李 爽 韓 偉 鐘敬康 王俊嶺 吳 賓

中國供水行業(yè)發(fā)展已歷經(jīng)百余年，經(jīng)過幾代人的不懈努力，不僅形成了適應(yīng)供水企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的統(tǒng)計指標(biāo)，而且建立了一套較完整的城市供水績效指標(biāo)體系。通過供水績效評價能夠促使企業(yè)提高運營效率、保障服務(wù)質(zhì)量、保證供水安全和公共服務(wù)。

城市供水績效評價的發(fā)展經(jīng)歷了一個從無到有、從有到優(yōu)的漸進(jìn)式發(fā)展過程。20世紀(jì)80年代末，城市供水績效評價最先在英國出現(xiàn)。同時，城市供水行業(yè)開始嘗試將績效管理指標(biāo)發(fā)展并應(yīng)用于績效管理當(dāng)中，逐步凸顯其水務(wù)領(lǐng)域的競爭力。上世紀(jì)九十年代中期開始，國外許多供水行業(yè)已經(jīng)相繼開始使用績效管理手段進(jìn)行水務(wù)績效管理。截止到目前，在國際上已經(jīng)有超過100個國家和相關(guān)城市地區(qū)應(yīng)用城市水務(wù)績效管理手段來進(jìn)行城市水務(wù)領(lǐng)域的管理，其包含的指標(biāo)數(shù)量眾多，且應(yīng)用范圍相對比較廣泛。如世界銀行WBG和國際水協(xié)IWA等相關(guān)國際組織對水務(wù)績效管理也越來越重視，完善了城市供水績效指標(biāo)體系，通過對水務(wù)績效的管理提高了企業(yè)供水績效管理水平。目前使用最廣泛的城市供水績效管理評估系統(tǒng)主要有世界銀行（WBG）、國際水協(xié)（IWA）、英國水務(wù)辦公室（OFWAT）、荷蘭水協(xié)會、美國聯(lián)合水務(wù)協(xié)會（AWWA）、澳大利亞（WSAA）等國際組織和各國協(xié)會。我國上世紀(jì)八十年代對城市供水績效評估進(jìn)行了初步探索，以中國水協(xié)為代表，基于城市供水企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營和服務(wù)各方面指標(biāo)進(jìn)行數(shù)據(jù)采集，2001年通過補充數(shù)據(jù)和全面調(diào)整，重新修訂了《城市供水統(tǒng)計年鑒》，實現(xiàn)將績效指標(biāo)系統(tǒng)化和標(biāo)準(zhǔn)化。同時，供水企業(yè)自身也在企業(yè)內(nèi)部開展了關(guān)于員工的績效考核評估工作。目前我國尚無成熟的可在全國推廣的供水績效評估體系，城市供水績效評估方面與西方發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距。

近年來，我國高度重視城市水務(wù)行業(yè)的發(fā)展，特別對城市供水績效評估方面尤為重視?！笆晃濉钡健笆濉逼陂g，住建部多次將供水績效列為重要課題并委托多所高校和科研院所進(jìn)行課題研究，構(gòu)建了城市供水行業(yè)績效指標(biāo)體系，這對我國城市水務(wù)行業(yè)的發(fā)展具有重要推動作用。為了充分確保所選擇的指標(biāo)體系既完整、合理又具有很強的實用性，研究者不斷地對績效指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化和完善，使其更好地為企業(yè)和行業(yè)服務(wù)。

我國城市供水績效指標(biāo)體系演變與發(fā)展，是在中國城市供水市場化、產(chǎn)業(yè)化改革背景下逐漸對自身優(yōu)化完善的過程。幾十年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化速度大大加快，外部環(huán)境的改變直接影響了我國城市供水績效指標(biāo)體系的演變與發(fā)展。文章梳理了張現(xiàn)國、孫宛、徐怡、吳賓等人構(gòu)建的城市績效指標(biāo)體系以及我國城市供水績效指標(biāo)體系的最新發(fā)展，深入分析了我國城市供水績效指標(biāo)體系演變與發(fā)展過程中呈現(xiàn)的特點與趨勢，以期對我國城市供水績效評估工作有所啟示，促進(jìn)我國水務(wù)行業(yè)乃至城市持續(xù)健康發(fā)展。

一、我國城市供水績效指標(biāo)體系的發(fā)展歷程

隨著中國供水處理行業(yè)的快速發(fā)展，如何有效提升供水企業(yè)的績效管理水平、提高城市供水系統(tǒng)的運行效率已成為保障城市運行安全和水環(huán)境安全的重大問題，同時也受到了社會和企業(yè)的廣泛關(guān)注。

（一）我國城市供水績效指標(biāo)體系的初步構(gòu)建

張現(xiàn)國等人2011年結(jié)合我國城市供水行業(yè)現(xiàn)狀和供水行業(yè)2020年遠(yuǎn)景規(guī)劃目標(biāo)，根據(jù)績效評價體系框架搭建方法和績效指標(biāo)選取原則，兼顧先進(jìn)性和可行性，綜合運用績效指標(biāo)使用頻度分析、專家咨詢、問卷調(diào)查和統(tǒng)計學(xué)檢驗方法，經(jīng)過體系初步構(gòu)建與體系優(yōu)化兩個階段和示范供水企業(yè)真實數(shù)據(jù)的檢驗，創(chuàng)造性地初步構(gòu)建了適合我國國情的績效指標(biāo)體系，如圖1所示。

圖1 城市供水績效指標(biāo)初步構(gòu)建體系

該體系涵蓋了城市供水6個主要評價領(lǐng)域，即服務(wù)、環(huán)境、資產(chǎn)、運營、財經(jīng)和人事，同時突出了服務(wù)績效和環(huán)境績效的評價；該體系分總目標(biāo)層、目標(biāo)層、要素層、指標(biāo)層和次指標(biāo)層，共包括53個定義相對統(tǒng)一的績效指標(biāo)；該體系具有層次清晰、覆蓋全面、用途廣泛等優(yōu)點。通過分析整理中國水協(xié)供水年鑒數(shù)據(jù)和調(diào)研供水企業(yè)數(shù)據(jù)，進(jìn)行了獨立性、可比性和可測性“三個檢驗”，并運用變異系數(shù)、相關(guān)系數(shù)等方法進(jìn)行了績效指標(biāo)的優(yōu)化和體系結(jié)構(gòu)的調(diào)整，最后確定了評價目標(biāo)明確、體系結(jié)構(gòu)層次清晰和可滿足政府、行業(yè)監(jiān)管的城市供水績效指標(biāo)體系（6大領(lǐng)域、53個績效指標(biāo)），并對績效指標(biāo)進(jìn)行了詳細(xì)定義和解釋。

（二）供水績效指標(biāo)體系的進(jìn)一步完善

1.供水績效指標(biāo)體系優(yōu)化

張現(xiàn)國初步構(gòu)建的績效指標(biāo)體系中的指標(biāo)在經(jīng)過頻度統(tǒng)計法、專家分析法篩選之后，雖然進(jìn)行了獨立性、可比性和可測性檢驗，但在實際應(yīng)用過程中仍有很多不足之處。如體系反映目標(biāo)內(nèi)容是否完整全面，未考慮體系中指標(biāo)的設(shè)置是否重復(fù)累贅等。因此孫宛在此前研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了績效指標(biāo)體系整體性檢驗和績效指標(biāo)體系單項指標(biāo)檢驗。整體性檢驗包括績效指標(biāo)體系的整體全面性檢驗和整體必要性檢驗。單項指標(biāo)檢驗具體分為指標(biāo)的運用可行性檢驗和邏輯關(guān)聯(lián)性檢驗，有利于確保每一個指標(biāo)的實用性和指標(biāo)公式的正確性。

為了確保所選擇的指標(biāo)體系既完整、合理又具有很強的實用性，孫宛等2013年針對我國供水行業(yè)管理特點，結(jié)合已有研究基礎(chǔ)，進(jìn)一步對績效指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化完善，從績效指標(biāo)的整體和單項兩方面進(jìn)行檢驗研究，形成了一套更加簡練、可操作性強的城市供水績效指標(biāo)體系，如圖2所示。該套城市供水績效指標(biāo)體系由24個指標(biāo)，49個變量組成，增加了適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的居民家庭用水量按戶抄表比率、新國標(biāo)106項水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、產(chǎn)銷差水量成本損失率、資產(chǎn)負(fù)債率、運行崗位持證上崗率等指標(biāo)，刪除了用水人口普及率、客戶投訴率、單位取水電耗、員工工傷事故率等重復(fù)性高、統(tǒng)計難度大的指標(biāo)，并且對一些指標(biāo)的名稱進(jìn)行優(yōu)化完善。與之前的體系相比，在指標(biāo)的選取上更加精煉有代表性，大大降低了體系的重復(fù)度；在反映的內(nèi)容上也更加完整全面，重點突出；單項指標(biāo)之間相比，其運用可行性大大提高，且每一個指標(biāo)的定義、公式也更加準(zhǔn)確完善。此體系經(jīng)上海、成都等地的示范供水企業(yè)試用，反映效果良好，更加適用于在全國范圍內(nèi)的推廣。

2.社會環(huán)境變革下的城市供水績效指標(biāo)體系

圖2 系統(tǒng)化檢驗優(yōu)化完善的城市供水績效指標(biāo)體系

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，越來越多因素對指標(biāo)體系產(chǎn)生影響，如城鄉(xiāng)一體化的影響、“水十條”的提出、供水行業(yè)市場化進(jìn)程的加快與現(xiàn)實情況可操作性等一系列因素。指標(biāo)體系的調(diào)整優(yōu)化勢在必行。徐怡等于2017年根據(jù)我國供水行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，綜合考慮多種因素的影響，將城市供水績效指標(biāo)進(jìn)行了完善，建立了更為科學(xué)實用的新的績效指標(biāo)體系，如圖3所示。

該套城市供水績效指標(biāo)體系考慮到諸多因素的影響，增加了對行業(yè)和企業(yè)較為重要的管網(wǎng)水濁度平均值、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌抄表到戶率、資產(chǎn)回報率、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供水普及率、單位經(jīng)營成本和單位供水成本等指標(biāo)，刪除了小口徑管道的長度、產(chǎn)銷差水量成本損失率和運行崗位持證上崗率等適用性弱的指標(biāo)，建立了更為科學(xué)實用的包含6大類27項指標(biāo)的績效指標(biāo)體系，涵蓋了服務(wù)、運營、資源、資產(chǎn)、財經(jīng)和人事各個方面，能更好地反映我國供水行業(yè)目前的現(xiàn)狀和趨勢。

3.我國城市供水績效指標(biāo)體系的最新發(fā)展

近年來，各級政府監(jiān)管部門更加重視供水運行過程績效的管理，吳賓等2019年通過分析影響我國城市供水管網(wǎng)運行的各種因素以及供水水廠運行特點，結(jié)合績效指標(biāo)選取原則、指標(biāo)選取方法等條件，選取能夠反映供水管網(wǎng)和供水廠運行各方面情況的績效評估指標(biāo)，分別構(gòu)建了“城市供水運行管網(wǎng)績效指標(biāo)體系”和“城市供水運行水廠績效指標(biāo)體系”兩套指標(biāo)體系，如圖4和圖5所示。

此前構(gòu)建的中國城市供水績效指標(biāo)體系均是指國家層面針對供水行業(yè)所制定的績效指標(biāo)管理體系，主要適用于國家對于各供水行業(yè)的績效管理，稱之為“結(jié)果績效”。吳賓對績效指標(biāo)體系的完善是主要是企業(yè)自身針對城市供水運行的過程進(jìn)行績效評估管理，可以說是一種更深更分化的研究，即對于供水企業(yè)自身，著重強調(diào)供水企業(yè)的運行過程，著重圍繞“供水運行管網(wǎng)績效評估”和“供水運行水廠績效評估”兩部分內(nèi)容來進(jìn)行指標(biāo)構(gòu)建和績效管理評估。

圖3 社會環(huán)境變革下的城市供水績效指標(biāo)體系

圖4 城市供水運行管網(wǎng)績效指標(biāo)體系

圖5 城市供水運行水廠績效指標(biāo)體系

隨著供水行業(yè)市場化改革的深入，各級政府監(jiān)管部門更加重視供水運行過程績效的管理。政府希望通過供水運行過程績效評估督促企業(yè)提高運行效率、改善服務(wù)質(zhì)量，保證供水安全和公共利益。另外可以通過運行過程績效評估評判企業(yè)自身的綜合能力、進(jìn)步幅度和服務(wù)效果，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新進(jìn)取，從而使公眾在水質(zhì)、服務(wù)水平和價格上受益。對于供水企業(yè)自身，也特別希望能在掌握企業(yè)真實績效的基礎(chǔ)上，采取切實可行的措施來提高效率與服務(wù)質(zhì)量，既能最大限度地滿足公眾的要求，又能降低成本擴大盈利空間，實現(xiàn)長期穩(wěn)定地公共服務(wù)的供給。所以，對供水企業(yè)進(jìn)行過程績效評估管理既是國際趨勢，也是形勢所需。

另外，該套指標(biāo)體系對于有些很難定量的指標(biāo)運用定性評估來彌補定量無法描述的缺陷，將評估指標(biāo)定性和定量結(jié)合，二者相互滲透轉(zhuǎn)化，從而得出一個較為理想的評估體系。管網(wǎng)定性評估主要從水質(zhì)管理、漏損管理、運行管理和服務(wù)管理四個方面開展，水廠定性評估主要從水質(zhì)管理、凈水工藝管理、運行管理和信息安全四個方面開展，每個問題回答“是”與“否”，并提供相應(yīng)的支撐性文件。定性評估主要采取專家現(xiàn)場填寫評估表格的方式，通過分析整理填寫完整的評估表格，并基于信息來源，將定性評估轉(zhuǎn)化為可計量分?jǐn)?shù)。

二、我國城市供水績效指標(biāo)體系演變的特點

（一）績效指標(biāo)更加合理、全面、可行

績效指標(biāo)體系在各水司使用的過程中發(fā)現(xiàn)有的指標(biāo)設(shè)置的不夠合理，有的指標(biāo)不能全面反映所要評估的內(nèi)容，有的指標(biāo)在實際使用的時候存在數(shù)據(jù)收集困難、計算繁瑣等問題，可操作性不強。這一系列的問題說明績效指標(biāo)的選擇和設(shè)置需要更加深入地研究，選取的指標(biāo)更加注重合理性、全面性、可行性，從而使我國的城市供水績效指標(biāo)體系更加科學(xué)、實用。

孫宛在之前研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對績效指標(biāo)體系進(jìn)行了優(yōu)化完善，對績效指標(biāo)體系進(jìn)行了整體檢驗研究和單項完善研究。整體檢驗研究包括整體必要性檢驗和整體全面性檢驗。通過必要性檢驗和全面性檢驗可以檢驗績效指標(biāo)體系中的所有指標(biāo)是否必不可少，是否重復(fù)多余，是否能全面完整地反映出最初所定的評價目的和任務(wù)。單項完善研究包括單項指標(biāo)運用可行性檢驗和單項指標(biāo)邏輯關(guān)聯(lián)性檢驗。可行性檢驗可以檢驗每個指標(biāo)使用過程中時間、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、和推廣等方面是否具有可行性，邏輯關(guān)聯(lián)性檢驗是對指標(biāo)的計算內(nèi)容進(jìn)行檢驗研究，分析參與計算的指標(biāo)變量的完整性和相關(guān)性。以上檢驗使選取的績效指標(biāo)更加合理、全面、可行，充分確保所構(gòu)建的指標(biāo)體系既完整、合理又具有很強的實用性，對我國城市供水績效評估具有重要意義。

圖6 城市供水績效解析圖

（二）績效指標(biāo)設(shè)置緊密結(jié)合實際，適應(yīng)社會發(fā)展

績效指標(biāo)的最終目的是能真實、準(zhǔn)確地反映企業(yè)績效情況及管理水平，為企業(yè)的發(fā)展提供指導(dǎo)。但隨著社會的發(fā)展，外部環(huán)境發(fā)生較大的變化，更多的因素對績效指標(biāo)的設(shè)置產(chǎn)生影響。為了科學(xué)有效地進(jìn)行績效評估工作，績效指標(biāo)的設(shè)置必須緊密結(jié)合實際情況，適應(yīng)社會發(fā)展變化。徐怡根據(jù)我國供水行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，考慮到城鄉(xiāng)一體化的影響、“水十條”的提出和供水行業(yè)市場化進(jìn)程的加快等因素的影響，將城市供水績效指標(biāo)進(jìn)行了完善，建立了更為科學(xué)實用的績效指標(biāo)體系。

城鄉(xiāng)一體化是我國城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的產(chǎn)物，伴隨城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域供水發(fā)展嚴(yán)重不平衡。因此，城市供水績效評估體系要突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供水的發(fā)展趨勢，設(shè)置一些反映城鄉(xiāng)統(tǒng)籌情況的指標(biāo)，增加了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供水抄表到戶率、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供水普及率兩個反映城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供水的指標(biāo)，這兩個指標(biāo)可反映出戶表改造比率和城鄉(xiāng)供水的普及程度，一定程度上可促使城市帶動村鎮(zhèn)發(fā)展?！八畻l”的提出增加了反映供水安全的水質(zhì)特征指標(biāo)管網(wǎng)水濁度平均值，該指標(biāo)是反映原水處理優(yōu)劣的關(guān)鍵要素，具有一定的代表性和典型性。隨著我國供水行業(yè)市場化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)效益成為供水企業(yè)除服務(wù)質(zhì)量外的又一關(guān)注點。因此，增加了資產(chǎn)回報率、單位供水成本及單位經(jīng)營成本三個指標(biāo)，很好地反映了供水企業(yè)成本控制及收益水平。這些指標(biāo)根據(jù)社會發(fā)展情況靈活設(shè)置，與實際緊密結(jié)合，很好地反映了水務(wù)企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r。

（三）更加注重分化體系指標(biāo)的研究

隨著我國水務(wù)行業(yè)的快速發(fā)展和市場需要，績效評估指標(biāo)體系的發(fā)展出現(xiàn)了分化現(xiàn)象。為了適應(yīng)這種變化，吳賓等學(xué)者更加注重分化體系指標(biāo)的研究，以期建立新的、適應(yīng)發(fā)展的城市供水績效指標(biāo)體系。城市供水績效評估往上走是為國家各行業(yè)提高運營效率，往下走是為供水企業(yè)運行提高運行效率，兩者相輔相成，促進(jìn)行業(yè)進(jìn)步，為公眾提供更好的服務(wù)。具體解析如圖6所示。

此前構(gòu)建的中國城市供水績效指標(biāo)體系均是指國家層面針對供水行業(yè)所制定的績效指標(biāo)管理體系，主要適用于國家對于各供水行業(yè)的績效管理，稱之為“結(jié)果績效”。在“十三五”期間，各級政府監(jiān)管部門更加重視供水運行過程績效的管理，希望通過供水運行過程績效評估督促企業(yè)提高運行效率，改善服務(wù)質(zhì)量，保證供水安全和公共利益。因此，吳賓等更加注重分化體系指標(biāo)的研究，以城市供水管網(wǎng)和城市供水廠為主體分別構(gòu)建了一套指標(biāo)體系，更加注重供水運行過程評估，對提高我國供水運行績效的總體水平和服務(wù)水平具有重要促進(jìn)作用。

（四）定性評估與定量評估相結(jié)合

指標(biāo)定量評估相對來說比較科學(xué)合理，能使指標(biāo)通過運算進(jìn)行量化，從而避免評估中的主觀隨意性。但是，對于供水績效評估這一復(fù)雜的系統(tǒng)，有些指標(biāo)很難定量。所以，同時運用定性評估來彌補定量無法描述的指標(biāo)，將評估指標(biāo)定性和定量結(jié)合，二者相互滲透轉(zhuǎn)化，有助于得出一個較為理想的評估體系。吳賓構(gòu)建的供水績效指標(biāo)體系管網(wǎng)定性評估從水質(zhì)管理、漏損管理、運行管理和服務(wù)管理四個方面開展，水廠定性評估從水質(zhì)管理、凈水工藝管理、運行管理和信息安全四個方面開展，在進(jìn)行績效評估時主要采取專家現(xiàn)場填寫評估表格的方式，通過分析整理填寫完整的評估表格，并基于信息來源，將定性評估轉(zhuǎn)化為可計量分?jǐn)?shù)。

定性評估與定量評估相結(jié)合，既解決了有些績效指標(biāo)難以量化的問題，又能夠?qū)υu估對象進(jìn)行客觀評價，避免評估中的主觀隨意性。這樣建立起來的指標(biāo)體系更加科學(xué)合理，為我國城市供水績效評估提供了一種新的思路和方法，有力地促進(jìn)了我國水務(wù)行業(yè)的發(fā)展。

三、結(jié)論與建議

城市供水績效評估作為政府、公眾監(jiān)督水務(wù)企業(yè)的有效手段，為城市供水的健康合理運行提供了可靠保證。

展望未來，針對很多績效指標(biāo)無法實現(xiàn)定量化評估，未來我國城市供水績效體系的完善發(fā)展應(yīng)該更加重視定量評估的重要性，不斷完善績效評估機制；信息工具可以大大提高績效評估的效率，注重信息化管理，實現(xiàn)供水運行過程績效評估管理智能化，有利于績效指標(biāo)體系高效利用；選取典型水司作試點，將新的指標(biāo)體系在實際應(yīng)用中不斷優(yōu)化，為績效指標(biāo)體系的全面推廣打下堅實基礎(chǔ)。