黃明忠

摘要：城市規(guī)劃是將持續(xù)發(fā)展、科學發(fā)展作為基礎，對于城市發(fā)展中的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、環(huán)境影響等內(nèi)容加以規(guī)劃，以發(fā)揮指導規(guī)范城市發(fā)展的作用。在城市規(guī)劃的編制過程中要對環(huán)境影響加以評價。本文以城市規(guī)劃與環(huán)境評價為出發(fā)點，提出規(guī)劃環(huán)境影響評價存在的幾點問題及解決思路，在更大的范圍內(nèi)保證城市規(guī)劃的合理性，為政府相關部門科學決策提供依據(jù)。

關鍵詞：城市規(guī)劃;規(guī)劃環(huán)評;資源環(huán)境承載力;三線一單

中圖分類號：X820.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）01-00-02

Abstract：Urban planning is based on sustainable development and scientific development.It plans the economic structure and environmental impact of urban development in order to play a role in guiding and regulating urban development.Environmental impacts should be evaluated in the process of urban planning.Based on the starting point of urban planning and environmental assessment，this paper proposes several problems and solutions for planning environmental impact assessment to ensure the rationality of urban planning in a wider scope and provide a basis for scientific decision-making by relevant government departments.

Key words：Urban planning;Planning environmental impact assessment;Resource and environmental carrying capacity;Three lines and one order

城市規(guī)劃是為了保證特定時期內(nèi)城市的發(fā)展有明確的目標，確定城市的發(fā)展規(guī)模與方向，實現(xiàn)土地的合理利用。環(huán)境影響評價是預防規(guī)劃實施對環(huán)境造成的負面影響，不但有利于保護環(huán)境，還可以保證規(guī)劃的科學、合理[1]。

1 城市規(guī)劃對于環(huán)境評價的作用

1.1 城市規(guī)劃環(huán)評具有修正性

城市規(guī)劃的編制需要歷經(jīng)漫長的時間，這是由于城市的發(fā)展涉及到的影響因素多，關系到的問題較為復雜;規(guī)劃編制中需要考慮到多方面的非技術因素，比如不同專家主觀意見、政府部門政策的傾向性、區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展方向等。非技術因素會造成城市規(guī)劃編制時需要統(tǒng)籌安排，以實現(xiàn)不同利益群體的平衡，規(guī)劃因此會存在不科學的內(nèi)容，使城市的環(huán)境會受到影響。規(guī)劃環(huán)評可以針對規(guī)劃實施對環(huán)境可能造成的影響加以分析，并進行預測和評估，分析與相關規(guī)劃的環(huán)境協(xié)調(diào)性，從而發(fā)現(xiàn)問題、提出調(diào)整建議，對城市規(guī)劃方案具有修正作用。

1.2 城市規(guī)劃環(huán)評具有制約性

在城市規(guī)劃實施的過程中，有的地方政府為了短期的經(jīng)濟利益，忽視城市規(guī)劃與其他環(huán)保規(guī)劃、生態(tài)市規(guī)劃等相關規(guī)劃的相符性，對城市土地利用規(guī)劃調(diào)整的隨意性較大，如將城市綠地、居住用地等更改為工業(yè)用地、商業(yè)用地，造成城區(qū)局部區(qū)域的無序發(fā)展。規(guī)劃環(huán)評是城市規(guī)劃的重要內(nèi)容，對于城市發(fā)展具有明確的指導作用，能夠防止規(guī)劃調(diào)整的隨意性，可以最大限度地保護自然環(huán)境和人居環(huán)境。

1.3 城市規(guī)劃環(huán)評具有科學性

城市規(guī)劃中對城市人口規(guī)模、人均用地、產(chǎn)業(yè)布局等項目進行了比較詳細的定量分析，而對于當?shù)氐馁Y源環(huán)境承載能力、環(huán)境容量和污染物排放總量分析較為粗略，科學性不強，不能準確預測城區(qū)未來環(huán)境質(zhì)量的發(fā)展趨勢。規(guī)劃環(huán)評借助定量分析，可以對規(guī)劃實施后資源承載能力、環(huán)境容量和污染物排放總量的發(fā)展變化趨勢，提出預防對策和措施，使得城市可在發(fā)展中改善環(huán)境質(zhì)量，改善人居環(huán)境。因此，規(guī)劃環(huán)評對城市規(guī)劃具有科學的指導作用。

2 城市規(guī)劃中環(huán)境影響評價存在的問題

2.1 未能充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評的約束和指導作用

隨著《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》于2009年10月正式實行，我國各地才開始城市規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的實踐。歷經(jīng)10年的發(fā)展，規(guī)劃環(huán)評相關評價技術導則、規(guī)范、指南、標準等不斷完善，評價人員可能調(diào)整的余地十分有限;此外，規(guī)劃環(huán)評歷經(jīng)十余年的發(fā)展，自身理論和評價方法體系仍不夠完善，規(guī)劃環(huán)評編制人員的職業(yè)素質(zhì)參差不齊，導致評價的時效性和結(jié)果不能保證。規(guī)劃環(huán)評具有的約束和指導作用難以充分發(fā)揮出來[2]。

2.2 與上位規(guī)劃、相關規(guī)劃的相符性分析不足

在規(guī)劃環(huán)評的過程中，容易忽視城市規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護、文物保護、林地與耕地保護、綜合交通、水資源、文化與生態(tài)旅游資源、社會事業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃的銜接，與上位規(guī)劃、相關規(guī)劃相符性的分析深度和廣度不足，使得多個規(guī)劃確定的保護性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)存在差異，從而不能實現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標[3]。

2.3 對資源環(huán)境承載力的分析不夠全面

目前，我國提出建設資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會的可持續(xù)發(fā)展理念體現(xiàn)在城市規(guī)劃環(huán)境影響評價中，就是要對城市規(guī)劃實施的資源環(huán)境可承載能力進行論證，解決規(guī)劃的目標及定位、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局是否在規(guī)劃區(qū)的資源環(huán)境可承載能力之內(nèi)[4]。

規(guī)劃環(huán)評對資源環(huán)境承載力的分析不夠全面，或者分析結(jié)果出現(xiàn)較大偏差，未能從自然生態(tài)、資源與能源的可持續(xù)利用方面給規(guī)劃提出建議，會造成城市規(guī)劃實施過程中，出現(xiàn)超承載力的問題，影響城市生態(tài)系統(tǒng)，影響城市的健康可持續(xù)發(fā)展。

2.4 對城市規(guī)劃的合理性分析流于形式

建設項目環(huán)評要分析研究到論證規(guī)劃方案本身的協(xié)調(diào)性和合理性。規(guī)劃方案的合理性包括環(huán)境適宜性、規(guī)劃目標合理性、規(guī)劃布局合理性、規(guī)劃方案協(xié)調(diào)性、環(huán)保目標可達性等內(nèi)容。由于在規(guī)劃環(huán)評過程中，容易陷入建設項目的思維方式，注重規(guī)劃實施后廢水、廢氣、噪聲、固體廢物等方面影響預測與評價，對規(guī)劃的合理性分析流于形式，忽視了規(guī)劃環(huán)評的潛在作用，沒有全面分析目標正確性、科學性與合理性。

2.5 城市規(guī)劃審查過程忽視規(guī)劃環(huán)評的內(nèi)容與結(jié)論

城市規(guī)劃召開審查會時，生態(tài)環(huán)境部門往往是作為部門代表被邀請參與審查會，評審專家組的成員中鮮有環(huán)保行業(yè)的專業(yè)人士。審查過程中，審查重點偏重于城市性質(zhì)與職能、城市發(fā)展目標、城市人口規(guī)模與建設用地規(guī)模、城市空間布局與功能分區(qū)、城市基礎設施的發(fā)展目標等事項，而忽視了生態(tài)、資源、環(huán)境、規(guī)劃方案的環(huán)境合理性等方面的內(nèi)容。城市規(guī)劃的審查過程對規(guī)劃環(huán)評的內(nèi)容重視不足，使得規(guī)劃環(huán)評的結(jié)論不能保證。

3 解決城市規(guī)劃環(huán)境影響評價存在問題的幾點建議

3.1 強化規(guī)劃環(huán)評的約束和指導作用

要發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評應有的作用，須明確規(guī)劃環(huán)評的定位、功能和工作機制。城市規(guī)劃的環(huán)評重在優(yōu)化城市的布局、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，擬定負面清單，指導項目環(huán)境準入。在規(guī)劃環(huán)評的過程中，編制機構(gòu)應堅持將環(huán)境質(zhì)量改善為目標，提高環(huán)評的有效性，對項目的環(huán)境影響要有強制約束機制。

3.2 提高規(guī)劃環(huán)評編制機構(gòu)與從業(yè)人員的水平

依據(jù)《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》要“加強環(huán)評重大宏觀政策、基礎理論及技術方法研究。強化國家環(huán)評重點實驗室能力建設。開展環(huán)境影響評價模型標準化建設。開展涉及改善環(huán)境質(zhì)量的環(huán)評基礎性問題及關鍵技術研究。”規(guī)劃環(huán)評編制機構(gòu)及其從業(yè)人員需與時俱進，不斷提高自身綜合水平;各級生態(tài)環(huán)境主管部門應根據(jù)國家及地方對環(huán)境保護工作及環(huán)評影響評價工作的要求，以及評價機構(gòu)的需求組織專題培訓，為評價機構(gòu)及從業(yè)人員提供學習與提高的機會，規(guī)范管理評價機構(gòu)及從業(yè)人員，夯實環(huán)評的技術基礎，使得城市規(guī)劃的環(huán)境影響評價結(jié)論更加準確、有效、可信。

3.3 城市規(guī)劃審查過程重視對規(guī)劃環(huán)評內(nèi)容的審查

城市規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評的目標是一致的，都是為了實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，針對存在的共同理念與發(fā)展愿望，需要真正的融合，以實現(xiàn)規(guī)劃與評價得以共同作用。城市規(guī)劃召開審查會時，由于規(guī)劃環(huán)評的特殊性，不僅僅需要規(guī)劃專業(yè)人員參與，還需要有豐富理論知識與實踐經(jīng)驗的專業(yè)環(huán)保人士參與。邀請環(huán)保行業(yè)的專家參與，對規(guī)劃環(huán)評的內(nèi)容進行全面審查，用以彌補規(guī)劃人員環(huán)保知識的不足，可在客觀上促進規(guī)劃理念與環(huán)境理念的融合。

4 結(jié)論

在城市規(guī)劃的實施過程中，需要全面考慮環(huán)境因素，要結(jié)合城市的發(fā)展出臺配套的措施。為了保證融合的效果，相關部門要注重出臺相應的保證措施以約束環(huán)評行為，保證城市規(guī)劃有效性，保證規(guī)劃環(huán)評在推動城市生態(tài)化建設中起到的作用。

參考文獻

[1]李若紅.城市規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評融合的思考與實踐[J].城市建設理論研究（電子版），2017（03）：50-51.

[2]韓金枝，付騰飛.城市規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展方向[J].資源與環(huán)境，2011（03）：56-57.

[3]肖菲，羅小龍，王春程，田冬.“多規(guī)融合”的實踐探索及其存在問題研究[J].城市發(fā)展研究，2016（07）：28-33.

[4]高會艷.城市總體規(guī)劃環(huán)評中的合理發(fā)展規(guī)模研究[J].科技信息，2013（5）：431.

收稿日期：2019-11-07

作者簡介：黃明忠（1983-），男，壯族，本科學歷，研究方向為規(guī)劃、環(huán)境影響評價（包括建設項目環(huán)境影響評價和規(guī)劃環(huán)境影響評價）以及它們之間的關系。