刺激，還是救助？
2020-04-16 12:51:46何治民
南風(fēng)窗 2020年8期
何治民
疫情仍在繼續(xù)，全球確診病例已超過(guò)70萬(wàn)，各國(guó)經(jīng)濟(jì)也因此陷入困境。各國(guó)在一輪貨幣寬松大比拼后，經(jīng)濟(jì)并未出現(xiàn)好轉(zhuǎn)跡象。如今，全球經(jīng)濟(jì)衰退或許是大概率事件，各國(guó)把希望寄托在財(cái)政政策上，紛紛開啟“直升機(jī)撒錢”模式，不少發(fā)達(dá)國(guó)家的救助總額占到2019年該國(guó)GDP的10%以上。
兩個(gè)月來(lái)，中國(guó)為應(yīng)對(duì)疫情而引發(fā)的支出總額并不低，相比之下，中國(guó)經(jīng)歷了馬拉松式的疫情防控，推出了一套頗有自己節(jié)奏的應(yīng)對(duì)舉措，但任何宏觀刺激政策都會(huì)有成本。因此，我們有必要梳理抗疫賬本，以及思考接下來(lái)的應(yīng)對(duì)。
基層財(cái)政雪上加霜
“我們大年初二就上班了”，劉波在中部省份某縣城財(cái)政部門工作，疫情期間，他和同事們除了做好本職工資，還總能及時(shí)審批和撥付采購(gòu)防控物資所需的資金。欣慰的是，劉波所在的縣城，是全國(guó)經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣，財(cái)政收入“還算充?！?，當(dāng)疫情來(lái)襲，“還能勉強(qiáng)應(yīng)對(duì)”。
但對(duì)大多數(shù)縣城而言，現(xiàn)實(shí)是另一番景象。2019年4月，財(cái)政部旗下雜志《中國(guó)財(cái)政》曾刊發(fā)財(cái)政部預(yù)算司青年調(diào)研團(tuán)隊(duì)的文章，該團(tuán)隊(duì)走進(jìn)重慶市石柱土家族自治縣調(diào)研基層財(cái)政，該縣財(cái)政局田副局長(zhǎng)自稱該縣是“要飯財(cái)政”，約2/3收入靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，“如果沒有上級(jí)的補(bǔ)助，連工資都發(fā)不出來(lái)”。
可以想象，疫情之下，該縣的財(cái)政將難上加難，而市級(jí)財(cái)政的財(cái)政狀況也會(huì)面臨新一輪的壓力，邏輯很簡(jiǎn)單，地方政府增收受阻，剛性支出增加。首先，疫情勢(shì)必會(huì)影響政府的稅收收入，加上應(yīng)對(duì)疫情出臺(tái)的減稅降費(fèi)措施，加劇增收壓力。其次，近兩年，中央要求地方抓的“三?！保ā氨９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生”）、三大攻堅(jiān)戰(zhàn)以及重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目投入等都是剛性支出，如果再疊加防控疫情的支出，財(cái)政剛性支出增加。南昌市財(cái)政局長(zhǎng)萬(wàn)昱原發(fā)表的文章《地方財(cái)政應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的實(shí)踐與思考》中稱，“市級(jí)財(cái)政已經(jīng)連續(xù)幾年通過(guò)大量調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來(lái)實(shí)現(xiàn)收支平衡。”
南昌作為省會(huì)城市尚且如此，何況是一般的縣城。不過(guò)，地方政府財(cái)力都與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)，存在區(qū)域差異。以今年2月份財(cái)政收入來(lái)看，整體來(lái)看，中西部和東北地區(qū)受疫情影響，降幅更大。如2月份，山西一般公共預(yù)算收入同比下滑39.9%，遼寧降幅為25.2%，湖北降幅達(dá)到99%。
在上述文章中，南昌市財(cái)政局局長(zhǎng)稱，據(jù)初步測(cè)算，此次疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)和政策的影響，預(yù)計(jì)將減少南昌市稅收收入30億元，非稅收入1億元，將拉低全年財(cái)政收入增幅2～3個(gè)百分點(diǎn)。南昌的情況絕非孤立。從目前情況來(lái)看，全國(guó)財(cái)政收入都不樂觀。1-2月，全國(guó)一般公共預(yù)算同比下降9.9%。其中，2月份全國(guó)財(cái)政收入同比下降21.4%，刷新2008年以來(lái)記錄。1-2月，全國(guó)公共財(cái)政支出同比下降2.9%，增幅較去年同期下滑15.7個(gè)百分點(diǎn)。值得一提的是，全國(guó)公共財(cái)政支出中，有四項(xiàng)支出實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)，即衛(wèi)生健康、債務(wù)付息、節(jié)能環(huán)保和社會(huì)保障與就業(yè)，其中，衛(wèi)生健康增速最大為22.7%，算是對(duì)疫情財(cái)政支出最直觀的反映。
分稅種來(lái)看，除個(gè)人所得稅、印花稅、房產(chǎn)稅有所增長(zhǎng)外，國(guó)內(nèi)增值稅、國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、車輛購(gòu)置稅等其他稅收收入均出現(xiàn)不同程度下滑，其中，車輛購(gòu)置稅降幅最大，達(dá)到32.8%。
被地方政府視為“錢袋子”的土地出讓金也下滑不少。1—2月，地方政府性基金預(yù)算同比下降18.7%，其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入（即土地出讓金收入）同比下降16.4%。
即便如此，廣發(fā)證券宏觀分析團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，考慮到1月整體受疫情影響不大，年后復(fù)工延遲、外需下降對(duì)于營(yíng)收的影響可能會(huì)落在3月及以后，這一幅度尚未完全反應(yīng)疫情帶來(lái)的財(cái)政壓力。
在疫情沖擊下，地方財(cái)政如何平衡進(jìn)一步加劇的收支矛盾？萬(wàn)昱原在上述文中建議，“只有通過(guò)調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，擠壓其他方面支出來(lái)統(tǒng)籌?！焙夏车丶?jí)市公務(wù)員祝林向《南風(fēng)窗》記者透露，目前該市正全力削減非必需、非必要開支，除了“三?！鳖A(yù)算資金不受影響外，“其余預(yù)算普遍性削減10%”。
王振宇在接受媒體采訪時(shí)坦言，“這可能是1994年分稅制以來(lái)，地方財(cái)政最困難的一年?！?/blockquote>多年來(lái)，地方財(cái)政收支壓力一直不小，疫情之下，對(duì)地方政府財(cái)力而言無(wú)疑是雪上加霜。遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長(zhǎng)王振宇在接受媒體采訪時(shí)坦言，“這可能是1994年分稅制以來(lái)，地方財(cái)政最困難的一年。”
約9萬(wàn)億元的“賬本”
欣慰的是，面對(duì)地方財(cái)政的困難，地方政府在壓減開支、盤活存量財(cái)政資金的同時(shí)，中央政府也及時(shí)跟進(jìn)了對(duì)地方財(cái)政的扶持政策。這些政策背后是各級(jí)政府在抗疫中的投入，合起來(lái)是一本沉甸甸的財(cái)政抗疫賬本。
簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，這本抗疫賬本可分為兩部分，一是與疫情防控直接相關(guān)的財(cái)政支出，二是為應(yīng)對(duì)疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊，政府減收和新增投資而產(chǎn)生的資金。
抗疫賬本中對(duì)應(yīng)的政策主要有中央加大轉(zhuǎn)移支付力度、提高地方財(cái)政資金留用比例、提前下達(dá)地方債額度等等。
在轉(zhuǎn)移支付資金方面，截至3月21日，中央政府已累計(jì)向地方預(yù)撥醫(yī)療衛(wèi)生、促進(jìn)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、中央基建投資、財(cái)力補(bǔ)助等方面資金2071億元，加上2019年四季度已提前下達(dá)2020年轉(zhuǎn)移支付預(yù)算6.1萬(wàn)億元，如此一來(lái)，今年轉(zhuǎn)移支付資金已達(dá)到6.3萬(wàn)億。
為了緩解基層政府在應(yīng)對(duì)疫情時(shí)“三?！钡膲毫Γ?月3日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，階段性提高地方財(cái)政資金留用比例。地方財(cái)政資金留用比例，是指地方向中央國(guó)庫(kù)上繳中央收入時(shí)，按照一定的比例將部分收入直接劃入地方國(guó)庫(kù)，比收入上繳后再通過(guò)稅收返還或轉(zhuǎn)移支付撥付給地方，更直接高效。
此次階段性提高留用比例是指，3月1日至6月底，在當(dāng)年既定的留用比例基礎(chǔ)上統(tǒng)一提高5個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)測(cè)算，這將為地方將新增留用資金約1100億元。
不言而喻，中央加大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度、提高地方財(cái)政資金留用比例，主要有以下考慮：保障地方疫情防控支出、確?；鶎迂?cái)政落實(shí)“三?！薄榈胤秸?fù)工復(fù)產(chǎn)提供財(cái)力支持。
3月3日，財(cái)政部社會(huì)保障司司長(zhǎng)符金陵在聯(lián)防聯(lián)控新聞發(fā)布會(huì)上稱，在支持企業(yè)早日復(fù)工復(fù)產(chǎn)時(shí)，政府通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)減免、減征部分職工醫(yī)保單位繳費(fèi)，階段性減免企業(yè)社保措施合計(jì)約為企業(yè)減負(fù)6600多億元，也意味著政府減收6600多億元。
國(guó)內(nèi)疫情基本穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇顯得尤為迫切，政府的投資拉動(dòng)是必要手段，但錢從何而來(lái)？答案還是地方債。今年，中央提前下達(dá)了2020年部分新增地方政府債券額度約1.85萬(wàn)億元，其中，專項(xiàng)債券12900億元。截至2020年3月20日，全國(guó)各地發(fā)行新增地方政府債券14079億元，占提前下達(dá)額度的76%。目前，北京、天津、遼寧、寧波、福建、江西、廣東、四川、云南等9個(gè)地區(qū)已全部完成提前下達(dá)新增地方政府債務(wù)限額發(fā)行工作。
此外，截至3月20日，各地發(fā)行的新增專項(xiàng)債券已達(dá)10233億元，全部用于新建和在建的鐵路、軌道交通等交通基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)環(huán)保、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。
不難看出，從轉(zhuǎn)移支付（6.3萬(wàn)億元）、增加地方財(cái)政留用比例（0.11萬(wàn)億元）、減免企業(yè)社保（0.66萬(wàn)億元），再到新增地方債額度（1.85萬(wàn)億元），政府的抗疫賬本里已經(jīng)有約9萬(wàn)億元資金。
當(dāng)然，這還只涵蓋了財(cái)政政策的抗疫資金，如果算上央行貨幣政策及銀行體系支持的資金，將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)10萬(wàn)億元。因?yàn)閮H央行在1月31日、2月26日和3月31日面向中小企業(yè)推出再貸款和專項(xiàng)信貸政策，三次政策的貸款額度已達(dá)到2.15萬(wàn)億元。
刺激還是救助？
隨著疫情在全球蔓延，國(guó)際貨幣基金組織重新評(píng)估了2020年和2021年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景，宣布全球已進(jìn)入衰退期，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯也呼吁，應(yīng)對(duì)疫情的規(guī)模至少應(yīng)占全球生產(chǎn)總值的10%。
3月以來(lái)，西方各國(guó)紛紛推出經(jīng)濟(jì)救助計(jì)劃，據(jù)萬(wàn)博新經(jīng)濟(jì)研究院整理的一份圖表顯示，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本、法國(guó)推出的經(jīng)濟(jì)救助規(guī)模（含貨幣政策和財(cái)政政策）占各國(guó)2019年GDP的比例均超過(guò)10%，其中美國(guó)的救助總額最大，為22840萬(wàn)億美元，德國(guó)救助金額占2019年該國(guó)GDP的比例最高，達(dá)到22%。
再看中國(guó)，如果按2019年GDP的10%來(lái)算，中國(guó)需要投入10萬(wàn)億元，顯然如果按照貨幣政策和財(cái)政政策的統(tǒng)計(jì)口徑，中國(guó)的抗疫賬本已超過(guò)10萬(wàn)億元。
但疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響仍在繼續(xù)，美團(tuán)研究院的研究表明，城市服務(wù)業(yè)復(fù)工比例只有35%左右，60%多的企業(yè)處于停業(yè)狀態(tài)，一些已經(jīng)開業(yè)的企業(yè)也因?yàn)轭櫩痛蠓认陆堤幱谛獦I(yè)狀態(tài)。正當(dāng)各方在討論未來(lái)財(cái)政政策將如何發(fā)力時(shí)，3月27日，中央政治局會(huì)議給市場(chǎng)吃了一顆定心丸。
美團(tuán)研究院的研究表明，城市服務(wù)業(yè)復(fù)工比例只有35%左右，60%多的企業(yè)處于停業(yè)狀態(tài)，一些已經(jīng)開業(yè)的企業(yè)也因?yàn)轭櫩痛蠓认陆堤幱谛獦I(yè)狀態(tài)。會(huì)議稱“積極的財(cái)政政策要更加積極有為，穩(wěn)健的貨幣政策要更加靈活適度”，為接下來(lái)政策定好了基調(diào)，并提到了具體措施：適當(dāng)提高財(cái)政赤字率，發(fā)行特別國(guó)債，增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，引導(dǎo)貸款市場(chǎng)利率下行。而前三個(gè)舉措被稱為是“財(cái)政的三駕馬車”。
多年來(lái)，中國(guó)財(cái)政赤字一直默契地控制在3%以內(nèi)，近兩年，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，業(yè)內(nèi)時(shí)常有“財(cái)政赤字要不要破3%”的討論，隨著疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響持續(xù)深入，業(yè)內(nèi)對(duì)提高財(cái)政赤字率到3%以上形成共識(shí)，此次政治局會(huì)議提出“適當(dāng)提高財(cái)政赤字率”，意味著財(cái)政赤字率提高到3%以上將是大概率事件，據(jù)眾多研究機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)，今年財(cái)政赤字率將在3.2%～3.5%之間。
特別國(guó)債相對(duì)比較陌生。實(shí)際上，中國(guó)歷史上曾發(fā)行過(guò)兩次，第一次是1998年為補(bǔ)充國(guó)有四大行的資本金，財(cái)政部發(fā)行2700億元特別國(guó)債；第二次是2007年發(fā)行1.55萬(wàn)億元特別國(guó)債，向央行購(gòu)買外匯儲(chǔ)備，用于境外投資。特別國(guó)債的一個(gè)“特別”之處在于，它一般針對(duì)特定用途發(fā)行，且不列入財(cái)政赤字，只是納入中央政府性基金預(yù)算，本質(zhì)上中央政府加杠桿。
比較中國(guó)與眾發(fā)達(dá)國(guó)家在此次疫情中經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)政策，雖然各國(guó)政府的應(yīng)對(duì)規(guī)模均占本國(guó)2019年GDP的10%左右，但西方各國(guó)政策更集中，而中國(guó)持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，顯得更有計(jì)劃性。兩者另一個(gè)重要的不同在于，美國(guó)等西方國(guó)家的措施更強(qiáng)調(diào)救助性，即救助重點(diǎn)是直接給實(shí)體企業(yè)和居民提供資金。如3月27日，美國(guó)總統(tǒng)簽署的2萬(wàn)億美元的經(jīng)濟(jì)救助計(jì)劃中，有3000億為年收入低于9.9億美元的居民發(fā)放現(xiàn)金，有3500億提高給中小企業(yè)，用于支付工資與福利。
中國(guó)政策更偏刺激性，從上述中國(guó)抗疫賬本中可以看出，直接救助或讓利企業(yè)的資金并不多，但1-2月的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)似乎在暗示，這種刺激政策的有效性不如預(yù)期。中美綠色基金董事長(zhǎng)、曾任發(fā)改委財(cái)政金融司司長(zhǎng)、發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)的徐林建議，應(yīng)該通過(guò)適當(dāng)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，更多體現(xiàn)“重人兼物”。
如今備受期待的報(bào)復(fù)性消費(fèi)并未出現(xiàn)，疫情拐點(diǎn)仍未有期，不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家呼吁，接下來(lái)，應(yīng)該把穩(wěn)經(jīng)濟(jì)或經(jīng)濟(jì)救助的重點(diǎn)放在救助企業(yè)上。
邏輯很簡(jiǎn)單，市場(chǎng)的大部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均由企業(yè)具體實(shí)施，企業(yè)發(fā)展困難，將涉及千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)體的發(fā)展。
（文中劉波、祝林為化名）
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