叢志杰

摘 ?要：“社會治理共同體”理念的提出體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下多方參與、共同治理的科學(xué)理念，為破解社會治理難題提供了新思路。從社會治理共同體的視角審視農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)，需要在制度建設(shè)、主體構(gòu)成、方式與途徑、考核評價體系等方面不斷進行改進與創(chuàng)新，以“共建、共治、共享”來更好地滿足農(nóng)牧民群眾日益增長的精神文化需求。

關(guān)鍵詞：社會治理共同體 ?農(nóng)牧區(qū) ?公共文化服務(wù)

“社會治理共同體”理念是順應(yīng)社會治理新形勢新任務(wù)新挑戰(zhàn)的必然要求，是社會治理理念的重大創(chuàng)新與發(fā)展，為破解社會治理難題提供了新思路，同時也為改善農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)提供了新視角。

一、社會治理共同體的基本內(nèi)涵

加強和創(chuàng)新社會治理，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十九大報告深刻闡述了新時代社會治理的內(nèi)涵，提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。繼2019年初習(xí)近平總書記首次提出“社會治理共同體”之后，黨的十九屆四中全會明確提出，“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國?！逼渲校吧鐣卫砉餐w”的提出體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下多方參與、共同治理的科學(xué)理念，是社會治理理念的重大創(chuàng)新與發(fā)展，也是順應(yīng)社會治理新形勢新任務(wù)新挑戰(zhàn)的必然要求，為破解社會治理難題提供了新思路。

“社會治理共同體”，是以中國特色社會主義根本制度為基準、基本制度為依托、重要制度為支撐，以自治、法治、德治“三治融合”為方式，以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐為體系，合理劃定不同治理主體間就社會治理事務(wù)上的權(quán)利（權(quán)力）和義務(wù)（責任），實現(xiàn)人人有責、人人盡責、人人享有的“共建、共治、共享”的社會共同體。

二、農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的社會治理功能及制約因素

（一）農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的社會治理功能

文化作為一種更基本、更深沉、更持久的力量，以其先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性，為社會發(fā)展提供精神激勵、智慧支持和道德滋養(yǎng)。公共文化服務(wù)參與社會治理，是創(chuàng)新社會治理的重要內(nèi)容和重要途徑。良好的社會治理既需要發(fā)揮政治、經(jīng)濟、法律等手段的作用，同時也離不開文化固有功能的有效發(fā)揮。

鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在現(xiàn)階段，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是促進鄉(xiāng)村有效治理的重要舉施。鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)風(fēng)文明是保障。在黨的十九大作出的實施鄉(xiāng)村振興重大決策部署中，鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)擺在了突出位置。從直接影響看，鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)及其所營造的良好文化氛圍會感染和啟迪民眾，促使其追求真善美，摒棄假惡丑;從間接影響看，公共文化服務(wù)通過豐富人的內(nèi)心世界，打造人的思想觀念，使人樹立正確的思想觀念。因此，公共文化服務(wù)與社會治理在導(dǎo)向上具有目標的一致性，在實踐上具有行動的趨同性，是社會治理中經(jīng)濟投入最小，易發(fā)震蕩最小，反彈力最弱，社會成本最低，效率最持久的一種選擇，對社會治理的維護和保障具有積極的、建設(shè)性的和相對穩(wěn)定作用。

（二）影響農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)社會治理功能發(fā)揮的制約因素

改革開放以來，內(nèi)蒙古在“富民強區(qū)”“文化興區(qū)”建設(shè)的基礎(chǔ)上，堅持政府主導(dǎo)、社會參與、共建共享的原則，以服務(wù)發(fā)展和民生為主線，以公共財政為支撐，通過實施“廣播電視村村通”“邊疆文化長廊建設(shè)”“文化信息源共享”“蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站”“草原書屋”等一系列文化惠民工程，扎實推動了公共文化服務(wù)建設(shè)，已基本形成具有民族特色的，覆蓋自治區(qū)、盟市、旗縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）、村（嘎查）五級公共文化服務(wù)體系，人民群眾獲得感顯著增強。但是，與當前經(jīng)濟社會發(fā)展水平和人民群眾日益增長的精神文化需求相比，與基本建成公共文化服務(wù)體系的目標要求相比，內(nèi)蒙古公共文化服務(wù)的任務(wù)依然艱巨。公共文化服務(wù)的重點在基層，而基層的重點在農(nóng)牧區(qū)。內(nèi)蒙古地域跨度大、邊境線漫長。截至2018年，內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村人口944.9萬人，其中有400多萬居住在偏遠的農(nóng)村牧區(qū)，居住分散、交通不便、信息閉塞，公共文化資源相對匱乏，公共文化服務(wù)半徑大、成本高、難度大。從社會治理共同體的角度看，有諸多因素制約著公共文化服務(wù)社會治理功能的發(fā)揮。

1.政府主動提供公共文化服務(wù)的意識不強，缺乏提升農(nóng)牧村公共文化服務(wù)供給的內(nèi)驅(qū)動力。改革開放以來，長期堅持的以經(jīng)濟建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想使基層政府往往把工作重點放在經(jīng)濟發(fā)展上，忽視了文化事業(yè)建設(shè)。近年來這種狀況雖然有所改變，但基層政府對于公共文化服務(wù)仍重視不夠，即使抓文化工作也大多是把重點放在能拉動經(jīng)濟增長和帶動居民增收的文化產(chǎn)業(yè)和文化旅游上，而對于公共文化服務(wù)事業(yè)則動力不足。

2.農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的供給主體單一。從社會治理共同體的視角看，推動農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)建設(shè)，迫切需要供給主體的多元化。但是農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的供給主體仍然是政府部門，文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化活動的組織幾乎全部由縣（旗）政府、縣（旗）文體廣電局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（嘎查）政府負責完成，供給類型、數(shù)量、資源的配置等都由政府統(tǒng)一調(diào)配、單方面決定，市場、社會組織、農(nóng)牧民群眾并沒有真正參與進來。

3.農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)設(shè)施城鄉(xiāng)差距大，方式、途徑存在問題。內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)地域廣闊、人口稀散，具有獨特的自然和人文環(huán)境，這決定了公共文化服務(wù)建設(shè)具有很大的特殊性。基礎(chǔ)設(shè)施是為人民群眾提供公共文化服務(wù)的物質(zhì)載體?！肮参幕O(shè)施數(shù)量的多寡決定著一個國家公共文化空間的大小。”但從內(nèi)蒙古的情況看，公共文化服務(wù)設(shè)施城鄉(xiāng)差距大，大量的公共文化資源、設(shè)施集中在城鎮(zhèn)，而農(nóng)牧區(qū)特別是邊遠地區(qū)匱乏;以“烏蘭牧騎”為典型代表的流動公共文化服務(wù)是解決農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的重要途徑，但總量不足，覆蓋度低，常態(tài)化程度差，從業(yè)人員數(shù)量不足等問題突出;隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，全國文化信息資源共享工程及數(shù)字圖書館、數(shù)字文化館、數(shù)字博物館等工程的開展，使得數(shù)字化服務(wù)成為公共文化服務(wù)的新方式，但在滿足群眾的實際需求方面仍顯不足。

4.農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的可及性弱。公共文化服務(wù)的可及性是從可獲得性、可接近性、可接受性、可適應(yīng)性四個相互聯(lián)系的維度來評價公共文化服務(wù)體系和城鄉(xiāng)居民之間的“適合度”。就內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)而言，公共文化服務(wù)的供給并沒有充分考慮文化設(shè)施的輻射半徑及居民的實際需求，使用不方便、效率低等問題非常突出?！安菰瓡荨弊鳛樽罨鶎拥奈幕嚨?，是建在農(nóng)牧民家門口、農(nóng)牧民自己管理的文化工程，對提升農(nóng)牧民素質(zhì)，推動農(nóng)村、牧區(qū)全面協(xié)調(diào)發(fā)展起著十分重要的作用。但“草原書屋”存在著嚴重的“供需不對接”、資源浪費、管理混亂等問題，很大程度上制約了草原書屋功能的發(fā)揮。

5.考核評價機制陳舊。總體上看，農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)考核評價仍為自上而下的行政考核?？己说闹黧w是市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，考核過程中缺少最重要、最有發(fā)言權(quán)的服務(wù)對象即農(nóng)牧民群眾的參與，也基本沒有第三方評估組織的參與;考核過程中存在著重設(shè)備設(shè)施配置等硬性指標、輕實際使用效果，重材料匯報，輕實地考察;“以點帶面”“以突擊布置代替日常運行”等不科學(xué)、不規(guī)范的問題;考核評價結(jié)果的使用在一定程度上流于形式。

三、社會治理共同體視角下改善農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的路徑

2020年《中共中央國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》明確指出，“改善鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)。推動基本公共文化服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸，擴大鄉(xiāng)村文化惠民工程覆蓋面?！边@進一步體現(xiàn)了黨和政府對鄉(xiāng)村文化建設(shè)的高度重視。從社會治理共同體的視角看，化解農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的困境，推動農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)在社會治理中發(fā)揮其應(yīng)有的功能，需要做好以下幾點工作：

（一）健全文化制度，正確處理自治、德治、法治之間的協(xié)同關(guān)系

文化制度是國家制度的重要組成部分。黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度作出全面部署，指出我國國家制度和國家治理體系13個方面的顯著優(yōu)勢，其中就包括文化制度方面的顯著優(yōu)勢。要把文化繼續(xù)推向繁榮發(fā)展，必須繼續(xù)堅持并不斷完善中國特色社會主義文化制度。

推進農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)，關(guān)鍵在于準確把握自治、德治、法治之間的協(xié)同關(guān)系。一要充分保障農(nóng)牧民群體的民主權(quán)益，完善村民自治制度。二要高度弘揚社會主義核心價值觀，通過評家風(fēng)、亮家風(fēng)、塑家風(fēng)等活動促使公序良俗、倫理風(fēng)尚在鄉(xiāng)村落地生根，倡導(dǎo)具有高認同度、強推動力的鄉(xiāng)村德治文化。三要在村民自治、鄉(xiāng)村德治的基礎(chǔ)上，強化法律規(guī)范意識，通過內(nèi)涵豐富、形式多樣的主題活動強化普法力度，倡導(dǎo)法律至上、權(quán)利平等的鄉(xiāng)村法治文化。

（二）構(gòu)建農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)多元主體，形成治理合力

第一，堅持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是構(gòu)建中國特色社會治理共同體的頂層設(shè)計者，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到社會治理全過程各方面，加強各級黨組織對農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的核心引領(lǐng)作用。

第二，充分發(fā)揮政府治理與服務(wù)的作用。提供公共文化服務(wù)是政府的核心職能之一。對于農(nóng)牧區(qū)的公共文化服務(wù)而言，由于諸多因素的制約，欠賬多，基礎(chǔ)薄弱，這就更需要政府發(fā)揮核心主體作用。應(yīng)進一步加大財政投入力度，加大對農(nóng)牧區(qū)文化事業(yè)的扶持;進一步推進文化事業(yè)單位改革，強化公益性文化單位的骨干作用。作為豐富廣大農(nóng)牧民文化生活、加強民族團結(jié)、促進農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會文明進步的生力軍，烏蘭牧騎應(yīng)遵照習(xí)近平總書記的重要指示，繼續(xù)發(fā)揮和創(chuàng)新“演出、宣傳、輔導(dǎo)、服務(wù)”的職能。公共圖書館、公共博物館、美術(shù)館等公益性文化單位應(yīng)積極主動地開展流動服務(wù)、聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，推動公共文化服務(wù)更好地向農(nóng)牧區(qū)延伸;應(yīng)充分利用市場手段，采取政府購買服務(wù)等方式，支持社會組織、機構(gòu)、個人捐贈和興辦公益性文化事業(yè)，加強和創(chuàng)新對文化市場的管理。

第三，著力促進多元主體的參與。要高度重視和發(fā)揮非政府組織的主體作用。深入開展“春雨工程”全國文化志愿者邊疆行工作，以“大舞臺”“大講堂”“大展臺”為主要載體，堅持需求導(dǎo)向、項目帶動，構(gòu)建參與廣泛、形式多樣、活動經(jīng)常、機制健全的志愿服務(wù)體系;要發(fā)展以企業(yè)為主體的市場服務(wù)。企業(yè)具有強大的生產(chǎn)能力和市場競爭力，在公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及某些具體的公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)中具有比政府、文化事業(yè)單位更多的優(yōu)勢，是公共文化服務(wù)體系的補充與延伸，有助于推動公共文化服務(wù)體系的建立健全和高效運轉(zhuǎn);要大力推動以農(nóng)牧民為主體的業(yè)余烏蘭牧騎、農(nóng)家大院等自我文化服務(wù)。農(nóng)牧民個體或群體依靠其擁有的各類文化資源進行的、以滿足自身或群體的精神文化需求為目的的各類文化活動，具有吸引力大、參與者身心滿足感強的特點，以及文化資源利用率高，不受時間限制，不受活動內(nèi)容限制等優(yōu)勢，是農(nóng)牧民群眾精神文化需求自覺意識追求的體現(xiàn)。

（三）改進和創(chuàng)新公共文化服務(wù)方式，突破農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)“最后一公里”

第一，要在各級黨委政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下，將民主協(xié)商貫穿農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)建設(shè)的全過程，問需于民，凝聚共識，通過民主協(xié)商共同“提”治理事項、提解決方案、“推”治理工作、“驗”治理效果，充分發(fā)揮農(nóng)牧民群眾在公共文化服務(wù)中的主體作用，夯實社會治理共同體的共同價值基礎(chǔ)。

第二，以自然條件、服務(wù)人口、覆蓋面積等為依據(jù)，突出民族和地域特點，按照科學(xué)化、規(guī)范化要求，發(fā)揚烏蘭牧騎優(yōu)良傳統(tǒng)，建立起靈活機動、方便群眾的流動公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動公共文化服務(wù)的均等化、可及性。

第三，繼續(xù)推進“數(shù)字文化走進蒙古包”、文化信息資源共享工程建設(shè)、內(nèi)蒙古“智慧廣電”，提高公共文化服務(wù)的信息化水平，夯實農(nóng)牧區(qū)特別是邊境地區(qū)智能化公共服務(wù)基礎(chǔ)。

（四）健全和完善農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)績效考核機制

農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)急需形成政府、社會、農(nóng)牧民群眾共同參與的考核評價體系，真實地反映服務(wù)效率和效能。要以農(nóng)牧民參與度和滿意度為核心，建立鄉(xiāng)村文化建設(shè)效能評價機制，做到標準化、制度化和規(guī)范化;要將鄉(xiāng)村文化建設(shè)效能納入政府日常考核體系之中，并常態(tài)化;要建立公共文化服務(wù)效能督查機制，定期和不定期地開展效能督查。

農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)的發(fā)展狀況，關(guān)系到少數(shù)民族群眾基本文化權(quán)利的實現(xiàn)，關(guān)系到我國經(jīng)濟、社會和諧發(fā)展與現(xiàn)代化的進程。結(jié)合內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)獨特的自然環(huán)境、人文環(huán)境，以及公共文化服務(wù)的特殊性，從社會治理共同體的視角審視農(nóng)牧區(qū)公共文化服務(wù)，需要在制度建設(shè)、主體構(gòu)成、方式與途徑、考核評價體系等方面不斷改進與創(chuàng)新，以“共建、共治、共享”來更好地滿足農(nóng)牧民群眾日益增長的精神文化需求。

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（作者單位： 內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院）

責任編輯：康偉