獨立性和客觀性是其運行的前提條件。同時，第三方評估機構的基層評估工作如果不夠扎實，將會被評估對象緊緊抓住這個“辮子”向上級部門申訴，并作為規(guī)避評估報告中對自己不利結(jié)論的理由[17]，從而影響第三方評估結(jié)果的正確性。

四、 流程重構：檢查下移與責任強化

精準脫貧評估流程的重構，使委托方的評估檢查權下移，管理方擁有屬地內(nèi)貧困縣貧困退出的評估檢查權，管理方通過委托第三方評估機構進行評估檢查，但國家扶貧部門作為委托方，在管理方評估檢查后擁有抽查權。管理方為承擔主體責任，嚴禁代理方在貧困退出檢查中出現(xiàn)變通落實和掩蓋問題，并強調(diào)第三方評估機構的客觀性、中立性和獨立性，切實履行精準脫貧評估流程的主體責任，以實現(xiàn)精準脫貧評估流程的結(jié)構優(yōu)化。

(一)省級評估檢查的主體責任

國家在《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》中要求，各省級政府擁有貧困縣貧困退出的評估檢查權，這意味著作為委托方的國家扶貧部門將評估檢查權下移至管理方，使管理方獲得屬地內(nèi)的評估檢查權。同時，委托方評估檢查權的下移，改變了精準脫貧評估流程結(jié)構中各主體的結(jié)構位置，使得管理方在精準脫貧評估流程中處于重要位置。但是，委托方還保留了不同形式的檢查權，如國家扶貧部門對脫貧摘帽的貧困縣進行20%的抽查，以及中央2020年至2021年年初的貧困縣普查。

精準脫貧評估流程重構后，貧困退出評估檢查是省級政府負責評估檢查和國家負責一定比例抽查的多級檢查形式。第一，壓實省級扶貧部門作為管理方的扶貧主體責任，省級扶貧部門不僅是組織開展貧困縣脫貧摘帽的責任主體，也是對貧困縣貧困退出進行評估檢查的責任主體，省級扶貧部門在脫貧評估中充當“運動員”和“裁判員”的雙重角色，其權力和責任被相應擴大，同時作為貧困縣貧困退出的責任主體，需要對委托的專項評估檢查和社會公示承擔更多的主體責任。例如，多個省份采取年中督查和年尾核查的檢查形式，以保證貧困縣貧困退出的質(zhì)量。第二，多級評估檢查的方式，不同于之前國家扶貧部門委托第三方評估機構的評估檢查，省級評估檢查和國家抽查相結(jié)合，增加了評估檢查的科學性和準確性，中間時間段的推移，更加能夠保證貧困縣的貧困退出并非短時間內(nèi)的脫貧成效，而是長時間段的精準脫貧。尤其是國家扶貧部門的抽查，使評估檢查對象的不確定性提升，即省級扶貧部門不知道會抽查哪個貧困縣，加之最后中央對貧困縣的普查，顯而易見，這種檢查的不確定性和普遍性，極大地增加管理方和代理方的壓力，進一步促使省級扶貧部門把控貧困縣貧困退出的實際成效和質(zhì)量，客觀上避免產(chǎn)生評估檢查的僥幸心理。第三，委托方雖然將評估檢查權下移，但并沒有完全下移檢查權，而是將最后的抽查權留在手中，以此保證管理方能夠公正公平的實施評估檢查，使得貧困縣貧困退出擁有“真材實料”，進而確保中央普查時具有高質(zhì)量的脫貧成效。委托方在下移評估檢查權的同時，加大對貧困縣貧困退出的抽查力度，使得管理方能夠認真負責貧困縣的脫貧摘帽。此外，委托方評估檢查權的下移，還有利于調(diào)動管理方的工作積極性，由向上負責制轉(zhuǎn)為對自己負責，管理方的脫貧工作態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變，促使管理方投入更多的時間和精力到脫貧攻堅事業(yè)中，保證精準脫貧既定目標的實現(xiàn)。

(二)基層政府的向上負責制

委托方和代理方之間的信息不對稱是委托代理理論的基本假設前提之一。眾所周知，管理方相對于委托方而言，擁有更豐富和更準確的地方性信息，由于管理方的治理層級直接面對代理方，管理方在面對代理方時獲得的信息更加充分，發(fā)生信息不對稱的概率減少，可以避免代理方的欺騙或變通落實現(xiàn)象的產(chǎn)生。一方面，在國家行政體制中，上下級政府具有直接的行政隸屬關系，直接向上級政府負責是最為重要的制度性條件，上級政府能夠決定下級政府官員的人事任命等，促使管理方與代理方具有經(jīng)常性的科層互動關系，管理方對代理方的脫貧行為和脫貧實效較為熟悉，因此管理方的脫貧工作能夠有的放矢進行，工作重點突出，即管理方知道屬地內(nèi)的扶貧“短板”和扶貧優(yōu)勢，使管理方的實際扶貧工作能夠精準施策，開展具有針對性的扶貧工作。另一方面，在“項目治國”的背景下，項目制成為國家資源輸入的重要形式，管理方擁有國家各項項目資源實施的具體分配權，因此代理方如果想爭取更多管理方的項目資源，就必須在管理方關切的事項上，給予積極行動和回應配合，代理方希望在后期的項目資源分配中，獲得管理方的偏向和照顧。同時，代理方的配合行為不僅是行政命令的貫徹，更是向上負責制的體現(xiàn)。因此，從這一層面來說，管理方與代理方在科層制體制中的互動更加頻繁，管理方擁有高治理權的行政級別，掌握著行政資源的分配權和擁有實質(zhì)性的行政權威，管理方為了獲得更好的政策執(zhí)行效果，有時會默許變通行為的產(chǎn)生，但涉及其切身利益時，則會要求代理方嚴格貫徹政策制度，不允許“欺上瞞下”行為的出現(xiàn)，同時代理方作為管理方的下級行政機構，會按照規(guī)定執(zhí)行管理方的政策目標。代理方作為基層政府，在政策執(zhí)行過程中會以“訴苦”的形式，進行討價還價的任務談判，爭取在執(zhí)行完成管理方的政策目標后，獲得相應的政治獎勵或資源輸入。

精準脫貧評估流程的重構，使得管理方和代理方不再成為利益共同體，與此相反，他們的目標可能會出現(xiàn)一定程度上的差異，導致精準脫貧中的上下級共謀現(xiàn)象減少。同時，由于管理方掌握貧困退出的評估檢查權，使管理方往往更加強調(diào)評估檢查的準確性和有效性。管理方對評估檢查的嚴厲程度越高，就越是在為自身負責任，所以這與代理方的利益具有差異，兩者產(chǎn)生共謀應對的機會也大為減少。換言之，如果管理方在自己組織的評估檢查中選擇與代理方共謀，將傷害到自身利益，增加主體責任風險，因此評估檢查過程中的共謀應對現(xiàn)象隨之減少。市縣扶貧部門作為代理方向省級扶貧部門負責，因為行政層級上的互相依賴性，代理方不敢采取變通策略來應付管理方的評估檢查，促使形成向上負責的評估檢查，有利于調(diào)動管理方和代理方的脫貧工作積極性。

(三)第三方評估的客觀性和獨立性

委托方的評估檢查權下移，導致的直接變化是第三方評估機構的委托方由過去國家扶貧部門轉(zhuǎn)為省級扶貧部門，換言之，第三方評估機構由過去代表中央對地方進行評估檢查變?yōu)榇硎〖壵畬鶎诱M行評估檢查。這種變化所產(chǎn)生的后果主要有兩個表現(xiàn)形式，一是省級扶貧部門成為第三方評估機構的委托方，第三方評估機構需要按照省級扶貧部門的要求進行第三方評估檢查；二是第三方評估機構的委托主體改變，使得第三方評估機構的權威性和合法性發(fā)生變化，其合法性主體來源由國家扶貧部門轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖壏鲐毑块T。第三方評估機構的委托主體改變，并不意味著國家扶貧部門與第三方評估的聯(lián)系就此割斷。國家扶貧部門在省市公示后，將會組織人員對相關地區(qū)委托的第三方評估檢查進行抽查。

精準脫貧評估流程的改變，使第三方評估機構對省級扶貧部門負責，省級扶貧部門要求第三方評估機構堅持實事求是，省級扶貧部門既是“用自己尺子量自己”，也是了解脫貧工作的實際成效。如果在第三方評估過程中高標準、嚴要求的完成貧困退出的評估檢查，那么省級扶貧部門也不用擔心下一階段的國家抽查和普查，所以說省級扶貧部門在這一階段的嚴格評估檢查，同時也是在為下一階段的國家抽查和普查打基礎、做準備，并且能夠?qū)η捌诎l(fā)現(xiàn)的問題進行有效解決，杜絕類似問題的發(fā)生。因此，精準脫貧評估流程的重構，直接導致第三方評估機構的委托主體發(fā)生變化。此外，第三方評估機構代表省級扶貧部門，在基層進行評估檢查時，較之前的干擾現(xiàn)象顯著減少，因為省級扶貧部門通過多種渠道再三要求基層政府配合工作，確保第三方評估檢查的客觀性、中立性和獨立性，順利完成貧困縣貧困退出的評估檢查，使第三方評估檢查能夠真正發(fā)揮有效評估檢查貧困退出的作用。簡言之，管理方、代理方和第三方評估的關系，由之前管理方和代理方的共謀應對、利益共同體，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾矸揭蟠矸綄嵤虑笫堑膽獙Φ谌皆u估檢查，配合第三方評估機構開展評估工作，并認真做好脫貧工作。

五、 結(jié)論與討論

當前，全面建成小康社會進入關鍵階段，讓貧困地區(qū)和貧困群眾同全國一道進入全面小康社會是我們國家面臨的時代任務。精準扶貧已進入后脫貧時代，精準脫貧成為社會各界關注的重要議題。精準脫貧不僅要在微觀政策執(zhí)行落實方面保證精準有效，例如重視貧困人口人均收入、“兩不愁三保障”“三率一度”等內(nèi)容是否達到脫貧標準，更要在宏觀制度設計方面實現(xiàn)合理有效。精準脫貧評估流程的制度合理設計，有利于我國在2020年消除絕對貧困，實現(xiàn)貧困戶“兩不愁三保障”的貧困退出標準，確保我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧摘帽，進而實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標。本文將研究對象聚焦為精準脫貧的評估流程，以委托代理理論為分析視角，重點分析國家將評估檢查權下移后所帶來的各主體部門的行為模式和互動關系變化。精準脫貧評估流程中的各主要主體，包括國家扶貧部門、省級扶貧部門、市縣扶貧部門，分別對應著精準脫貧評估流程的委托方、管理方、代理方，國家扶貧部門作為委托方，由于行政體制的結(jié)構位置，委托方擁有絕對的脫貧目標權、檢查權和激勵權，在“政治錦標賽”和壓力型體制的治理邏輯下，管理方和代理方會在執(zhí)行階段產(chǎn)生“層層加碼”和變通落實，在評估檢查階段則會形成共謀應對的行為模式，并增強第三方評估的權威性和合法性。隨著國家強調(diào)評估檢查權的下移，由省級扶貧部門委托第三方評估機構進行貧困退出的評估檢查，評估檢查委托主體的變化，使得管理方的實質(zhì)權力和主體責任擴大，并強調(diào)實事求是地進行評估檢查，代理方由于向上負責制的影響，在執(zhí)行和檢查階段會積極做好管理方的工作部署和配合第三方評估機構開展評估檢查。精準脫貧評估流程的重構，有利于調(diào)動管理方和代理方的脫貧工作積極性，進一步推動精準脫貧評估流程的結(jié)構優(yōu)化，實現(xiàn)扶真貧、真扶貧、脫真貧、真脫貧的目標。

誠然，精準脫貧評估流程中的各主要部門，主要是作為“條條”部門的各層級扶貧部門，但精準脫貧中的各層級政府，即“塊塊”部門也對精準脫貧評估流程具有實質(zhì)性影響和權威，例如，省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓脫貧攻堅等制度成為實現(xiàn)脫貧攻堅目標的重要手段。因此，精準脫貧要發(fā)揮各層級政府部門的優(yōu)勢，結(jié)合“塊塊”部門的綜合治理資源，使得精準脫貧能夠獲得更多的治理資源，實現(xiàn)脫貧攻堅的既定目標。同時，第三方評估機構應始終保持第三方評估的客觀性、中立性和獨立性，不因委托方的主體變化，而產(chǎn)生評估工作態(tài)度的變化。第三方評估機構要不斷提高評估業(yè)務能力，加強評估人員的綜合素質(zhì)和工作水平，完善第三方評估的考評體系，制定細致周密的評估方案，使第三方評估具有扶貧成效考核的權威性和公信力，推動第三方評估成為國家衡量精準脫貧成效的重要手段。此外，精準脫貧評估流程不僅只有省級評估檢查和國家扶貧部門的抽查，還有2020年至2021年年初的貧困縣普查，作為國家對貧困縣貧困退出的全面普查，其關注的焦點主要是“兩不愁三保障”內(nèi)容，即是否達到“兩不愁三保障”的基礎標準，重點圍繞脫貧結(jié)果的真實性和準確性實施普查?？梢哉f，脫貧攻堅不允許半點含糊，需要各級政府和扶貧部門嚴肅認真地對待貧困退出的評估檢查，積極發(fā)揮評估檢查的“指揮棒”作用，堅決杜絕“數(shù)字脫貧”“虛假脫貧”等應付評估檢查現(xiàn)象的出現(xiàn)，同時還應加強評估檢查制度的頂層設計，防止基層政府的共謀應對、變通落實等行為模式的產(chǎn)生，從而真正實現(xiàn)脫貧工作務實、脫貧過程扎實、脫貧結(jié)果真實。