魏敏

摘 ?要：本文對國家蒙醫(yī)藥產業(yè)和內蒙古蒙醫(yī)藥產業(yè)相關政策進行了系統(tǒng)梳理，將國家層面與內蒙古自治區(qū)出臺的涉及促進和規(guī)范蒙醫(yī)藥產業(yè)及蒙醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展的相關政策進行了歸納和總結，在對相關政策進行研究的基礎上提出了目前政策中存在的一些突出問題，并提出了完善相關政策的對策建議。

關鍵詞：蒙醫(yī)藥產業(yè) ?政策 ?發(fā)展趨勢

蒙藥產業(yè)是指與蒙藥的研制、生產、流通有關的所有廠商的集合。主要包括藥物種植、成藥、醫(yī)藥包裝、醫(yī)藥商業(yè)等子產業(yè)，涉及蒙藥材種植、保護，蒙藥產品開發(fā)、制造，蒙藥產品流通銷售等三大環(huán)節(jié)。蒙醫(yī)藥是我國傳統(tǒng)醫(yī)藥特別是少數(shù)民族醫(yī)藥的重要組成部分，是蒙古族人民在長期與疾病作斗爭的經驗中總結出的智慧結晶，是我國中醫(yī)藥事業(yè)的重要組成部分。蒙藥產業(yè)是內蒙古的特色產業(yè)，是內蒙古地區(qū)最具生命力、競爭力和影響力的朝陽產業(yè)。大力發(fā)展蒙藥產業(yè)是內蒙古參與國內外醫(yī)藥產業(yè)競爭、實現(xiàn)特色化和差異化發(fā)展的戰(zhàn)略性需求。

一、蒙醫(yī)藥產業(yè)政策發(fā)展歷程回顧及分析

（一）國家層面涉及少數(shù)民族醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展的主要政策及階段劃分

少數(shù)民族醫(yī)藥產業(yè)是我國少有的擁有自主知識產權的產業(yè)之一，且歷史悠久、底蘊濃厚。國家一直以來高度重視少數(shù)民族醫(yī)藥產業(yè)的發(fā)展，并為此制定了一系列正確的方針和政策，有關少數(shù)民族醫(yī)藥產業(yè)政策大體經歷了三個歷史階段，具體政策列表見表1。

第一階段（1949年—1977年）：從建國初期到改革開放前。整個國家的醫(yī)藥產業(yè)一直處于恢復、重建和緩慢發(fā)展的狀態(tài)。少數(shù)民族醫(yī)藥行業(yè)有了一定程度的發(fā)展，脫離了作坊時代，實現(xiàn)了一定程度的工業(yè)化生產。這一階段國家還沒有出臺專門針對民族醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展的政策。

第二階段（1978年—2008年）：從改革開放到2009年新醫(yī)改前。這一階段隨著國民經濟的快速增長，我國民族醫(yī)藥產業(yè)的發(fā)展節(jié)奏逐漸加快。2007年，國家中醫(yī)藥管理局下發(fā)了《關于切實加強民族醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的指導意見》，意見中提出，到2015年民族藥企業(yè)的基礎設施條件得到明顯改善，民族藥產業(yè)進一步擴大的發(fā)展目標。在第四部分“加強民族醫(yī)藥挖掘繼承和科研工作”專題中，提出加強民族藥物產業(yè)化的要求，積極研究開發(fā)具有自主知識產權、安全有效、附加值高的創(chuàng)新民族藥產品，實現(xiàn)產業(yè)化。在第五部分“加強民族醫(yī)藥知識產權保護和藥用資源保護利用”專題中，提出要建立民族藥瀕危品種和道地藥材養(yǎng)殖種植基地，要選好品種，建立規(guī)范的民族藥材生產基地。在第六部分“完善發(fā)展民族醫(yī)藥事業(yè)的政策措施”專題中，對民族藥醫(yī)療機構制劑開發(fā)和使用、民族醫(yī)藥的有關評審和鑒定活動提出了具體的指導意見。這一階段直接涉及到民族醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展的政策不多，但國家對生物醫(yī)藥產業(yè)，特別是中醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展的政策依然對民族醫(yī)藥產業(yè)的發(fā)展起到了間接的促進作用。

第三階段（2009年至今）：從新醫(yī)改方案實施至今。這一階段，我國民族醫(yī)藥產業(yè)進入一個前所未有的大發(fā)展時期，技術研究不斷取得突破和進展，涉足領域不斷向寬和深兩個方向擴展，產業(yè)化已初具規(guī)模，民族藥種養(yǎng)殖出現(xiàn)熱潮，涌現(xiàn)出一大批在全國范圍內知名度很高的品牌民族藥，產業(yè)化基地建設如火如荼。2016年國務院發(fā)布的《關于促進醫(yī)藥產業(yè)健康發(fā)展的指導意見》中提出要引導民族藥企業(yè)種植（養(yǎng)殖）、加工一體化;開展民族藥及其臨床應用技術標準研究，加強民族醫(yī)藥理論研究;推動藏藥、維藥、蒙藥、傣藥等民族藥系統(tǒng)開發(fā)，提高民族醫(yī)藥醫(yī)療機構制劑水平，創(chuàng)制具有資源特色和療效優(yōu)勢的新品種。這一規(guī)劃對我國醫(yī)藥產業(yè)現(xiàn)階段發(fā)展中的重大問題進行了準確的闡明，并為整個醫(yī)藥產業(yè)未來的發(fā)展指明了方向，同樣適用于蒙醫(yī)藥產業(yè)的發(fā)展。2016年國務院發(fā)布的《“十三五”促進民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》專門提出促進民族醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展，要充分發(fā)揮民族醫(yī)藥資源優(yōu)勢，提升民族醫(yī)藥及相關產品研發(fā)、制造能力，打造民族醫(yī)藥品牌，培育壯大民族醫(yī)藥產業(yè)，推進民族醫(yī)療與養(yǎng)老保健、健康旅游、服務貿易融合發(fā)展。2016年國務院發(fā)布的《中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2016—2030年）》的重點任務之一就是促進民族醫(yī)藥發(fā)展。要求將民族醫(yī)藥發(fā)展納入民族地區(qū)和民族自治地方經濟社會發(fā)展規(guī)劃，推進民族藥標準建設，提高民族藥質量，加大開發(fā)推廣力度，促進民族醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展。2018年國家中醫(yī)藥管理局、國家民委等13部委局聯(lián)合制定并印發(fā)了《關于加強新時代少數(shù)民族醫(yī)藥工作的若干意見》，提出了從藥材資源保護利用和規(guī)范化種植養(yǎng)殖著手，推動少數(shù)民族醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展。這一時期，在各項政策扶持下，我國許多少數(shù)民族地區(qū)開始了藥材規(guī)范化種植，少數(shù)民族藥品工業(yè)初現(xiàn)集群化發(fā)展趨勢，技術和生產設備整體水平有了較大提高，民族醫(yī)藥保健品、化妝品等健康產業(yè)也呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢。少數(shù)民族醫(yī)藥商業(yè)、流通等相關產業(yè)方興未艾，整個行業(yè)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展趨勢。

（二）內蒙古涉及蒙醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展的主要政策及內容分析

為全面貫徹和落實國家關于中醫(yī)藥及民族醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展的各項政策，不斷促進內蒙古蒙醫(yī)藥產業(yè)健康持續(xù)快速發(fā)展，近年來內蒙古出臺了促進蒙醫(yī)藥產業(yè)快速發(fā)展的相關政策，并制訂和實施了一系列保障措施，具體政策文件見表2。

從已出臺政策的時間脈絡看，內蒙古較早重視蒙醫(yī)藥發(fā)展，先后制定了一系列扶持蒙醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的政策。特別是“十三五”時期更是將蒙醫(yī)藥產業(yè)作為自治區(qū)一項特色產業(yè)重點扶持，賦予其重要的戰(zhàn)略意義。從政策文本的主要內容看，重點提出了促進蒙醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展的若干指導意見和具體措施，如統(tǒng)籌規(guī)劃蒙醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展，制定有利于產業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，加大對蒙醫(yī)藥高技術產業(yè)化項目的扶持力度，建設現(xiàn)代蒙醫(yī)藥產業(yè)制造基地和物流基地，打造知名蒙醫(yī)藥生產、流通企業(yè)和知名品牌，建立蒙醫(yī)藥現(xiàn)代化產業(yè)集群，推進蒙醫(yī)藥服務貿易等，并制定了一系列保障措施。從政策工具的使用看，環(huán)境型政策工具使用較多，如法規(guī)管制、技術標準、目標規(guī)劃、醫(yī)保支持和金融支持等。供給型政策工具也有運用，如機構建設和人才支持提到最多。需求型政策工具應用最少，只運用了試點示范項目。總體來看，已出臺的政策為內蒙古蒙醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展指明了方向和具體要求，為蒙醫(yī)藥產業(yè)的快速發(fā)展提供了政策保障。

二、蒙醫(yī)藥產業(yè)政策中存在的主要問題

近幾年來，內蒙古蒙醫(yī)藥產業(yè)的發(fā)展雖取得了很大的進展，但與全國其他少數(shù)民族醫(yī)藥產業(yè)如苗藥、藏藥相比仍存在一定差距，全國的知名度仍比較低，產業(yè)整體發(fā)展仍存在不少挑戰(zhàn)。從政策層面來看，國家特別是自治區(qū)地方政府密集出臺了多項產業(yè)宏觀政策，從財政、稅收、人才、基礎設施、專利保護等方面進行了全方位的指導，但這些政策仍有不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

從政策內容來看，首先蒙醫(yī)藥產業(yè)中涉及蒙醫(yī)醫(yī)療服務和蒙藥審批、研發(fā)、制造、流通、保護等傳統(tǒng)領域的政策比較完善，但是涉及蒙醫(yī)藥健康服務產業(yè)如蒙醫(yī)藥保健、蒙醫(yī)藥健康管理、蒙醫(yī)藥和其他產業(yè)的融合、蒙醫(yī)藥產業(yè)集群化發(fā)展等方面的政策雖在規(guī)劃中有所體現(xiàn)，但缺乏具體的指導意見，實施起來困難較大。產業(yè)內部各子產結構應如何協(xié)調也缺乏思考。其次，現(xiàn)有政策的保障措施中一般只提到了產業(yè)發(fā)展中不同主管部門應充當?shù)慕巧屯瓿傻娜蝿?，但在如何加強主管部門之間協(xié)調合作機制的建立上還不是很明確。最后，對于蒙醫(yī)藥產業(yè)在全區(qū)各地的布局以及發(fā)展重點等方面涉及內容較少，缺乏合理規(guī)劃和引導。

從政策工具的使用來看，環(huán)境型政策工具在目前的政策中應用最多，這反映出目前內蒙古在優(yōu)化資源配置、促進蒙醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展等方面提供了更好的基礎條件。在具體政策工具中，目標規(guī)劃應用最為頻繁，這與內蒙古自治區(qū)蒙醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展處在初級階段有很大關系，在發(fā)展過程中需要大量政策來指明發(fā)展方向。政策中需求型政策工具應用較少，但需求型政策工具一般對政策目標有直接拉動作用，且效果明顯，因此在以后出臺的政策中需要進一步加強需求型政策工具的應用。

三、完善蒙醫(yī)藥產業(yè)政策的建議

（一）完善蒙醫(yī)藥產業(yè)政策體系框架

根據(jù)黨和政府對蒙醫(yī)藥產業(yè)系列方針政策提出的要求，結合蒙醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展需要和工作實際，進一步完善蒙醫(yī)藥產業(yè)政策體系框架。重點加強蒙醫(yī)藥產業(yè)布局政策，對蒙醫(yī)藥產業(yè)的空間布局進行科學引導和合理調整，加強蒙醫(yī)藥產業(yè)結構政策，分階段確定重點發(fā)展的戰(zhàn)略產業(yè)與資源的重點配置，加強蒙醫(yī)藥產業(yè)組織政策，進一步優(yōu)化蒙醫(yī)藥產業(yè)的市場結構、市場行為和市場績效。盡快出臺內蒙古蒙醫(yī)藥產業(yè)整體發(fā)展規(guī)劃，明確蒙醫(yī)藥產業(yè)整體發(fā)展目標、總體思路及落實措施，明確產業(yè)各方面分工和定位，統(tǒng)籌安排、有效整合現(xiàn)有資源，促進蒙醫(yī)藥產業(yè)的全面發(fā)展。加快制定推進蒙醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展的各項實施細則。包括蒙醫(yī)藥技術創(chuàng)新與成果轉化實施細則、蒙醫(yī)藥金融支持實施細則、蒙醫(yī)藥聚集發(fā)展實施細則、蒙醫(yī)藥扶持促進實施細則等。

（二）綜合平衡利用各種政策工具實現(xiàn)政策目標

對于環(huán)境型政策工具來說，除了做出目標規(guī)劃、法規(guī)管制外，還應加大政府對蒙醫(yī)藥產業(yè)的金融支持力度，提供更具吸引力的利率方案，鼓勵金融部門提高信貸支持比例，吸引更多社會資本投入到蒙醫(yī)藥服務產業(yè)中來。對于供給型政策工具除繼續(xù)加強機構建設外，應進一步明確資金保障機制，探索新的融資模式。不斷提高人才支持和教育培訓運用頻率，保證蒙醫(yī)藥服務人才的有效供給。在技術支持方面要提高蒙醫(yī)藥產品和服務的有效性，不斷擴大市場需求。需求型政策工具方面，現(xiàn)有政策中只涉及了試點示范項目，而對政府采購和財政補貼涉及較少，這些政策工具也應成為今后政策制定的重點。建議繼續(xù)加強試點示范項目建設的同時，增加該領域的財政補貼，并逐漸擴大和完善購買服務的范圍和內容。最后還應進一步建立健全配套實施細則，重點加強對已出臺的目標規(guī)劃等政策工具的落實情況。

參考文獻：

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（作者單位：內蒙古醫(yī)科大學）

責任編輯：張捷