郭琦 劉寧

摘要：自《沈陽市工業(yè)領(lǐng)域優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱為《最低價標(biāo)準(zhǔn)》）出臺后，規(guī)劃指標(biāo)的編制工作也隨之遇到很大的阻力。本文從《最低價標(biāo)準(zhǔn)》的適用范圍著手，深度分析該政策實施受阻的真正原因，最終提出應(yīng)對政策的解決方案，從而指導(dǎo)規(guī)劃指標(biāo)的編制。

關(guān)鍵詞：優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目，出讓最低價，規(guī)劃指標(biāo)

沈陽市人民政府于2019年3月21日發(fā)布《最低價標(biāo)準(zhǔn)》以來，大多數(shù)企業(yè)均不接招，不由引起規(guī)劃指標(biāo)編制工作者的高度重視。該政策背景下應(yīng)如何編制規(guī)劃指標(biāo)，需要在全面解讀《最低價標(biāo)準(zhǔn)》的適用范圍 、分析政府制定政策和企業(yè)執(zhí)行政策之間的矛盾以及探尋整個規(guī)劃指標(biāo)編制流程的癥結(jié)所在后才能作出最終判斷。

一、《最低價標(biāo)準(zhǔn)》的適用范圍：

首先，《最低價標(biāo)準(zhǔn)》僅適用于我市工業(yè)領(lǐng)域優(yōu)先

發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項目。即引入的項目是否為優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)是判斷能否享受《最低價標(biāo)準(zhǔn)》政策的首要前提。

另外，何為用地集約的工業(yè)項目，《最低價標(biāo)準(zhǔn)》政

策中也給出了明確的解釋，結(jié)合渾南區(qū)實際情況，應(yīng)同時滿足以下條件才符合“用地集約”的標(biāo)準(zhǔn)，具體包括：

項目建設(shè)用地容積率、建筑系數(shù)、投資強(qiáng)度分別超過

《國土資源部關(guān)于發(fā)布和實施〈工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)〉的通知》（國土資發(fā)〔2008〕24號）（以下簡稱為《國土資源部24號》）所規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)40%、40%、10%以上，達(dá)到《沈陽市工業(yè)用地領(lǐng)域優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》規(guī)定的投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、畝均產(chǎn)值、畝均稅收等控制指標(biāo)，沈陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，按照所在區(qū)域同行業(yè)投資強(qiáng)度控制指標(biāo)上浮20%執(zhí)行。

綜上所述，以沈陽市渾南區(qū)某一藥品研發(fā)生產(chǎn)項目為例（用地面積約合172畝），首先區(qū)政府或管委會需對項目是否屬于優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)進(jìn)行判斷，若產(chǎn)業(yè)既符合標(biāo)準(zhǔn)且企業(yè)又自愿享受《最低價標(biāo)準(zhǔn)》政策，當(dāng)容積率不小于0.98，建筑系數(shù)不小于42%，投資強(qiáng)度384萬元/畝（總固定資產(chǎn)投入應(yīng)大于6.6億元），才可以享受《最低價標(biāo)準(zhǔn)》政策。

二、政府制定政策和企業(yè)執(zhí)行政策之間的矛盾：

為何政府出臺《最低價標(biāo)準(zhǔn)》后，大部分企業(yè)頻頻不

接招，經(jīng)深入剖析，根源在于政府和企業(yè)的出發(fā)點和目的不同。

政府的目的是為了通過加大投資強(qiáng)度、降低土地價格

從而提高固定資產(chǎn)中廠房、設(shè)備的大批投入，進(jìn)而實現(xiàn)土地集約利用、增加稅收。而大部分企業(yè)則是希望固定資產(chǎn)的投入基本滿足生產(chǎn)需求即可，通俗點就說就是2個廠房本可以解決企業(yè)的生產(chǎn)問題政府非想讓建8個廠房，那多出的6個廠房不僅是一種浪費。而且當(dāng)前政府在與企業(yè)簽訂《項目投資協(xié)議書》時基本都有產(chǎn)業(yè)資金支持及獎勵政策，比如上文提到的項目，協(xié)議中約定“待企業(yè)完成土地摘牌及繳納全部土地出讓金后三個月內(nèi)，政府給予不高于6000萬的產(chǎn)業(yè)資金支持，企業(yè)投產(chǎn)后前三年按照項目對渾南區(qū)實際經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的90%、80%、70%給予獎勵，第四、第五年按照項目對渾南區(qū)實際經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的50%給予獎勵”。因此企業(yè)自己也會算一筆賬，若選擇享受《最低價標(biāo)準(zhǔn)》政策，則土地成本30%的折扣約合到每平方米便宜180元，114808平方米*180=2067萬元，即約節(jié)省2067萬元的地價款，但是投資強(qiáng)度由300萬元/畝（注：參考《國土資源部24號》 投資強(qiáng)度指標(biāo) 259萬元/畝，略有上?。┰黾訛?84萬元/畝，固定資產(chǎn)總額（含廠房、設(shè)備、地價款）卻增加1.44億（其中廠房、設(shè)備增加1.65億）。若放棄《最低價標(biāo)準(zhǔn)》政策，地價款雖多出2067萬元，但固定資產(chǎn)總額減少1.44億（其中廠房、設(shè)備減少1.65億），另外政府還有產(chǎn)業(yè)資金支持及獎勵政策抵消地價款多出的部分。因此大部分企業(yè)均對《最低價標(biāo)準(zhǔn)》政策不是很看好。

當(dāng)然，也不排除少數(shù)工業(yè)地產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)廠房，如軟件園等

愿意接招，因為這類項目主要是靠加大固定資產(chǎn)的投入，建成后以租售的形式得以更大的收益。

三、整個規(guī)劃指標(biāo)編制流程的癥結(jié)

為什么規(guī)劃指標(biāo)編制完成甚至于協(xié)同平臺征求意見后

企業(yè)才申請調(diào)整指標(biāo)？具體原因分析如下：

《最低價標(biāo)準(zhǔn)》政策的出臺后，規(guī)劃指標(biāo)編制流程也

應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整，不能按照以往的思路交易下任務(wù)就立即根據(jù)地區(qū)控詳指標(biāo)作為編制依據(jù)。企業(yè)是否符合我市工業(yè)領(lǐng)域優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且屬于用地集約的工業(yè)項目、是否企業(yè)愿意享受《最低價標(biāo)準(zhǔn)》政策，需在與企業(yè)簽訂《項目投資協(xié)議書》時就根據(jù)企業(yè)擬報的投資強(qiáng)度及意象方案中的指標(biāo)即時判斷并明確進(jìn)協(xié)議中，作為后一階段規(guī)劃指標(biāo)編制工作的前提，若確定享受《最低價標(biāo)準(zhǔn)》政策，指標(biāo)的依據(jù)為《最低價標(biāo)準(zhǔn)》，若確定放棄《最低價標(biāo)準(zhǔn)》政策，指標(biāo)的依據(jù)為《國土資源部24號》和街區(qū)控詳指標(biāo)。

《國土資源部24號》中由于行業(yè)分類不同，容積率由不小于0.5到不小于1.0區(qū)間不等，建筑密度不小于30%。

街區(qū)控詳指標(biāo)為一個片區(qū)的平均控制指標(biāo)，出于集約

土地、加大投資強(qiáng)度、多創(chuàng)稅收的目的，平均標(biāo)準(zhǔn)制定較前者高一些，容積率不小于1.0，建筑密度不小于35%。若需指標(biāo)下浮或上浮的地塊數(shù)量和總規(guī)模不大的情況下，是沒有影響的，也就是說，街區(qū)控詳指標(biāo)為政府制定出讓指標(biāo)可能出現(xiàn)的浮動是有做預(yù)判的，不需要履行控詳調(diào)整程序。

仍以上述藥品研發(fā)生產(chǎn)項目為例，其投資強(qiáng)度達(dá)不到

《最低價標(biāo)準(zhǔn)》政策要求無法享用，根據(jù)政府和企業(yè)協(xié)商，規(guī)劃指標(biāo)應(yīng)參考《最低價標(biāo)準(zhǔn)》中醫(yī)藥制造業(yè)指標(biāo)（容積率不小于0.7）或街區(qū)控詳指標(biāo)（容積率不小于1.0）均可，且無需履行控詳調(diào)整程序。

不執(zhí)行《最低價標(biāo)準(zhǔn)》政策如何編制規(guī)劃指標(biāo)

規(guī)劃指標(biāo)最終的確定，是政府與企業(yè)協(xié)商博弈已至妥協(xié)折衷的“游戲規(guī)則”。同時，它的制定也應(yīng)最大程度上兼顧個體與整體、當(dāng)下與長遠(yuǎn)的要求。

就政府而言，高容積率無疑是實現(xiàn)土地集約的最佳途徑，而就大部分企業(yè)而言，無疑低容積率是首選，因為規(guī)劃指標(biāo)中容積率給的是下限，比如醫(yī)藥制造業(yè)容積率當(dāng)下滿足不小于0.7，若以后廠區(qū)擴(kuò)大規(guī)模了，總體方案調(diào)整了，做到1.0乃至更高均不受制約，而1.0的容積率對當(dāng)下整體方案的制約相對較大，不利于開發(fā)建設(shè)。當(dāng)政府與企業(yè)的出發(fā)點有矛盾時，就到了需要協(xié)商博弈的環(huán)節(jié)。

而容積率到底是給0.7還是給1.0，還需要政府結(jié)合企業(yè)當(dāng)下與長遠(yuǎn)發(fā)展的訴求來談，工業(yè)項目容積率跟土地價和投資強(qiáng)度無必然聯(lián)系，在同樣的投資強(qiáng)度下，低容積率，少建廠房，但房屋造價高，設(shè)備投入大，適合短期實現(xiàn)產(chǎn)能效益的企業(yè)，高容積率，多建廠房，但房屋造價低，設(shè)備投入小，適合遠(yuǎn)期實現(xiàn)產(chǎn)能想要擴(kuò)大的企業(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]《沈陽市工業(yè)領(lǐng)域優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)》

[2]《國土資源部關(guān)于發(fā)布和實施〈工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)〉的通知》（國土資發(fā)〔2008〕24號）