符曉

摘要：本文首先對(duì)污水處理保底量概念和相關(guān)政策進(jìn)行論述，然后詳細(xì)分析污水處理項(xiàng)目設(shè)置保底量的理由，最后提出保底量計(jì)算原則及相關(guān)處理建議，以便污水處理PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：污水處理;PPP;保底量

中圖分類號(hào)：X505 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2020）01-00-02

Abstract：On the basis of this，this paper first discusses the concept of the quantity of water and the related policies of the sewage treatment，and then analyzes the reasons for setting the bottom quantity of the sewage treatment project in detail，and finally puts forward the principle of the calculation of the bottom-and-bottom quantity and the relevant treatment suggestions， so that the PPP project of the sewage treatment is proceeding smoothly.

Key words：Sewage treatment;PPP;Bottom preservation

1 污水處理保底量相關(guān)概念

由于污水處理等原料具有自然壟斷性，無法從公開市場(chǎng)上由社會(huì)資本方取得，僅能由政府方供應(yīng)，即通常會(huì)約定由政府方負(fù)責(zé)供應(yīng)原料。政府和社會(huì)資本雙方通常會(huì)在運(yùn)營(yíng)期一定期間內(nèi)設(shè)定最低供應(yīng)量，作為政府方的最低需求保證，該最低需求量即為污水處理PPP設(shè)置的“保底量”。

若污水處理PPP項(xiàng)目設(shè)置保底量，即政府與項(xiàng)目公司約定一個(gè)項(xiàng)目的最低使用量，在項(xiàng)目實(shí)際使用量低于最低使用量時(shí)，不論實(shí)際使用量多少，政府均按約定的最低使用量付費(fèi)。

2 污水處理保底量相關(guān)政策

（1）《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）提出：“原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)”。

（2）2014年財(cái)政部發(fā)布的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》提出：“在原料無法從公開市場(chǎng)上取得、僅能由政府供應(yīng)（例如污水、垃圾），或者項(xiàng)目公司無法承擔(dān)有關(guān)原料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的情形下，通常會(huì)約定由政府負(fù)責(zé)供應(yīng)原料，同時(shí)會(huì)在合同中對(duì)原料的質(zhì)量和數(shù)量予以明確約定，例如，一些污水處理項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目合同中規(guī)定，政府應(yīng)確保在整個(gè)項(xiàng)目期限內(nèi)，收集和輸送污水至污水處理項(xiàng)目指定的交付地點(diǎn)，并滿足合同約定的基本水量（如日均污水量）和進(jìn)水水質(zhì)等”。

（3）《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）提出：“社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)”。

由以上相關(guān)政策文件可見，雖然最新財(cái)金〔2019〕10號(hào)文未明確規(guī)定“最低需求風(fēng)險(xiǎn)”由政府方承擔(dān)，但該文件對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配基本原則做了重申，按該文件精神對(duì)于文件未涉及的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，仍應(yīng)遵循原先的文件規(guī)定，即最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)。

3 污水處理設(shè)置保底量理由分析

3.1 政府有利于控制污水量風(fēng)險(xiǎn)

在污水處理領(lǐng)域，由于污水處理原料具有自然壟斷性，無法從公開市場(chǎng)上取得，特別在園區(qū)工業(yè)廢水更加明顯。因?yàn)檎哂泄芾肀O(jiān)管污水處理職責(zé)，更有能力控制污水量風(fēng)險(xiǎn)，故原料僅能由政府方供應(yīng)，社會(huì)資本方無法承擔(dān)污水供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，所以以上風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分配給能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔(dān)，這在本質(zhì)上是一種公私雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的策略安排。

3.2 污水處理規(guī)模適度超前風(fēng)險(xiǎn)

由于污水處理項(xiàng)目在確定處理能力時(shí)，需要綜合考慮城市未來發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致其設(shè)計(jì)產(chǎn)能大于當(dāng)前所需產(chǎn)能，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模通常都適度超前，且在污水處理項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期一段時(shí)間內(nèi)是不會(huì)達(dá)到設(shè)計(jì)規(guī)模的要求進(jìn)行滿負(fù)荷運(yùn)營(yíng)的。若此時(shí)按實(shí)際污水量支付服務(wù)費(fèi)用給社會(huì)資本方，可能導(dǎo)致項(xiàng)目難以達(dá)到PPP項(xiàng)目預(yù)期收益，甚至可能建設(shè)成本也難以回收。由于污水處理項(xiàng)目前期建設(shè)規(guī)?；径际钦_定，屬于城市環(huán)境發(fā)展的機(jī)會(huì)成本。因此，政府方對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)更有控制力，應(yīng)承擔(dān)污水進(jìn)水量的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 污水保底量設(shè)置影響項(xiàng)目融資

若污水處理項(xiàng)目沒有設(shè)置保底量，表明該項(xiàng)目的需求量不可預(yù)測(cè)或明確性降低，將會(huì)降低社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)期服務(wù)費(fèi)收入，加大承擔(dān)實(shí)際需求風(fēng)險(xiǎn)的程度。此種情況直接導(dǎo)致項(xiàng)目融資機(jī)構(gòu)認(rèn)為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大，從而加大項(xiàng)目融資難度或提高融資成本，相應(yīng)降低項(xiàng)目的可融資性，不利于項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)。

3.4 保底水量?jī)H保障基本收回建設(shè)成本

污水保底水量設(shè)置原則為保障社會(huì)資本方基本回收建設(shè)投入，處于略微虧損或盈利狀態(tài)，而非確保社會(huì)資本方收益率達(dá)到PPP項(xiàng)目預(yù)期數(shù)值。由此可見，保底水量設(shè)置是“保本”而非“保收益”，與PPP政策中固定回報(bào)有本質(zhì)的不同，兩者并無矛盾或沖突。

3.5 保底水量相應(yīng)費(fèi)用仍按績(jī)效支付

PPP項(xiàng)目中對(duì)于保底水量相應(yīng)費(fèi)用仍按運(yùn)維績(jī)效支付，即保底水量下費(fèi)用支付需要進(jìn)行相應(yīng)考核，若績(jī)效考核分?jǐn)?shù)低于PPP項(xiàng)目方案設(shè)定考核分?jǐn)?shù)，將會(huì)進(jìn)行費(fèi)用扣減或不支付。同時(shí)財(cái)金〔2019〕10號(hào)文提出：“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”，最新PPP政策要求項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)用支付必須與相應(yīng)績(jī)效結(jié)果掛鉤。由此可見，PPP項(xiàng)目要求保底水量相應(yīng)費(fèi)用仍按績(jī)效支付，可避免PPP項(xiàng)目出現(xiàn)固定回報(bào)情況。