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        基層司法資源不足的困境及完善路徑

        2020-04-10 11:03:09楊立新
        人民論壇 2020年5期
        關(guān)鍵詞:完善路徑

        楊立新

        【關(guān)鍵詞】基層司法 ?審判力量 ?完善路徑

        【中圖分類號(hào)】D926 ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

        基層的司法資源和審判力量不足的問(wèn)題普遍存在

        基層司法資源存在不足。司法資源,是指由司法機(jī)構(gòu)、司法人員和與司法活動(dòng)相關(guān)的財(cái)政保障資源等形式構(gòu)成的社會(huì)資源。在基層,司法資源表現(xiàn)出一定短缺。例如,在縣一級(jí)的基層司法資源配置上,存在比較嚴(yán)重的問(wèn)題,特別是老少邊窮地區(qū)的縣一級(jí)的司法資源配置的問(wèn)題更為明顯?;鶎拥姆ㄔ骸z察院和公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān),都存在人員力量不足的問(wèn)題,與之相配套的律師、公證、基層司法助理、人民調(diào)解人員等,都存在較大短板。首先是機(jī)構(gòu)配置不齊,除了基本的司法機(jī)構(gòu)依法設(shè)立之外,其他有關(guān)司法組織,例如調(diào)解委員會(huì)、治安保衛(wèi)委員會(huì)等,不少虛有其名。其次是司法機(jī)關(guān)的司法人員數(shù)量不足,難以適應(yīng)實(shí)際工作需要。再次,更重要的是基層司法人員的法律素質(zhì)不符合要求,也缺少符合要求的人員補(bǔ)充司法隊(duì)伍。最后,基層司法也缺乏充分的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障。

        基層審判力量存在欠缺。首先,基層法院面臨案件多、壓力大的問(wèn)題。就目前情況看,主要的一審民事、刑事、行政案件都集中在基層法院,受理的案件數(shù)量逐年增長(zhǎng),已經(jīng)達(dá)到歷史上的最高峰。其次,基層法院審判人員數(shù)量編制存在不足,受案數(shù)和審判力量不相適應(yīng)。非審判人員占比也較高,不少法院的非審判人員超過(guò)審判人員,形成倒掛。同時(shí),法院審判人員實(shí)行員額制,將不少原來(lái)辦案的助理審判員等改任法官助理,使有審判權(quán)的員額法官數(shù)量較大減少。最后,由于案件數(shù)量多、審判力量不足,基層法院的法官辦案壓力大,不少法官白天審案,晚上處理判決書、調(diào)解書等,常年晝夜趕班,疲勞作戰(zhàn)。

        基層存在司法資源和審判力量不足問(wèn)題的主要原因

        司法資源的配置不完全符合向基層傾斜要求。國(guó)家建設(shè)的基礎(chǔ)在基層,只有扎扎實(shí)實(shí)做好基層司法資源配置和審判力量調(diào)整,才能夠?qū)崿F(xiàn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)牢、根基穩(wěn)。但是現(xiàn)實(shí)的情況是,越往上層,司法資源的配置就越高,不僅人員編制多,機(jī)構(gòu)齊全,更重要的是財(cái)政保障充裕,有財(cái)力做好司法工作的經(jīng)費(fèi)保障。對(duì)上層的司法資源配備好,是應(yīng)該的,可以推動(dòng)全面依法治國(guó);但是,基層的司法基礎(chǔ)做不好、扎不牢,會(huì)影響到依法治國(guó)的根基穩(wěn)定。

        司法機(jī)關(guān)尤其是審判機(jī)關(guān)的人員配置不合理。基層法院存在非審判業(yè)務(wù)活動(dòng)多,非審判人員多,非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)多。這三“多”,使基層法院乃至于其他基層司法機(jī)關(guān)在面臨編制不足的困境之外,更增加了內(nèi)部人員配置不符合司法機(jī)關(guān)職責(zé)要求的問(wèn)題。法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中不少是政治機(jī)構(gòu)、后勤機(jī)構(gòu)以及其他非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)不斷增設(shè),就要從審判第一線的審判力量中抽調(diào)人員予以充實(shí),大大地?cái)D占了審判力量。再加上上級(jí)機(jī)關(guān)常常抽調(diào)法院干部參加各種社會(huì)中心工作,也一定程度上影響到法院的審判力量。

        基層法院?jiǎn)T額制改革取得了不錯(cuò)成效,但是也存在一定負(fù)面影響。一方面是進(jìn)入員額的法官數(shù)額較少,另一方面是沒(méi)有進(jìn)入員額的法官只能作為法官助理,不能繼續(xù)獨(dú)立辦案,不僅使基層法院的整體審判力量減少,而且存在協(xié)助法官辦案的積極性不高的情況。這樣,就使基層法院的審判力量實(shí)際減弱,進(jìn)入員額的法官負(fù)擔(dān)大大加重,即使審理了更多的案件,也仍然是積案較多,給審判工作造成影響。

        基層司法資源未能形成合力和突出重點(diǎn)?;鶎铀痉ㄙY源配置存在顧此失彼,不能兼顧,只管主要機(jī)構(gòu),對(duì)相應(yīng)的其他非主要部門和組織,則重視不夠,不能形成司法資源的合力,在依法治國(guó)中發(fā)揮出更重要的作用。在基層法院的工作中,也存在工作布局和協(xié)調(diào)問(wèn)題,并未把審判工作為法院工作的重中之重,切實(shí)把主要力量集中在審判第一線,做了不少不屬于審判工作的工作,使基層法院的工作調(diào)度失衡,沒(méi)有突出審判工作重心。

        完善基層司法、解決司法資源和審判力量不足的路徑

        要把基層司法資源配置的工作放在基層基礎(chǔ)工作的重要位置上來(lái),充分發(fā)揮各自的職能作用,形成司法各部門的合力,推動(dòng)依法治國(guó)的進(jìn)程。在加強(qiáng)基層的審判、檢察、偵查和司法行政工作的基礎(chǔ)上,在基層設(shè)置好律師事務(wù)所、公證處、司法助理、人民調(diào)解委員會(huì)、治安保衛(wèi)委員會(huì)、社區(qū)矯正等司法機(jī)構(gòu)或者組織,改變機(jī)構(gòu)不健全、工作效果不突出、力量不足的問(wèn)題,解決好司法經(jīng)費(fèi)的保障問(wèn)題。

        對(duì)于基層法院的工作,需要提出改革的重點(diǎn),改善審判力量不足的狀況。首先,要明確法院的工作重心,明確做好審判工作是法院的主要任務(wù)、基本任務(wù),集中力量做好審判工作,防止審判力量分散。其次,要解決基層法院機(jī)構(gòu)臃腫問(wèn)題,對(duì)那些不從事審判工作的機(jī)構(gòu)、非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn),把法院干部充實(shí)到審判工作第一線,安排在各個(gè)審判庭中,使基層法院有足夠的審判力量去審理不斷增加的各類案件,提高結(jié)案率。再次,對(duì)于法官員額制,要根據(jù)實(shí)際情況,適當(dāng)增加員額,讓更多的法官能夠在第一線辦案,而不是因員額制改革而使審判力量受到削弱。最后,要在法院的人員調(diào)配上,為員額制法官的辦案配備足夠的輔助人員,做好法官審判工作的輔助工作,使法官有更多的精力審判案件。一個(gè)員額制法官,可以考慮最少要有一個(gè)法官助理,有一個(gè)書記員,形成一個(gè)審判案件的相對(duì)獨(dú)立的組織,提高辦案能力。此外,要保障相當(dāng)數(shù)量的人民陪審員參加基層法院的審判工作。

        對(duì)基層司法工作的經(jīng)費(fèi)要予以充分保障。沒(méi)有足夠的司法經(jīng)費(fèi)保障,對(duì)司法工作再重視,也解決不了基層司法工作的效率問(wèn)題,也將影響依法治國(guó)的進(jìn)程。在基層司法經(jīng)費(fèi)中,不僅使員額制的法官的薪酬保持相當(dāng)?shù)乃剑乙蛊渌膶徟休o助人員以及其他人員,還有其他司法機(jī)關(guān)工作人員的薪酬得到充分保障。對(duì)基層司法人員的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)也必須予以保障,通過(guò)不斷的培訓(xùn),使基層法官、檢察官、偵查員以及律師、公證員、調(diào)解員、治保員等人員,素質(zhì)不斷提高,適應(yīng)新時(shí)期的業(yè)務(wù)要求,保障基層司法工作高效開(kāi)展。對(duì)于司法機(jī)關(guān)、有關(guān)司法輔助機(jī)構(gòu)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)也要加強(qiáng)保障,讓基層司法活動(dòng)保持活力,不斷前進(jìn)和進(jìn)步,從根本上保證基層的長(zhǎng)治久安、人民的安居樂(lè)業(yè)。

        對(duì)于基層法官、檢察官等,可探索實(shí)行輪換制,保證基層法院的審判力量和基層檢察機(jī)關(guān)的檢察力量的業(yè)務(wù)水平有足夠的保障,并且從制度上防止司法腐敗發(fā)生?;鶎铀痉C(jī)構(gòu)符合法律要求的人員不足,要從制度上解決。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),可以推進(jìn)實(shí)行法官和檢察官輪換制。鑒于我國(guó)地域廣闊的實(shí)際情況,可首先在省一級(jí)的地域內(nèi),實(shí)行法官、檢察官的異地輪換。法院和檢察院的人員在一定程度上和范圍內(nèi)進(jìn)行異地交流,有突出效果。這樣在一定程度上也會(huì)改善司法人員不愿意到基層工作的情況,基層審判力量的不足也會(huì)在一定程度上扭轉(zhuǎn)。

        (作者為中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心研究員、法學(xué)院教授)

        【參考文獻(xiàn)】

        ①李鑫:《國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中司法資源分配問(wèn)題研究》,《學(xué)術(shù)論壇》,2015年第2期。

        ②白彥:《司法公信力流失問(wèn)題研究——以基層法官角色定位為視角》,《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》,2016年第1期。

        責(zé)編/于洪清 ? ?美編/陳琳(見(jiàn)習(xí))

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