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        我國單項體育協(xié)會改革的軟法之治

        2020-04-09 01:19:08黃亞玲
        體育科學(xué) 2020年2期
        關(guān)鍵詞:硬法軟法協(xié)會

        黃亞玲

        (北京體育大學(xué),北京 100084)

        黨的十八大以來,以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視社會組織的發(fā)展,作出了一系列重要指示,出臺多項重要改革舉措,推動社會組織改革發(fā)展邁入新時代。在新一輪體育改革中,單項體育協(xié)會脫鉤實體化改革(以下簡稱“協(xié)會脫鉤改革”)令人關(guān)注,多數(shù)單項體育協(xié)會都將制定或修改規(guī)章提到議事日程。毋庸置疑,脫鉤、實體化之后的單項體育協(xié)會必將依據(jù)新的規(guī)章等軟法(soft law)規(guī)范揚帆遠航,迎接新時代體育發(fā)展的挑戰(zhàn)。

        單項體育協(xié)會是體育社團的一種類型,其性質(zhì)是公民自愿組成,為實現(xiàn)會員意愿,按照其章程開展活動的非營利性組織。章程等規(guī)章是單項體育協(xié)會實體化發(fā)展的軟法。Morth(2004)認為,“近幾十年以來,軟法已成為一個重要概念,用來形容和描述全球政治中的一種顯著現(xiàn)象——沒有政府的治理現(xiàn)象”,學(xué)界認為軟法是一種法律效力結(jié)構(gòu)未必完整,無需依靠國家強制保障實施,但能夠產(chǎn)生社會實效的法律規(guī)范(羅豪才等,2009)。2005年,我國法學(xué)教授羅豪才提出,法治建設(shè)不僅指硬法之治,也包括軟法之治。至此,軟法的概念及軟法現(xiàn)象才引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。軟法的興起和行使意味著單項體育協(xié)會與體育部門強制力的脫鉤,打破了國家對體育法資源的壟斷,擴展了體育社會組織——單項體育協(xié)會的合法性內(nèi)涵。單項體育協(xié)會不再僅僅局限于組織內(nèi)部的自治管理,而是與體育政府部門一起承擔(dān)起體育治理的新使命。

        當(dāng)前,學(xué)術(shù)界就軟法問題的討論非常激烈,關(guān)注的焦點是“軟法”與“硬法”(hard law)的區(qū)別、軟法體系構(gòu)建、軟法法律效力、軟法實現(xiàn)機制、軟法責(zé)任、軟法與公共治理等問題。羅豪才等(2009)提出,軟法比硬法的范圍更加寬泛,其“表象”也更加多種多樣,認為“要建設(shè)一種和而不同的和諧社會,就不能采取單中心的國家管理模式,而必須創(chuàng)新社會管理體制,健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。為此,在新時代需要創(chuàng)建一種軟硬法混合的模式,突破硬法的局限性和僵硬性,發(fā)揮軟法的多樣性、靈活性、回應(yīng)性、協(xié)商性和柔性等特點(羅豪才,2010),降低法治現(xiàn)代化的成本,推進公共治理模式的完善,實現(xiàn)社會的善治。雖然,在各行各業(yè)中,硬法與軟法都發(fā)揮著重要作用,且在不同社會歷史階段呈現(xiàn)出不同的效力,但這并不意味著二者是排斥的關(guān)系,而是相輔相成的關(guān)系。宋功德教授認為,“如果將整個法律體系比作一棵大樹,憲法是根,硬法是主干,而軟法則是枝葉”(黃學(xué)賢等,2012)。這充分闡明了軟法與硬法都是在憲法的引領(lǐng)下,為全面實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供的法律保障。

        1 單項體育協(xié)會改革的歷史回顧

        1988年,原國家體委根據(jù)國務(wù)院部署,提出以體育社會化為體育體制改革的突破口,創(chuàng)新多形式、多渠道、多層次的體育管理體制與機制,并明確提出把一些群眾基礎(chǔ)好,又具備一定條件的項目,試辦成獨立經(jīng)營的實體、半實體。1993年,原國家體委出臺了《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》,此后,“運動項目管理中心+單項體育協(xié)會”(以下簡稱“中心+協(xié)會”)模式逐步成形。1998年,在國務(wù)院新一輪機構(gòu)改革中,國家體委更名為國家體育總局,從原來的國務(wù)院組成機構(gòu)變成了國務(wù)院直屬機構(gòu),在國務(wù)院機構(gòu)改革推動下,國家體育總局開始了新一輪的機構(gòu)改革。截至2007年,國家體育總局共成立了23個直屬運動項目管理中心,承擔(dān)所有奧運項目和絕大部分非奧運項目的具體管理職能。中心+協(xié)會模式的管理體制優(yōu)勢在這一階段得到充分發(fā)揮,在2008年北京奧運會上,中國代表團獲得51枚金牌,列金牌榜首位。

        2008年北京奧運會后,中心+協(xié)會模式被詬病,實體化改革再一次被提上議事日程。2015年,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議通過了《中國足球改革發(fā)展總體方案》,拉開了中國足球改革的序幕。2015年以來,依據(jù)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》,國家體育總局按要求積極參與了3批脫鉤試點,共計安排了28家體育協(xié)會(主要包括非奧項目協(xié)會、行業(yè)體育協(xié)會)開展脫鉤試點工作。2017年,國家體育總局足球運動管理中心正式注銷,標(biāo)志著中國足球協(xié)會與國家體育總局脫鉤,中國足球協(xié)會成為獨立的社團法人。隨后,籃球等多個單項體育協(xié)會開始了實體化改革。2019年6月,十部委又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤改革的實施意見》,再次明確了行業(yè)協(xié)會商會的脫鉤任務(wù)與時間表,單項體育協(xié)會脫鉤改革已是大勢所趨。

        從單項體育協(xié)會改革實施步驟來看,脫鉤任務(wù)與時間表對體育總局制定的《以運動項目管理中心和單項體育協(xié)會改革試點為突破口,深化體育管理體制改革的方案》中提出的“統(tǒng)籌考慮、試點先行、分類推進、分步實施”的改革原則,以及“非一步到位式”的改革思路產(chǎn)生了極大影響。目前,在國家層面整體推進單項體育協(xié)會脫鉤改革的進程中,全國性與省級單項體育協(xié)會雖然承擔(dān)著發(fā)展競技體育的重任,具有一定的特殊性,但也必須按照脫鉤時間表一步到位。本輪脫鉤,意味著既要繼續(xù)推進體育深化改革,完成單項體育協(xié)會脫鉤,實現(xiàn)單項體育協(xié)會依法獨立運行,同時也要實現(xiàn)其協(xié)同治理的目標(biāo)。而在依法運行和協(xié)同治理中,如何通過制定和完善軟法,構(gòu)建與硬法相呼應(yīng)的軟法體系,實現(xiàn)單項體育協(xié)會依法(硬法和軟法)自治和善治的發(fā)展道路刻不容緩。

        2 單項體育協(xié)會治理中的軟法與硬法

        軟法是相對于硬法提出的。硬法是正式的法律規(guī)范體系,特指國家的立法,包括4大類:1)全國人大及其常委會制定的法律;2)國務(wù)院制定的行政法規(guī);3)省級(市)的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)以及民族自治地方的自治條例和單行條例;4)國務(wù)院有關(guān)部門和省級(市)政府制定的規(guī)章。其中,國家強制力是構(gòu)成硬法的核心要素。單項體育協(xié)會依據(jù)的硬法主要包括,憲法第35條規(guī)定:中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。憲法條文闡明了結(jié)社自由,但憲法性權(quán)利需在法律中得到具體體現(xiàn)。目前,我國現(xiàn)行法律中尚未制定關(guān)于社會組織的一般性專門法律,而相關(guān)的社會組織法律主要有兩類:一類是法律中涉及到社會組織的有關(guān)條款,如《民法通則》《公益事業(yè)捐贈法》等;另一類是針對一些重要社會組織的專門性法律,如國務(wù)院出臺的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》。這幾部行政法規(guī)包含了社會組織申請成立、基本權(quán)利和地位以及管理、監(jiān)督、審計辦法等方面的內(nèi)容,構(gòu)成了社會組織生存發(fā)展的基本制度框架。此外,民政部作為社會組織管理的行政部門,制定了《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》《取締非法民間組織暫行辦法》《關(guān)于全國性社會團體異地設(shè)立分支(代表)機構(gòu)問題的通知》等。同時,民政部與財政部聯(lián)合制定了《關(guān)于調(diào)整社會團體會費政策等有關(guān)問題的通知》,與公安部聯(lián)合制定了《民辦非企業(yè)單位印章管理條例》,與國家工商行政管理局(現(xiàn)已撤銷)制定了《關(guān)于社會團體開展經(jīng)營活動的通知》等。以上相關(guān)法規(guī)亦是單項體育協(xié)會發(fā)展的法律依據(jù)。

        而軟法則不屬于上述的法規(guī)體系,軟法是指國家立法之外的、可以約束組織與人的行為規(guī)范的規(guī)章,主要由行業(yè)、社會組織和公司制定的規(guī)則、章程、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和宣言等構(gòu)成。單項體育協(xié)會建章立規(guī),是軟法的一種主要表現(xiàn)形式,其本質(zhì)是“自我立法”。規(guī)章體現(xiàn)了國家對單項體育協(xié)會自律管理的認可,也是體育社會組織參與社會治理的重要保障。軟法是體育領(lǐng)域市場化、民主化、社會化、組織化發(fā)展的產(chǎn)物,也符合當(dāng)前體育改革的需要。

        軟法把大量存在于單項體育協(xié)會中的規(guī)章納入到法律體系中,促使單項體育協(xié)會在實體化改革中運用軟法的法律形式,形成軟法自治模式,這不僅完善了我國體育協(xié)會的法律體系,豐富和擴展了體育協(xié)會發(fā)展的法律依據(jù),也將有效地推動單項體育協(xié)會法治化發(fā)展的進程。就單項體育協(xié)會脫鉤、實體化改革而言,尋求軟法的保障與硬法同等重要,軟硬法的共性在于是規(guī)范單項體育協(xié)會的法律,即單項體育協(xié)會行使權(quán)利、履行義務(wù)的行為準(zhǔn)則與保障。在公法體系中,軟法一直發(fā)揮著彌補硬法不足、均衡公法結(jié)構(gòu),強化法律正當(dāng)性、提高法律實效,降低法治與社會發(fā)展成本以及推進民主政治進程的作用(羅豪才等,2006)。而構(gòu)建單項體育協(xié)會的軟硬法體系,以相關(guān)硬法為前提,制定和完善軟法,實現(xiàn)單項體育協(xié)會依法(硬法和軟法)自治與善治,促使軟法與硬法相互銜接,形成作用有別、效力協(xié)同的完善法律體系,是協(xié)會脫鉤改革的重要保障。

        3 單項體育協(xié)會治理的軟法特點與效力

        近年來,我國體育社會組織崛起,體育領(lǐng)域社會自治力量不斷增強,自我服務(wù)和協(xié)調(diào)能力顯著提高,體育活動參與規(guī)模擴大、人數(shù)倍增。諸多由政府部門壟斷的體育公共事務(wù)逐步轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)、社會共同參與,體育不再是政府一元管理的模式,多元管理的新模式正在逐步形成并發(fā)揮出巨大的作用,體育領(lǐng)域呈現(xiàn)政府與社會力量共同治理體育的發(fā)展態(tài)勢。“軟法的興起與國家和社會的發(fā)展密不可分,治理需要新的法律工具,以應(yīng)對多元協(xié)商與博弈競爭,軟法的興起是法治發(fā)展的必然趨勢”(楊三正等,2019)。體育治理更好地依賴多元力量的參與和合作,政府與體育社會組織之間正在建立起相互制約的關(guān)系,單向的管制與被管制的關(guān)系正在被摒棄,“各種社會組織與個人在公共事務(wù)治理方面與政府部門共同合作,滿足公眾需求與偏好。其哲學(xué)依據(jù)也不再是片面強調(diào)國家意志和利益的國家整體論,而是充分尊重建立在雙方乃至多方利益與意見基礎(chǔ)上的社會總體論”(羅豪才等,2006)。在這樣的社會背景下,單項體育協(xié)會建章立規(guī)形成軟法體系,既有利于厘清體育發(fā)展中硬法不能涉及和涵蓋的條款,也使軟法的效力得以彰顯,彌補硬法鞭長莫及的問題。

        3.1 單項體育協(xié)會軟法治理的特點

        單項體育協(xié)會軟法主要包括章程、項目規(guī)則、規(guī)程、守則、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、指南、意見等,其中章程是最為重要的軟法形式。單項體育協(xié)會的章程等軟法形式是規(guī)范組織內(nèi)部成員以及利益相關(guān)者行為的依據(jù),一經(jīng)得到內(nèi)部成員的認同,即可獲得其合法性。

        單項體育協(xié)會的軟法制定機制比硬法更加靈活,內(nèi)容也更加重視單項體育協(xié)會的實際需要,其效力更有利于單項體育協(xié)會自治與自律的發(fā)展,其軟法特點在于:1)合法性,單項體育協(xié)會中的規(guī)章是在體育法律法規(guī)框架內(nèi)制定,是體育法規(guī)條文的具體化;2)合理性,單項體育協(xié)會中的規(guī)章是會員與利益相關(guān)者共同協(xié)商制定的,其約束力源于公共利益與自愿遵從;3)自治性,單項體育協(xié)會中規(guī)章的本質(zhì)在于自治,會員與利益相關(guān)者通過規(guī)章的形式表達利益訴求,實現(xiàn)自我管理、約束與服務(wù)(丁???,2005)。

        3.2 單項體育協(xié)會軟法治理的效力

        所謂的軟法效力是指軟法規(guī)范的約束力。對于軟法效力問題,法學(xué)學(xué)派有不同的觀點。張文顯(1999)提出,法律效力是法律實效的前提,法律實效是法律效力實現(xiàn)的結(jié)果。而法律效力產(chǎn)生的實效也可以通過國家硬法之外的其他強制力,軟法通過國家的授權(quán)亦可得到一種硬法的效力。哈特(2006)認為,“承認規(guī)則”給予社會成員權(quán)力或規(guī)定義務(wù),要求他們?nèi)プ龌蛘卟蛔瞿承┦虑?,授予公?quán)力或私權(quán)力,使人們可以引入新的,取消或改變舊的初級規(guī)則以彌補其自身的不足?!笆跈?quán)”與“承認規(guī)則”為單項體育協(xié)會的軟法制度提供了權(quán)威的效力標(biāo)準(zhǔn),即單項體育協(xié)會通過協(xié)商產(chǎn)生的規(guī)章等軟法,得到有關(guān)部門的認同以及共同體的承認,可視為有效。

        實體化后的單項體育協(xié)會,在很大程度上要依賴所制定的規(guī)章等導(dǎo)向性的軟法運行,這些“內(nèi)部法律”既明確其發(fā)展的宗旨和目標(biāo),也規(guī)制其中的各方權(quán)利與義務(wù),形成各方利益主體自愿接受和遵守的意愿。單項體育協(xié)會的運行、成員利益的表達和實現(xiàn)、成員的行為約束都依靠規(guī)章等單項體育協(xié)會內(nèi)部的“憲法”來完成,規(guī)章等雖然是按照單項體育協(xié)會共同體的內(nèi)部程序以協(xié)商機制產(chǎn)生,但仍然是國家認可的規(guī)則體系中的形式,明確賦予單項體育協(xié)會組織內(nèi)部。

        3.2.1 單項體育協(xié)會軟法治理的契約性

        自治性是單項體育協(xié)會最主要的特征之一,其含義是管理內(nèi)部的人、財、物,對組織的發(fā)展具有獨立運作和決定的權(quán)力。由此可見,“自治性是社會組織最應(yīng)然的特征,而這種特征自然得益于社會組織的自愿性,因為其運作所需資源的自愿性決定了其運作不會被其他組織所掣肘。當(dāng)然,自治不是濫治,單項體育協(xié)會內(nèi)部有固定的組織章程和運作規(guī)范,可以很好地約束組織內(nèi)部人員的行為和保障社會組織的正常運行,因此,在這種模式下的社會組織更加契合社會發(fā)展的初衷”(彭海紅,2018)。社會組織自愿性與自治性的彰顯,其關(guān)鍵是契約精神的體現(xiàn),而契約精神又是軟法的基石。契約(contract)是人們(或組織)之間互動的方式,雙方通過商議與協(xié)議,并按商議與協(xié)議行事的一種方式。以契約為基礎(chǔ)形成的單項體育協(xié)會軟法,既能夠體現(xiàn)其對會員及利益相關(guān)者的信任和尊重,也利于通過非強制性方式規(guī)定和解決各種事務(wù)與糾紛。將契約精神植入到軟法中,就是將誠實信用、互利合作和平等協(xié)商的契約精神柔和在軟法中。單項體育協(xié)會運用軟法治理,使會員和利益相關(guān)者充分參與到與自己切身利益相關(guān)的事務(wù)中,一方面,可以規(guī)范契約主體的關(guān)系,另一方面,契約主體可獲得共同接受的、雙贏的規(guī)則,減少單項體育協(xié)會運行的成本。

        3.2.2 單項體育協(xié)會軟法效力的軟約束性

        單項體育協(xié)會制定的軟法相對于體育法這種硬法而言,其內(nèi)容和表現(xiàn)形式多樣化,其效力不依靠國家強制力實施。目前,各單項體育協(xié)會制定的規(guī)章既包括了項目的規(guī)則,運動員、教練員、裁判員守則以及合同、協(xié)議等,也涵蓋了單項體育協(xié)會的業(yè)務(wù)范圍、會員責(zé)任與義務(wù)、組織機構(gòu)負責(zé)人的產(chǎn)生與罷免、資產(chǎn)管理與使用、章程修改與終止程序、財產(chǎn)處理等內(nèi)容(表1)。

        表1 單項體育協(xié)會軟法形式Table 1 List of the Forms of Soft Laws of Sports Associations

        單項體育協(xié)會制定的軟法不會因為缺乏國家或地方強制力保障實施,就失去約束力。相反,單項體育協(xié)會規(guī)章、規(guī)制等軟法可以通過協(xié)會成員之間的相互監(jiān)督,道德與輿論監(jiān)督,其利益相關(guān)者認可的內(nèi)部管理手段以及仲裁機構(gòu)的處理等,形成自律、互律與它律等方式,達成單項體育協(xié)會成員與利益相關(guān)者的自愿遵從、慣性遵從、要求遵從、懲罰遵從的目標(biāo)。

        3.2.3 單項體育協(xié)會軟法效力的層次性

        單項體育協(xié)會軟法的制定主體具有多層次性,制定的軟法所適用的對象也不同。我國單項體育協(xié)會在實體化發(fā)展之前的很長一段時間里,與體育政府部門同構(gòu)于一個體系中,單項體育協(xié)會發(fā)展遵從政府的意愿和紅頭文件,單項體育協(xié)會章程等軟法實際上是一種“擺設(shè)”,內(nèi)容大同小異,甚至幾十年不曾修改。

        在單項體育協(xié)會實體化改革的今天,各級各類單項體育協(xié)會都需要制定適合自身發(fā)展的軟法。因涉及各級單項體育協(xié)會,其制定主體與訴求也存在較大差異。從目前各單項體育協(xié)會實體化進程看,各單項體育協(xié)會尚處于欲打破原有不合理、不適應(yīng)項目發(fā)展的規(guī)制,但又缺乏對制定軟法規(guī)制的理論認識與實踐經(jīng)驗,已有規(guī)章與新制定規(guī)章處于銜接的過程中,對規(guī)章等軟法的效力以及如何把握其效力難以確定。例如,多數(shù)全國性單項體育協(xié)會為了金牌任務(wù),從未發(fā)展過個人會員,而《社會團體登記管理條例》第二條明確了“……是指中國公民自愿組成,為實現(xiàn)會員共同意愿,按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。單項體育協(xié)會作為互益性組織,最主要的職能就是為參與其中的會員提供服務(wù)。在新制定的規(guī)章中,各層級單項體育協(xié)會如何發(fā)展個人會員,管理好個人會員,如何為個人會員提供滿意的服務(wù),如何構(gòu)建軟法基礎(chǔ)之上的會員合理性訴求等問題,各級單項體育協(xié)會認識不一、各自為陣,缺乏規(guī)章的銜接。

        目前,我國尚未明確軟法的效力層級問題。在體育法律體系中,法的形式和種類比較多,就法的效力看,硬法的效力有等級差別,而軟法的效力更具多元性,這是由于硬法的制定表現(xiàn)出清晰的高低不等的法律效力,當(dāng)效力不同的硬法發(fā)生沖突時,等級高的硬法優(yōu)先適用。而軟法的制定主體相對于硬法更具有廣泛性,這些不同的軟法制定主體之間強調(diào)的是平等關(guān)系。但是,我國單項體育協(xié)會的審批具有層次性——國家級、省(市)級、地市級、縣市級,實際形成了一個不同層級的金字塔結(jié)構(gòu)。有些全國性單項體育協(xié)會是國際單項體育聯(lián)合會的會員,而省級及以下的各級單項體育協(xié)會又是它的單位會員。上一級吸納下一級為單位會員,而下級單項體育協(xié)會也有意愿與上級單項體育協(xié)會共享資源,成為事實上的“上下級”關(guān)系。同時,這種上下級關(guān)系的形成也與全國性單項體育協(xié)會同構(gòu)于運動項目管理中心有關(guān),長期的同構(gòu)關(guān)系,使全國性單項體育協(xié)會擁有獲取政治、經(jīng)濟、社會、文化資源的便利條件。從單項體育協(xié)會的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運作模式看,下級單項體育協(xié)會照搬照抄上級章程等軟法比較普遍。因此,在單項體育協(xié)會實體化進程中,既要構(gòu)建協(xié)會之間的平等關(guān)系,也要打破各級單項體育協(xié)會軟法制定的同質(zhì)性,實現(xiàn)軟法效力的相互銜接和補充。

        4 單項體育協(xié)會軟法建設(shè)的資源獲取渠道

        民主協(xié)商是單項體育協(xié)會獲取軟法資源的最重要渠道。單項體育協(xié)會會員與利益相關(guān)者之間存在著利益一致性和趨同性,這就使得通過協(xié)商達成各種共識成為可能。協(xié)商是契約形成的前提,也是促進合作、化解矛盾、妥善處理單項體育協(xié)會各種關(guān)系的重要途徑,由協(xié)商而形成的契約性規(guī)范是不可或缺的軟法資源。除此之外,國際體育組織軟法、行政性軟法、物權(quán)性軟法也是單項體育協(xié)會重要的軟法資源。

        4.1 國際體育組織軟法資源

        國際軟法是由國際組織、國家(地區(qū))之間、國際組織之間及國家和國際組織之間制定的,用以規(guī)范國際社會主體行為及相互關(guān)系,但不具有強制拘束力的行為規(guī)范總稱(羅豪才,2010)。有學(xué)者認為,國際軟法就是國際社會在國際交往中形成的不具有法律約束力,但能產(chǎn)生執(zhí)行效果的非條約性的國際文件(陳海明,2018)。目前,國際軟法的表現(xiàn)形式多樣,而國際體育組織的軟法有3種基本形式:1)國際體育憲章,如國際奧林匹克委員會(Inter‐national Olympic Committee,IOC)制定的《奧林匹克憲章》(Olympic Charter)最具有典型性;2)國際體育標(biāo)準(zhǔn),如國際單項體育聯(lián)合會(General Association of International Sports Federations,GAISF)制定的各運動項目標(biāo)準(zhǔn);3)國際體育組織規(guī)范性文件,如世界反興奮劑機構(gòu)(World Anti-Dop‐ing Agency,WADA)出臺的《國際反興奮劑條例》(World Anti-Doping Code)。與國際公約、條約、協(xié)定等硬法相比,國際體育組織是非政府組織,其制定的憲章、標(biāo)準(zhǔn)、條例等軟法的法律適用方式與規(guī)則不同,實施原則不是以國家公權(quán)力為基礎(chǔ),而是以國際公權(quán)力為基礎(chǔ),以其柔性的特點跨越國家之間政治、經(jīng)濟、文化、宗教、種族等障礙,實現(xiàn)國際體育的參與、合作與交流。因此,國際體育組織的軟法有力地維護著國際體育的秩序、規(guī)范著國際體育的行為。國際體育組織軟法之所以得到各個國家的遵守,產(chǎn)生法的效力,就是基于國際體育組織軟法所蘊含的理性以及遵守所獲得的參與權(quán)力、聲譽與利益?!按龠M建立一個維護人的尊嚴(yán)的、和平的社會”“促進相互了解、友誼、團結(jié)和公平競爭”是國際奧林匹克軟法框架的理性追求;而對于參與國家而言,國際奧林匹克運動是展示國家政治制度、社會發(fā)展、民族凝聚力的重要舞臺。正是由于國際體育組織通過軟法協(xié)調(diào)了不同的利益訴求、不同法系的差異,保障了國際體育健康、有序的發(fā)展,才使得205個參與國家(地區(qū))自愿遵從軟法,并在其規(guī)制下實現(xiàn)奧林匹克的理想和價值。因此,國際奧林匹克委員會、國際各單項體育聯(lián)合會以及其他國際體育組織制定的軟法,被視為是具有硬法效力的軟法。

        不難看出,國際體育組織的軟法基本屬于“保障”型或“協(xié)調(diào)”型,這兩種類型的國際軟法,通常依靠各方自我約束、管制、獎罰,不需要權(quán)力機構(gòu)的強制即可促成遵守的有效性,而國際體育組織軟法最主要的表現(xiàn)形式就是體育規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn),這些作為單項體育協(xié)會制定軟法的參考和依據(jù),對完善我國單項體育協(xié)會的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定具有重要的促進作用。

        4.2 體育部門出臺的相關(guān)法規(guī)文件

        國家體育總局制定了諸多相關(guān)性法規(guī)文件,也是單項體育協(xié)會制定軟法的重要資源。全國性單項體育協(xié)會的主要職能是建立溝通、協(xié)商機制,以建設(shè)體育強國為己任,組織、管理和指導(dǎo)運動項目的發(fā)展,推動運動項目的普及和提高,代表中國參與國際比賽及其他活動等。其職能涉及范圍廣,諸如活動、賽事、運動員、裁判員、興奮劑等方面。體育部門出臺的相關(guān)法規(guī)文件,具有明確的針對性、規(guī)范性、指導(dǎo)性,既是體育事業(yè)發(fā)展運行的法律依據(jù),也是單項體育協(xié)會必須遵循的規(guī)范(表2)。

        表2 國家體育總局出臺的相關(guān)法規(guī)文件Table 2 List of Relevant Laws and Regulations Issued by the Sports Department(General Administration of Sport of China)

        體育部門在貫徹和執(zhí)行各項政策的過程中,也在不斷完善單項體育協(xié)會發(fā)展的部門政策以及相關(guān)法規(guī)。但是,由于多項法規(guī)文件頒布時間不同,并非已出臺的政策法規(guī)都符合當(dāng)前單項體育協(xié)會改革的需要,甚至還存在著有些條文與當(dāng)前改革相背離、不吻合、內(nèi)容互相抵觸的情形。因此,隨著體育改革力度不斷加大,讓所有法規(guī)、政策經(jīng)過修訂后,都能適應(yīng)當(dāng)前體育改革和單項體育協(xié)會脫鉤發(fā)展的需要,還需要時間。這雖然加大了單項體育協(xié)會制定軟法的難度,但同時也給予單項體育協(xié)會制定軟法的更大空間,甚至可以通過制定單項體育協(xié)會軟法彌補體育部門已有硬法的不足或不適用現(xiàn)狀,使這些軟法逐步充實到硬法條款中,以軟法發(fā)展促進體育部門硬法的完善。

        4.3 物權(quán)性軟法資源

        關(guān)于單項體育協(xié)會脫鉤實體化的物權(quán)分割規(guī)定,已經(jīng)出臺頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》《脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會資產(chǎn)管理暫行辦法》中均有相關(guān)規(guī)定,但針對如何實施缺乏細則。目前,財政部、民政部印發(fā)《脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會資產(chǎn)管理暫行辦法》明確指出,“各級財政部門、民政部門負責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)管協(xié)會商會資產(chǎn)管理工作。財政部門負責(zé)牽頭制定資產(chǎn)管理制度并組織實施和監(jiān)督檢查,重點加強國有資產(chǎn)監(jiān)督管理,建立資產(chǎn)報告制度等;民政部門負責(zé)統(tǒng)一的信息平臺建設(shè),構(gòu)建協(xié)會商會資產(chǎn)信息披露渠道,會同財政部門和其他相關(guān)部門共同做好協(xié)會商會資產(chǎn)監(jiān)管工作”。《中華人民共和國物權(quán)法物權(quán)法》第九十三、九十四條規(guī)定,“不動產(chǎn)或者動產(chǎn)可以由兩個以上單位、個人共有。共有包括按份共有和共同共有”“按份共有人對共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)”。新版《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》對“公益性社會團體”(全國性單項體育協(xié)會屬于公益性社會團體)終止與注銷后的財產(chǎn)分配做出了詮釋。

        從資產(chǎn)性質(zhì)上來講,單項體育協(xié)會資產(chǎn)的核心部分是不以營利和資本增值為目的的國有資產(chǎn),也是我國非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的重要組成部分。自1952年起,我國開始陸續(xù)創(chuàng)建全國性單項體育協(xié)會,其中多數(shù)是依靠國家投入發(fā)展起來的。經(jīng)過60余載的發(fā)展,全國性單項體育協(xié)會已經(jīng)成為代表中國參與國際單項體育交流和賽事的資源性國有資產(chǎn),同時也是同構(gòu)于政府部門的、履行國家體育職能的政府部門中的國有資產(chǎn)。在2003年,黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確提出,建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容,包括物權(quán)、債權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)等各類財產(chǎn)權(quán)。建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格及流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度,有利于維護公有財產(chǎn)權(quán)。2013年,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強調(diào)了產(chǎn)權(quán)作為所有制的核心地位,必須健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格及流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度,完善產(chǎn)權(quán)保護制度。財政部、民政部在《脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會資產(chǎn)管理暫行辦法》中規(guī)定了有形資產(chǎn)的剝離辦法,同時,在第十七條中也提到,對有關(guān)體育賽事商務(wù)運營及轉(zhuǎn)播權(quán)等各類無形資產(chǎn)進行轉(zhuǎn)讓或委托管理經(jīng)營的辦法。但已有規(guī)定和辦法有兩方面問題:一方面,更多強調(diào)了單項體育協(xié)會有形資產(chǎn)的剝離問題,忽視了無形資產(chǎn)的問題,就如國際奧林匹克委員會組織一樣,單項體育協(xié)會具有重要的無形資產(chǎn),也是我國體育發(fā)展的一筆巨大財富,而剝離后的單項體育協(xié)會因缺乏舉國體制的資源保障,很難以維系這筆無形資產(chǎn)的存量與增量;另一方面,更多強調(diào)了協(xié)會的國有資產(chǎn)剝離問題,而沒有關(guān)注國有體育資產(chǎn)的處置問題。剝離后的單項體育協(xié)會,在缺乏資源的情況下,選擇市場化的發(fā)展是必然之路,而這筆無形資產(chǎn)與市場資本結(jié)合成為企業(yè)家逐利的工具就在所難免。經(jīng)濟學(xué)家林毅夫認為,多數(shù)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)都是服務(wù)性或福利性項目,自身創(chuàng)收能力差,被剝離后便喪失了獨立發(fā)展的能力,經(jīng)濟上缺乏收入來源,難以獨立核算、自負盈虧(黃華梅,2004)。當(dāng)前,對單項體育協(xié)會這種非經(jīng)營性國有體育資產(chǎn)的有效利用才是改革與治理的最根本目標(biāo)。因此,一定要避免單項體育協(xié)會國有非營利性資產(chǎn)的流失問題,軟法應(yīng)該盡力補充硬法尚未完善的內(nèi)容。

        5 單項體育協(xié)會實施軟法的權(quán)力保障

        5.1 國家權(quán)力與硬法的保障

        單項體育協(xié)會脫鉤與實體化發(fā)展的方向,雖然呈現(xiàn)出限縮政府權(quán)力作用的空間,發(fā)揮單項體育協(xié)會自主性與自治性的實踐趨勢。但單項體育協(xié)會的軟法構(gòu)建不能脫離國家權(quán)力與法律法規(guī)授權(quán)和認可的制度架構(gòu)。因此,國家權(quán)力與硬法規(guī)則事實性地承擔(dān)著支持、引導(dǎo)、鼓勵單項體育協(xié)會脫鉤與實體化發(fā)展的責(zé)任義務(wù),即政府需要在政策制定與法律法規(guī)創(chuàng)制層面積極促進單項體育協(xié)會實體化發(fā)展機制的探索與創(chuàng)新,并對抵觸、違背單項體育協(xié)會實體化發(fā)展機制的主體及行為采取限制性或者懲罰性措施。在國家權(quán)力和硬法的保障之下單項體育協(xié)會脫鉤與實體化發(fā)展更加強調(diào)結(jié)構(gòu)開放、多元協(xié)同的規(guī)則,由于多元主體之間的平等關(guān)系,以及自愿原則下的共同利益訴求,國家基于信任和共治而讓渡的軟法權(quán)力就有了實施的效力?;诖耍浄ǖ膱?zhí)行效力并非取決于強制性的大小,而是在于單項體育協(xié)會內(nèi)外部的認同程度與遵從程度有多高。

        5.2 權(quán)責(zé)清單制度的保障

        權(quán)責(zé)清單是我國探索政府推進行政權(quán)力公開透明運行而逐漸形成的,對于社會組織權(quán)責(zé)清單問題,至今鮮有學(xué)者提出。黨中央、國務(wù)院把推行政府權(quán)責(zé)清單制度作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措,在體育領(lǐng)域的新一輪深化體制改革中,簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能是重要的突破口,單項體育協(xié)會是體育部門職能轉(zhuǎn)移的重要承接者,同樣需要制定權(quán)責(zé)清單,這對明確單項體育協(xié)會脫鉤實體化發(fā)展的權(quán)責(zé),有效提升其發(fā)展體育的能力意義重大。單項體育協(xié)會的權(quán)責(zé)清單是國家賦權(quán)和共同體內(nèi)部利益訴求作用的結(jié)果,同樣是推進單項體育協(xié)會權(quán)利公開透明運行不可或缺的手段。協(xié)會制定權(quán)責(zé)清單充分體現(xiàn)了“權(quán)責(zé)有據(jù)可查,人員照單履職”,標(biāo)志著單項體育協(xié)會管理的精準(zhǔn)化發(fā)展水平,推動走“協(xié)會自覺優(yōu)于法律強制”的自我變革之路。

        5.3 平等與民主協(xié)商制的保障

        單項體育協(xié)會的軟法體現(xiàn)了平等化與民主協(xié)商制?!爸黧w的平等化是軟法最重要的內(nèi)生條件。協(xié)商民主理論以公民平等參與決策作為其核心價值追求,旨在生成一種程序上的平等,保證參與主體的無限性”(賈瑞婷,2013)。會員及利益相關(guān)者平等參與單項體育協(xié)會發(fā)展的決策是軟法制定的重要保障。同時,對話與協(xié)商是協(xié)商民主的本質(zhì)要求。軟法的制定與實施具有妥協(xié)性,為協(xié)調(diào)會員和利益相關(guān)者的利益、避免各種沖突,平等對話與協(xié)商本身就是實現(xiàn)單項體育協(xié)會利益平衡與共識達成的妥協(xié)方法。

        平等對話與協(xié)商形成的軟法,既是協(xié)會脫鉤與實體化發(fā)展的需要,更是其治理的利益訴求。通過對話與協(xié)商,達成重要的結(jié)果即單項體育協(xié)會章程。章程不但明確了單項體育協(xié)會發(fā)展的宗旨、職能、會員資格和權(quán)利義務(wù),也規(guī)定了單項體育協(xié)會的職權(quán)及職責(zé)、負責(zé)人產(chǎn)生與罷免、章程的修改與終止程序等問題。因此,在單項體育協(xié)會對話與協(xié)商的過程中,協(xié)商主體與議題的選定、協(xié)商平臺與方式的選擇、協(xié)商的有序性安排等問題都直接關(guān)系著能否保證章程等重要軟法的達成與實施。

        5.4 決策權(quán)與獎懲權(quán)的保障

        單項體育協(xié)會權(quán)利不同于政府權(quán)力。政府權(quán)力即行政權(quán)力,“行政權(quán)力是政治權(quán)力的一種,它是國家行政機關(guān)依靠特定的強制手段,為有效執(zhí)行國家意志而依據(jù)憲法原則對全社會進行管理的一種能力”(青州市委編辦,2019)。而單項體育協(xié)會是依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的社會組織,其享有的決定權(quán)與懲罰權(quán)利主要是對內(nèi)而言,即決定其內(nèi)部事務(wù)。從各國法律規(guī)定來看,單項體育協(xié)會的權(quán)利主要有制定規(guī)章、內(nèi)部管理與協(xié)調(diào)、組織活動、獎懲、招募新會員等決定權(quán)。歐美國家把社會組織的權(quán)利稱為“私權(quán)利”,單項體育協(xié)會的決定權(quán)與獎懲權(quán)是典型的“內(nèi)在權(quán)利”,不同于法律法規(guī)等“外在制度”。長期以來,由于單項體育協(xié)會對政府的依賴性以及政府與單項體育協(xié)會的同構(gòu),單項體育協(xié)會的自主權(quán)既不是單純的私權(quán)利,又不是單純的“公”,是一種公與私混合的權(quán)利。單項體育協(xié)會脫鉤改革就是明確政府賦予單項體育協(xié)會的權(quán)利——有限自治權(quán),在不違背硬法的前提下,自治權(quán)范圍的決策權(quán)與獎懲權(quán)都應(yīng)由單項體育協(xié)會協(xié)商決定,其性質(zhì)是社會權(quán)力而非政府權(quán)。

        5.5 救濟權(quán)的保障

        “有權(quán)力(利)必有救濟”,同構(gòu)于政府體系中的單項體育協(xié)會,實際上擁有異化的公權(quán)力,按照我國現(xiàn)行制度,如果單項體育協(xié)會得到了法律法規(guī)的授權(quán)而成為授權(quán)行政主體,則應(yīng)納入行政訴訟救濟途徑。而脫鉤與實體化后的單項體育協(xié)會,社團法人的權(quán)利則更加明確,作為獨立的權(quán)利主體,其基本權(quán)利和地位應(yīng)得到憲法的保障,糾紛需通過民事法律解決,而共同體之間的關(guān)系與利益則通過章程等軟法來解決。

        構(gòu)建單項體育協(xié)會法人基本權(quán)利的救濟機制,完善單項體育協(xié)會權(quán)利的救濟體系,對其依法治理至關(guān)重要。為了避免單項體育協(xié)會權(quán)利受到侵害,同時防止其軟法異化,應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的權(quán)利保障和救濟機制,例如,單項體育協(xié)會運用軟法對會員懲罰時,不能侵害其享有的硬法所賦予的公民權(quán)利。從已有案件來看,涉及單項體育協(xié)會權(quán)利和利益的案件,往往通過民事訴訟和軟法仲裁工作機制的途徑解決,單項體育協(xié)會作為民事法律關(guān)系的一方主體,通過訴訟維護自己的合法權(quán)益是正當(dāng)?shù)倪x擇。當(dāng)前,體育發(fā)達國家主要利用違憲審查制度,拓寬單項體育協(xié)會法人救濟渠道,給予其更多的自主權(quán)。同時,國際體育仲裁法庭(Court of Arbitration for Sports,CAS)在國際體育事務(wù)中也發(fā)揮著越來越重要的作用。我國《體育法》中明確規(guī)定,“在競技體育活動中發(fā)生糾紛,由體育仲裁機構(gòu)負責(zé)調(diào)解、仲裁。體育仲裁機構(gòu)的設(shè)立辦法和仲裁范圍由國務(wù)院另行規(guī)定?!彪m然,我國至今尚未建立體育仲裁機構(gòu),但這是未來發(fā)展的方向。隨著我國體育制度、體育法治環(huán)境的不斷完善,保障單項體育協(xié)會自主權(quán)的軟法才能得以制定和實施。

        6 單項體育協(xié)會軟法實施面臨的困境

        6.1 軟法與硬法的沖突

        硬法給予單項體育協(xié)會發(fā)展的法律保障,也是單項體育協(xié)會制定章程等軟法的基礎(chǔ),硬法是單項體育協(xié)會發(fā)展的保障,也是軟法的前提。當(dāng)然,硬法不可能對單項體育協(xié)會的行為有過細規(guī)定,這樣會使章程等軟法因為硬法的過分干預(yù)而喪失基于協(xié)商與合意形成的正當(dāng)性基礎(chǔ)。同樣,體育的硬法規(guī)定也不能過于寬泛,這樣就不可能在底線之上保障單項體育協(xié)會發(fā)展的自治性(羅豪才,2010)。例如,《體育法》中關(guān)于體育社會團體的條款僅有1條:全國性單項體育協(xié)會管理該項運動的普及與提高工作,代表中國參加相應(yīng)的國際單項體育組織(第五章第三十九條)。顯然,體育法除了明確協(xié)會的3項職能外,對如何保障普及、提高以及參加國際單項體育組織的體育比賽與活動沒有具體的條款,這就留給軟法以補充完善的空間。

        當(dāng)然也不能否認,軟法自生成起,其柔性的特征必然導(dǎo)致其理性的不足,制定體育硬法受到嚴(yán)格的立法主體、內(nèi)容、程序的限制,也受到立法監(jiān)督等一系列監(jiān)督過程,而軟法的靈活性與柔性決定了其不可能完全按照硬法的程序來制定(沈巋,2003)。因此,也就難免會有非理性因素的存在。軟法與硬法的沖突,同樣也表現(xiàn)在制定主體方面。單項體育協(xié)會與政府部門長期同構(gòu)形成的官本位思想,致使協(xié)會在制定章程等諸多軟法中存在著制定主體不清,民主協(xié)商過程流于形式,運行方式隨意性大,缺乏對公權(quán)力的約束等問題,產(chǎn)生章程與硬法的不一致與不協(xié)調(diào)。單項體育協(xié)會章程等軟法作為反映會員意志的自治法(羅豪才,2010),主要用來協(xié)調(diào)單項體育協(xié)會會員與利益相關(guān)者之間的關(guān)系,但也不可避免的涉及與政府部門、其他組織之間的關(guān)系問題。因此,單項體育協(xié)會改革不僅需要制定符合內(nèi)外部治理的章程,還需要硬法的規(guī)制,兩者之間需要對接、整合與互補。實現(xiàn)這種對接,一是加強體育部門對單項體育協(xié)會章程制定與運行的監(jiān)管,避免“軟法違法”的現(xiàn)象;二是單項體育協(xié)會制定的章程等軟法要及時依據(jù)社會組織發(fā)展以及體育法律法規(guī)的變化做出相應(yīng)的調(diào)整和修改(羅豪才,2010)。單項體育協(xié)會改革中需要處理好軟硬法的關(guān)系,在必要的情況下,促使軟法與硬法的相互轉(zhuǎn)化,即某些體育硬法的內(nèi)容可以轉(zhuǎn)為契約性的軟法,而各級各類單項體育協(xié)會普遍規(guī)定的問題,也可以轉(zhuǎn)化成硬法的法規(guī)。

        6.2 行政利益與單項體育協(xié)會利益的沖突

        多年來,我國政府發(fā)展體育的模式,秉持的傳統(tǒng)是國家利益高于集體利益與會員利益,當(dāng)單項體育協(xié)會的會員利益與集體利益、國家利益發(fā)生沖突時,往往優(yōu)先考慮國家利益。當(dāng)前,在實體化過程中,單項體育協(xié)會如何協(xié)調(diào)競技體育的國家戰(zhàn)略目標(biāo)與滿足會員利益之間的關(guān)系,確實面臨挑戰(zhàn)。如果處理不好這一問題,會使單項體育協(xié)會發(fā)展模式換湯不換藥,引發(fā)單項體育協(xié)會與會員利益之間的沖突。

        在新時代體育發(fā)展的過程中,單項體育協(xié)會重視注冊會員的利益訴求與競技體育的爭金奪銀同樣重要。從法學(xué)的角度審視,我國體育的發(fā)展正在改變著傳統(tǒng)的觀念,更加關(guān)注會員的利益訴求,并使之融入到立法與執(zhí)法的機制之中。可以肯定,協(xié)會從以國家(或集體)利益為主的發(fā)展模式,將逐步過渡到兼顧國家利益與會員利益的發(fā)展模式。在此過程中,由單項體育協(xié)會制定軟法,通過民主協(xié)商機制,在不損害國家(或集體)利益的前提下,充分給予單項體育協(xié)會自由抉擇權(quán),即最大限度的保障會員的權(quán)利。

        6.3 體育部門轉(zhuǎn)移職能與單項體育協(xié)會承接能力不足的沖突

        體育部門與單項體育協(xié)會職能重疊或職能沖突問題,長期困擾著單項體育協(xié)會的發(fā)展。幾十年體育領(lǐng)域中體育部門與單項體育協(xié)會的同構(gòu)模式,導(dǎo)致了各自的職能與責(zé)任不明。單項體育協(xié)會脫鉤實體化,既是完善體育部門責(zé)任體系,明確體育部門履行法律責(zé)任、行政責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任、社會責(zé)任,樹立有限政府理念,接受多元主體治理體育的過程,也是提高單項體育協(xié)會承接政府轉(zhuǎn)移職能的能力的過程。目前,體育部門在推進單項體育協(xié)會改革中,呈現(xiàn)出以下矛盾:1)同構(gòu)模式的慣性與單項體育協(xié)會實體化發(fā)展;2)國家與地方性單項體育協(xié)會改革不同步;3)單項體育協(xié)會去行政化與尚未脫離行政化管理;4)體育部門轉(zhuǎn)移職能與單項體育協(xié)會承接能力不足。因此,單項體育協(xié)會治理過程中應(yīng)該更加重視法律規(guī)范與調(diào)節(jié)的作用。依據(jù)我國體育改革的現(xiàn)實要求,單項體育協(xié)會的有限自治是發(fā)展的必然選擇,既不能走計劃經(jīng)濟體制下的老路,也不能走美國單項體育協(xié)會自由式發(fā)展的路。從我國體育發(fā)展的國情考慮,理想模式是體育部門與單項體育協(xié)會形成新型的合作關(guān)系,而這種關(guān)系必須建立在軟硬法基礎(chǔ)之上,而軟法在規(guī)制和調(diào)節(jié)中更加有細化、柔化的優(yōu)勢,以軟法明確國家體育總局、運動項目管理中心、單項體育協(xié)會之間的關(guān)系,并清晰社會組織樣態(tài)的單項體育協(xié)會內(nèi)部結(jié)構(gòu)和管理模式,發(fā)揮軟法的規(guī)制效力,提高單項體育協(xié)會內(nèi)部管理水平,打破墨守成規(guī)與行政化傾向,是增強單項體育協(xié)會承接政府轉(zhuǎn)移職能的重要途徑。

        6.4 單項體育協(xié)會新舊文化理念的沖突

        因為歷史原因,單項體育協(xié)會管理體制存在著制度設(shè)計上的漏洞和運行中的缺陷,這也為軟法制定的“非理性規(guī)則”提供了滋生的土壤和環(huán)境。就單項體育協(xié)會組織內(nèi)部人員而言,彼此相互熟悉和認同,其優(yōu)勢是可以利用人際關(guān)系中的“熟人”有效增進組織內(nèi)部的凝聚力,減少其他因素的干擾,但其不足也顯而易見,容易形成任人唯親的內(nèi)部體制,從而增加組織內(nèi)部運行中的“非理性規(guī)則”。目前,體育改革正處于急劇轉(zhuǎn)型期,舊的規(guī)則不斷失效,新的規(guī)則尚未完全建立,難免出現(xiàn)大量“規(guī)則真空”地帶。軟法制定的本意是完善和補充“規(guī)則真空”的地帶,可是軟法自身存在的缺陷,亦可能成為不合理規(guī)則的遮羞布,從而使“非理性規(guī)則”得以在軟法的幌子下被變通執(zhí)行,使軟法的正當(dāng)性失去效力。

        人們也會質(zhì)疑,軟法是否會給予脫鉤后的單項體育協(xié)會更多“非理性規(guī)則”空間,在法律意識本來就淡漠的社會組織中用軟法治理,是否會使軟法異化硬法?如前所述,任何軟法的制定都是在現(xiàn)行法律(硬法)規(guī)定的基礎(chǔ)上,盡管單項體育協(xié)會可以在《憲法》《民法》《體育法》《社會組織管理條例》等法律的邊緣或在沒有法律規(guī)定的情況下,以軟法形式補充或者完善硬法,但這決不是“非理性規(guī)則”合法化的過程。單項體育協(xié)會在制定或修訂規(guī)章等軟法時,應(yīng)杜絕和消除可能為“非理性規(guī)則”留有軟法空間。雖然,單項體育協(xié)會軟法治理有許多硬法不及的效果,但單項體育協(xié)會的軟法實施,需要更加重視硬法制度與軟法規(guī)范的合理對接,完善軟法規(guī)范中的權(quán)責(zé)清單機制,避免其軟法疲軟與硬法失效。

        7 結(jié)語

        如今,我國體育改革已進入“深水區(qū)”,如何進一步推動單項體育協(xié)會體制改革,使其真正成為實體化運作的體育社團,從而更好地承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的職能、肩負起運動項目管理職責(zé),是體育發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)。確立軟法在單項體育協(xié)會發(fā)展中的“法律”地位,意味著單項體育協(xié)會自治有了硬法與軟法的雙重保障。在軟法的框架下,更加明確單項體育協(xié)會的權(quán)責(zé)利,并通過民主協(xié)商制度,建立符合其發(fā)展需要的軟法體系,更好地發(fā)揮軟法在單項體育協(xié)會治理過程中的柔性、靈活性優(yōu)勢,確保單項體育協(xié)會改革的有效性與實效性。

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