楊立新

【關(guān)鍵詞】基層司法 ?審判力量 ?完善路徑

【中圖分類號(hào)】D926 ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

基層的司法資源和審判力量不足的問(wèn)題普遍存在

基層司法資源存在不足。司法資源，是指由司法機(jī)構(gòu)、司法人員和與司法活動(dòng)相關(guān)的財(cái)政保障資源等形式構(gòu)成的社會(huì)資源。在基層，司法資源表現(xiàn)出一定短缺。例如，在縣一級(jí)的基層司法資源配置上，存在比較嚴(yán)重的問(wèn)題，特別是老少邊窮地區(qū)的縣一級(jí)的司法資源配置的問(wèn)題更為明顯?；鶎拥姆ㄔ骸z察院和公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)，都存在人員力量不足的問(wèn)題，與之相配套的律師、公證、基層司法助理、人民調(diào)解人員等，都存在較大短板。首先是機(jī)構(gòu)配置不齊，除了基本的司法機(jī)構(gòu)依法設(shè)立之外，其他有關(guān)司法組織，例如調(diào)解委員會(huì)、治安保衛(wèi)委員會(huì)等，不少虛有其名。其次是司法機(jī)關(guān)的司法人員數(shù)量不足，難以適應(yīng)實(shí)際工作需要。再次，更重要的是基層司法人員的法律素質(zhì)不符合要求，也缺少符合要求的人員補(bǔ)充司法隊(duì)伍。最后，基層司法也缺乏充分的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障。

基層審判力量存在欠缺。首先，基層法院面臨案件多、壓力大的問(wèn)題。就目前情況看，主要的一審民事、刑事、行政案件都集中在基層法院，受理的案件數(shù)量逐年增長(zhǎng)，已經(jīng)達(dá)到歷史上的最高峰。其次，基層法院審判人員數(shù)量編制存在不足，受案數(shù)和審判力量不相適應(yīng)。非審判人員占比也較高，不少法院的非審判人員超過(guò)審判人員，形成倒掛。同時(shí)，法院審判人員實(shí)行員額制，將不少原來(lái)辦案的助理審判員等改任法官助理，使有審判權(quán)的員額法官數(shù)量較大減少。最后，由于案件數(shù)量多、審判力量不足，基層法院的法官辦案壓力大，不少法官白天審案，晚上處理判決書、調(diào)解書等，常年晝夜趕班，疲勞作戰(zhàn)。

基層存在司法資源和審判力量不足問(wèn)題的主要原因

司法資源的配置不完全符合向基層傾斜要求。國(guó)家建設(shè)的基礎(chǔ)在基層，只有扎扎實(shí)實(shí)做好基層司法資源配置和審判力量調(diào)整，才能夠?qū)崿F(xiàn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)牢、根基穩(wěn)。但是現(xiàn)實(shí)的情況是，越往上層，司法資源的配置就越高，不僅人員編制多，機(jī)構(gòu)齊全，更重要的是財(cái)政保障充裕，有財(cái)力做好司法工作的經(jīng)費(fèi)保障。對(duì)上層的司法資源配備好，是應(yīng)該的，可以推動(dòng)全面依法治國(guó);但是，基層的司法基礎(chǔ)做不好、扎不牢，會(huì)影響到依法治國(guó)的根基穩(wěn)定。

司法機(jī)關(guān)尤其是審判機(jī)關(guān)的人員配置不合理。基層法院存在非審判業(yè)務(wù)活動(dòng)多，非審判人員多，非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)多。這三“多”，使基層法院乃至于其他基層司法機(jī)關(guān)在面臨編制不足的困境之外，更增加了內(nèi)部人員配置不符合司法機(jī)關(guān)職責(zé)要求的問(wèn)題。法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中不少是政治機(jī)構(gòu)、后勤機(jī)構(gòu)以及其他非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)不斷增設(shè)，就要從審判第一線的審判力量中抽調(diào)人員予以充實(shí)，大大地?cái)D占了審判力量。再加上上級(jí)機(jī)關(guān)常常抽調(diào)法院干部參加各種社會(huì)中心工作，也一定程度上影響到法院的審判力量。

基層法院?jiǎn)T額制改革取得了不錯(cuò)成效，但是也存在一定負(fù)面影響。一方面是進(jìn)入員額的法官數(shù)額較少，另一方面是沒(méi)有進(jìn)入員額的法官只能作為法官助理，不能繼續(xù)獨(dú)立辦案，不僅使基層法院的整體審判力量減少，而且存在協(xié)助法官辦案的積極性不高的情況。這樣，就使基層法院的審判力量實(shí)際減弱，進(jìn)入員額的法官負(fù)擔(dān)大大加重，即使審理了更多的案件，也仍然是積案較多，給審判工作造成影響。

基層司法資源未能形成合力和突出重點(diǎn)?；鶎铀痉ㄙY源配置存在顧此失彼，不能兼顧，只管主要機(jī)構(gòu)，對(duì)相應(yīng)的其他非主要部門和組織，則重視不夠，不能形成司法資源的合力，在依法治國(guó)中發(fā)揮出更重要的作用。在基層法院的工作中，也存在工作布局和協(xié)調(diào)問(wèn)題，并未把審判工作為法院工作的重中之重，切實(shí)把主要力量集中在審判第一線，做了不少不屬于審判工作的工作，使基層法院的工作調(diào)度失衡，沒(méi)有突出審判工作重心。

完善基層司法、解決司法資源和審判力量不足的路徑

要把基層司法資源配置的工作放在基層基礎(chǔ)工作的重要位置上來(lái)，充分發(fā)揮各自的職能作用，形成司法各部門的合力，推動(dòng)依法治國(guó)的進(jìn)程。在加強(qiáng)基層的審判、檢察、偵查和司法行政工作的基礎(chǔ)上，在基層設(shè)置好律師事務(wù)所、公證處、司法助理、人民調(diào)解委員會(huì)、治安保衛(wèi)委員會(huì)、社區(qū)矯正等司法機(jī)構(gòu)或者組織，改變機(jī)構(gòu)不健全、工作效果不突出、力量不足的問(wèn)題，解決好司法經(jīng)費(fèi)的保障問(wèn)題。

對(duì)于基層法院的工作，需要提出改革的重點(diǎn)，改善審判力量不足的狀況。首先，要明確法院的工作重心，明確做好審判工作是法院的主要任務(wù)、基本任務(wù)，集中力量做好審判工作，防止審判力量分散。其次，要解決基層法院機(jī)構(gòu)臃腫問(wèn)題，對(duì)那些不從事審判工作的機(jī)構(gòu)、非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)，把法院干部充實(shí)到審判工作第一線，安排在各個(gè)審判庭中，使基層法院有足夠的審判力量去審理不斷增加的各類案件，提高結(jié)案率。再次，對(duì)于法官員額制，要根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)增加員額，讓更多的法官能夠在第一線辦案，而不是因員額制改革而使審判力量受到削弱。最后，要在法院的人員調(diào)配上，為員額制法官的辦案配備足夠的輔助人員，做好法官審判工作的輔助工作，使法官有更多的精力審判案件。一個(gè)員額制法官，可以考慮最少要有一個(gè)法官助理，有一個(gè)書記員，形成一個(gè)審判案件的相對(duì)獨(dú)立的組織，提高辦案能力。此外，要保障相當(dāng)數(shù)量的人民陪審員參加基層法院的審判工作。

對(duì)基層司法工作的經(jīng)費(fèi)要予以充分保障。沒(méi)有足夠的司法經(jīng)費(fèi)保障，對(duì)司法工作再重視，也解決不了基層司法工作的效率問(wèn)題，也將影響依法治國(guó)的進(jìn)程。在基層司法經(jīng)費(fèi)中，不僅使員額制的法官的薪酬保持相當(dāng)?shù)乃剑乙蛊渌膶徟休o助人員以及其他人員，還有其他司法機(jī)關(guān)工作人員的薪酬得到充分保障。對(duì)基層司法人員的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)也必須予以保障，通過(guò)不斷的培訓(xùn)，使基層法官、檢察官、偵查員以及律師、公證員、調(diào)解員、治保員等人員，素質(zhì)不斷提高，適應(yīng)新時(shí)期的業(yè)務(wù)要求，保障基層司法工作高效開(kāi)展。對(duì)于司法機(jī)關(guān)、有關(guān)司法輔助機(jī)構(gòu)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)也要加強(qiáng)保障，讓基層司法活動(dòng)保持活力，不斷前進(jìn)和進(jìn)步，從根本上保證基層的長(zhǎng)治久安、人民的安居樂(lè)業(yè)。

對(duì)于基層法官、檢察官等，可探索實(shí)行輪換制，保證基層法院的審判力量和基層檢察機(jī)關(guān)的檢察力量的業(yè)務(wù)水平有足夠的保障，并且從制度上防止司法腐敗發(fā)生?；鶎铀痉C(jī)構(gòu)符合法律要求的人員不足，要從制度上解決。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，可以推進(jìn)實(shí)行法官和檢察官輪換制。鑒于我國(guó)地域廣闊的實(shí)際情況，可首先在省一級(jí)的地域內(nèi)，實(shí)行法官、檢察官的異地輪換。法院和檢察院的人員在一定程度上和范圍內(nèi)進(jìn)行異地交流，有突出效果。這樣在一定程度上也會(huì)改善司法人員不愿意到基層工作的情況，基層審判力量的不足也會(huì)在一定程度上扭轉(zhuǎn)。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心研究員、法學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①李鑫：《國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中司法資源分配問(wèn)題研究》，《學(xué)術(shù)論壇》，2015年第2期。

②白彥：《司法公信力流失問(wèn)題研究——以基層法官角色定位為視角》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2016年第1期。

責(zé)編/于洪清 ? ?美編/陳琳（見(jiàn)習(xí)）