摘 要：為了給改革開放與社會生活的秩序化提供基本的規(guī)則，全國人大及其常委會將立法權授予或委托給適宜于承擔立法任務的相關機構。隨著經濟社會的發(fā)展，全國人大及其常委會內部組織結構不斷得以健全和完善，全國人大及其常委會逐漸縮限立法授權，以期進一步提高立法質量和增強立法權的科學化。但是在實踐進程中，立法組織的科層化問題仍然不同程度地存在。因此，在立法權回歸的過程中應當進行新的制度化建構——以進一步完善社會主義立法民主機制來消解立法組織科層化及其負面影響。

關鍵詞：立法權;立法功能;組織建設;科層化

中圖分類號：DF920.0文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.02.01

科學立法一直是中國法治建設的關鍵環(huán)節(jié)和階段性目標之一。新中國成立以來，特別是黨的十一屆三中全會以來，我國的立法事業(yè)取得了舉世矚目的成就——以中國特色的立法活動完成了社會主義法律體系的基本建構，同時由于種種主客觀原因，導致立法質量等存在諸多值得改進之處，包含但不限于如立法程序是否完全合乎社會主義民主與法治原則等方面。在尚待解決的問題當中，立法體制的優(yōu)化或及立法權的科學配置是不能回避的問題。從新中國立法史不難看出，1954年我國第一部《憲法》確立了單一制的立法體制。在建設和改革開放的進程中，立法體制逐漸突破原有規(guī)定，將立法權授予或委托其他機關行使。甚至在司法實踐中，最高人民法院、最高人民檢察院行使的司法解釋權被認為在一定程度上代行了立法權。近段時期以來，全國人大及其常委會逐漸限縮立法授權，引發(fā)一系列理論和學術思考：全國人大及其常委會限縮立法授權的意義何在？如果立法權一概收回到全國人大及其常委會，會不會出現始料未及的負面效應？

作為對上述問題的回應，本文初步認為1954年以后我國立法體制的變化，主要原因在于全國人大立法能力的不足因此，策略性、務實性地將立法權部分地授予適宜承擔立法任務的機關以滿足經濟社會發(fā)展所提出的現實需求。在民主集中制原則的導向下，將立法權收歸全國人大及其常委會符合社會主義立法民主以及單一制立法體制的要求，并且全國人大及其常委會不斷加強內部組織機構建設，進一步為其縮限立法授權提供了組織保障。但是在這一過程中要注重防止組織機構上的科層化問題，否則，可能達不到最初的預期。立法權回歸是立法體制改革的現實要求，但仍有必要在理論分析的基礎上進行良好的制度化構造探討，以實現科學立法、民主立法、依法立法的工作原則。同時，立法機構的建設一方面要以發(fā)揮立法組織科層化的技術優(yōu)勢，另一方面更要預防和消除立法組織科層化的負面效應。（ 科層及其組織化（Bureaucratic organization）是本文從政治學及社會學所引申的中立性分析概念。依馬克斯·韋伯之分析，科層制是以“技術最優(yōu)性”為最大特征的組織管理體制。遵循行政決策處理事務的科層制是突破個體有限理性，保證效率的最重要、普遍的組織形式。參見[德]馬克斯·韋伯：《經濟與社會》（下），林榮遠譯，商務印書館1997年版;[美]戴維·波普諾：《社會學》，李強等譯，中國人民大學出版社1999年版，第194頁。）

一、立法權的策略性配置與回歸：功能性的立法權到結構性的立法權

1954年《憲法》確立了單一制，除了民族自治地方享有一定的立法權外，常規(guī)的做法是立法權由全國人大行使。這是全國人民代表大會作為根本的政治制度所決定的。但是為了解決國家治理中的難題，發(fā)揮中央和地方的積極性，在堅持立法一元體制的前提下，立法權被授予或者準許給相應的中央與地方機構行使。近年來，由于行政立法與地方立法所產生的一定問題以及人們對此的批評建議，全國人大及其常委會逐漸將授予或者準許其他機構行使的立法權收回（由于立法功能的分解或者傳遞給內部組織結構，全國人大及其常委會的立法權必然回歸以內部組織機構的立法權能擴大為表現，故有學者認為，新立法法明顯擴大了全國人大常委會法工委的立法權能。參見褚宸舸：《全國人大常委會法工委職能之商榷》，載《中國法律評論》2017年第1期。），以進一步改善立法狀況和提升立法的民主性與權威性。

（一）分工型立法體制下的權力授予與回歸（ 參見錢大軍：《立法權回收中人工智能的應用及其悖反》，《上海師范大學學報（社會科學版）》2019年第6期。）

雖然全國人大將立法權逐次地授出，但卻是在始終堅持單一制，表現在立法權上就是“一元一級”立法體制的前提下進行的。根據單一制的立法體制邏輯，其他被配置或者被授權的立法機關的立法權都處于附屬地位，以全國人大及其常委會的立法權為權力來源，其本身沒有專屬的立法事項。具體到地方立法，其權力源于中央立法權，權力行使的范圍、方式以及結果都必須在授權的框架下進行，否則便會被定性為與上位立法相抵觸。（ 即使 “《立法法》等法律對地方立法權限進行嚴格限制，（但）當涉及地方立法權限的法律規(guī)定存在文意不明時，有權解釋機關一般采取嚴格解釋的方法?！眳⒁娤蛄⒘Γ骸兜胤搅⒎òl(fā)展的權限困境與出路試探》，載《政治與法律》2015年第1期，第68頁。）故有學者認為，此一立法體制為“分工型立法體制”（沈壽文：《“分工型”立法體制與地方實驗性立法的困境》，載《法學雜志》2017 年第1期，第36頁。），而非分權型立法體制。因為分權型立法體制是以地方自治為前提。（沈壽文：《“分工型”立法體制與地方實驗性立法的困境》，載《法學雜志》2017 年第1期，第36頁。）分工就是為了實現功能的最大化，將工作分配給最適宜的主體以實現符合預期的產出。且不說決定分工的權力在于中央，中央可以改變分工，就是將分工法定化，也不能改變地方立法從屬于中央立法的規(guī)定性。

上述分析對于其他中央機關所得到的立法權來說也是如此。無論其目前在中央立法中居于何種重要地位，都改變不了其法律上的從屬性。國務院及其組成部門雖然曾掌握了相當分量的立法權，例如稅收立法權等，但是此種權力來源于全國人大及其常委會的授予，國務院及其組成部門也并沒有成為憲法上的法定立法機關。也就是說，此種立法關系也是一種分工，而非分權。

在此種分工型立法體制之下，立法權存在的可能性與正當性及其授予與回收握于全國人大及其常委會手中。隨著全國人大常委會立法能力的提升，在“人大主導立法”邏輯中，全國人大會將策略性授出或者準許其他機構行使的立法權根據自身能力與結構的接受能力選擇性地收回。2015年修改的《立法法》中將授予給國務院的稅收立法權收回;第七十二條第二款雖然將地方立法權擴大至設區(qū)的市，但實際上卻將原來省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和國務院已經批準的較大的市的立法權限制到“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”（《立法法》第七十二條第二款規(guī)定：“設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”且全國人大的相關官員認為應該對“等”采取嚴格解釋，也即為“等”內等?！袄钸m時主任在 2015 年 9 月第二十一次全國地方立法研討會上就明確提出，這里的‘等，從立法原意講，應該是等內，不宜再做更加寬泛的理解?！眳⒁娡跖D生：《新立法體制下我國地方立法權限配置若干問題的探討》，載《江海學刊》2017年第1期，第15頁。），而將其他立法權收回。同時通過擴充全國人大及其常委會的工作機構——法律工作委員會的職權（褚宸舸：《全國人大常委會法工委職能之商榷》，載《中國法律評論》2017年第1期。）將授出或者準許其他機構行使的立法權回收，例如，通過建立“合憲性審查”制度來加強對授出的立法權及運行結果進行監(jiān)督與控制。也就是說在中國的立法體制中無論立法權如何“分工”都不能改變單一制及其相應立法體制的“元”規(guī)定。既然如此為什么全國人大及其常委會會將立法權策略性地授予給其他主體呢？這可從地方立法權與中央行政機關立法權的策略性配置予以分析。

（二）地方立法權的策略性配置

正確處理央地關系是中國社會主義建設的重要經驗。（ 參見辛向陽在《大國諸侯：中國中央與地方關系之結》一書中，以“橫穿五千年：一部中國史就是處理中央與地方關系的歷史”為第一章題目來概括歷史面向上的央地關系。辛向陽：《大國諸侯：中國中央與地方關系之結》，中國社會科學出版社1995年版，第20頁。）新中國成立后，確立了的單一制國家體制。具體化到立法上，就表現為中央立法權力機關的立法權力集中。在單一制及其立法體制下，地方機關按照中央的計劃、執(zhí)行中央的決策。社會主義建設中，如何激勵地方發(fā)展各項事業(yè)的動力成為中央必須應對與解決的現實問題。毛澤東主席的論著《論十大關系》就對央地關系給予了分析，提出了探索適合中國國情的社會主義建設道路的任務：發(fā)揮中央與地方的“兩個積極性”，要中央與地方“商量辦事”。彭真委員長認為，“要調動地方的積極性，使地方有權處理自己的事務，必須向地方下放立法權”（劉松山：《國家立法三十年的回顧與展望》，載《中國法學》2009年第1期，第 35頁。）?！白畲笙薅鹊乇ＷC法制的統(tǒng)一，又充分發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性，避免法律上的‘一刀切和立法體制上的僵化?！保ㄖ炝τ睿骸读⒎w制的模式問題研究》，載《中國人民大學學報》2001年第4期，第91頁。）

在經濟發(fā)展及立法探索中，不可能將全國都作為試驗的對象，只能授權地方進行試驗。授予權力的主觀意圖在中國的改革開放中逐漸轉變?yōu)榭陀^功能，為全國性的立法提供了立法經驗，為我國特色社會主義發(fā)展道路的選擇進行了有價值的探索。中國法律體系的形成在一定的程度上要歸功于此種由中央嚴格控制的地方立法試驗模式。（ 參見錢大軍：《當代中國法律體系構建模式之探究》，載《法商研究》2015年第2期，第3-12頁。）此種改革方式在取得重大成就的基礎上得以堅持和推廣，近年來自貿區(qū)法治建設成為我國改革的又一先導，與此相應，自貿區(qū)相關機構也獲得了“超乎尋常的”立法權力。

（三）國家行政機關的立法權策略性配置

國務院及其組成部門在1982年以來分享了全國人大及其常委會的部分立法權。一方面，國務院及其組成部門獲得來自于全國人大及其常委會的諸多授權，除了執(zhí)行性和職權事務的立法權外，還有先行立法授權——“應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規(guī)……”。在立法法如此規(guī)定之前，國務院已經獲得并行使了被授予的此類權力。（ 1984年9 月第六屆全國人大常委會第七次會議授權：國務院在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據試行的經驗加以修訂，提請全國人大審議。1985年4月第六屆全國人大第三次會議授權：國務院對于有關經濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據《憲法》，在同有關法律和全國人大及其常委會的有關決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或條例，頒布實施。經過實踐檢驗，條件成熟時由全國人大或全國人常委會制定法律。）另一方面，全國人大及其常委會的立法也需要國務院及其組成部門的積極參與，以使立法更接近具體的信息、符合管理的實際。但是如前所述，國務院及其組成部門所享有的立法權力及立法狀態(tài)并不十分明確，全國人大及其常委會與國務院在立法體制的結構中并不是分權的關系，而是一種分工與配合。

黨的十一屆三中全會后，以經濟建設和社會安定團結為中心的社會發(fā)展模式需要規(guī)則供給，而全國人大及其常委會的立法能力亟待加強。當時主持立法工作的彭真就強調全國人大常委會要同國務院分工協(xié)作、密切配合進行立法工作，而沒有局限于立法權的法定配置?！胺止f(xié)作，經?；ネㄐ畔?，交換意見，醞釀準備，集中精力，力爭從立法方面（包括國務院制定的暫行規(guī)定、暫行條例）逐步解決一些主要的、關鍵的問題。”（彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1998年版，第 249頁。） “立法機構的自主立法能力嚴重不足，導致一些重大改革或重要法律法規(guī)草案的制定都要委托行政職能部門代為起草。同時，對行政部門制訂法律及規(guī)范性文件的行為，往往也是監(jiān)督不力。因此，在立法的公正性與執(zhí)法的便利性上，都存在向政府職能部門傾斜的問題。因此，‘部門立法與‘法出多門情形突出?！保愂Ｓ拢骸豆倭胖?、政府自利性與權力制衡——對行政權與立法權配置失衡問題的思考》，載《學術界》2014年第4期，第25頁。）與授權地方立法進行試驗一樣，集行政職能于一身的國務院與其組成部門當然會被授權進行試驗與探索，授予立法權就成為此種發(fā)展模式的必然選擇。國營企業(yè)利改稅、改革工商稅制、經濟體制改革和對外開放等方面的立法權授予都是如此。

國務院及其組成部門能夠主導立法的原因在于行政機關在行政管理方面的優(yōu)勢。全國人大及其常委會在立法時，通常會與國務院及其組成部門進行立法方案溝通，也即進行立法協(xié)商（ 此處所言的立法協(xié)商并非國外的立法協(xié)商。），以防止立法缺乏針對性、可行性。（“財經委副主任委員厲以寧，是全國知名的經濟學家，他在發(fā)言中提到證券法的問題。他說中國股票市場已初具規(guī)模，急需有一部法律來規(guī)范它的活動。證券法草案，人大常委會已進行過三審，因為人大財經委在許多問題上，與中國證監(jiān)會意見不一致，遲遲不能出臺?！薄巴馐挛?部涉外法案，其中引渡法、護照法、簽證法、專屬經濟區(qū)和大陸架法，須由國務院提交草案，外事委進行審議，才能提交人大常委會審議。在協(xié)商過程中，公安部門認為已有出入境管理條例，因此目前尚無必要制定護照法、簽證法。”參見李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大立法日記》，“第二章，有調研才有發(fā)言權”，http：//culture.people.com.cn/GB/4116413.html，2018年5月1日瀏覽。）

（四）結構性立法權與功能性立法權

綜上所述，由于地方立法機構和中央行政機構能夠更好地履行立法職能，全國人大及其常委會將立法權授予上述機構或者準許其進行立法。從立法權授予的范圍與速度來看，立法權的授予與中國的經濟體制有著密切的關聯(lián)。在改革開放之前，中國的計劃經濟體制和社會特質決定了立法權中央統(tǒng)一立法具有可行性與合理性。市場經濟與改革開放，讓社會從簡單化結構回到復雜態(tài)勢中，單純的計劃管理方式無法滿足社會發(fā)展的規(guī)則需求，也無法為經濟發(fā)展提供足夠的制度。要積極適應社會發(fā)展，避免社會規(guī)則立法機構，就需要改變立法權單一配置，以立法功能的靈活安排為有益補充。立法權的策略性、功能性地授予給替代結構就成為一種既能夠滿足社會的規(guī)則需求又不改變立法權單一體制的效率選擇。

從1954年確立全國統(tǒng)一的立法體制以來，立法權從整體上顯現的狀態(tài)是立法權被逐漸授予，被授權主體的立法權不斷擴大，從結構性的立法權轉向了功能性的立法權概念。在結構上，立法權與行政權、司法權相對并一起構成了履行國家職能。其中，行政機關與司法機關承載與其自身職能相關的立法功能，但是不能在結構層面分享立法機關的立法權，除非立法機關將權力授予或者準許其使用。如果立法機關將結構上的立法權，也即憲法上規(guī)定的制定法律的權力授予給其他機關或者準許其使用，就轉向了功能性的立法權。也即立法權的配置，取決于哪些機構能夠更好地將立法的主張轉換為客觀功能而非權力分立的邏輯。這符合功能主義的邏輯，尤其是默頓在評論傳統(tǒng)功能論中所提到的，在社會結構中“相同的功能為不同的社會文化結構所履行”（ [美]莫頓：《顯性功能與隱性功能》，載[美]帕深思、莫頓等著：《現代社會學結構功能論選讀》，黃瑞祺編譯，巨流圖書公司1981年版，第18頁。）。在默頓看來，傳統(tǒng)的功能論有一個相當重要的設定——“‘不可欠缺性的設定（postulate of indispensability）。此一設定主張為了履行某一功能，某種特定的社會文化要素是不可或缺的”（ [美]莫頓：《顯性功能與隱性功能》，載[美]帕深思、莫頓等著：《現代社會學結構功能論選讀》，黃瑞祺編譯，巨流圖書公司1981年版，第18頁。）。實際上，“正如同一個社會文化結構可以有多種功能，所以相同之功能也可以為多種結構，以不同的方式來履行”（ [美]莫頓：《顯性功能與隱性功能》，載[美]帕深思、莫頓等著：《現代社會學結構功能論選讀》，黃瑞祺編譯，巨流圖書公司1981年版，第18頁。）。故默頓創(chuàng)制或者發(fā)明了功能對等項（functional equivalents）或功能替代項（functional substitutes）的概念，來破除傳統(tǒng)功能論的不可欠缺性之設定。進而，要求功能論“在探討某一社會文化結構時，必須同時注意它的功能替代項或對等項。換言之，相對于某一功能需要而言，我們除了注意實際履行此功能的現存結構之外，還應注意可能履行此功能的其他結構，或許其他結構能夠更有效地履行此種功能。”（ [美]莫頓：《顯性功能與隱性功能》，載[美]帕深思、莫頓等著：《現代社會學結構功能論選讀》，黃瑞祺編譯，巨流圖書公司1981年版，第19頁。）實際上，從1954年第一部《憲法》制定，尤其是1979年改革開放以來，我國憲法中規(guī)定的唯一立法機構——全國人大在將權力授予全國人大常委會之后，便逐步將立法權授予或者準許給有便利條件和立法能力的機構以保證立法功能的實現。雖然在時空條件下將立法權功能性地配置給中央行政機關與地方立法機構有利于制定規(guī)則，可規(guī)則缺少民主的特質使得此功能結構不能替代立法功能的典型結構，也不能減少或者否定實現立法功能的典型結構——代議機構的價值。因而其只能是一種功能實現的過渡性載體，進而形成的過渡性結構。

立法權的授予或者準許雖然改變了憲法上立法權的規(guī)定——從結構性的立法權轉向了功能性的立法權，但是堅守了立法權一元論，至少在表述上如此，而沒有將功能性立法權的配置予以憲法化以替代結構性的立法權配置。這就為立法權的收回——將功能性的立法權配置重構為結構性的立法權預制了制度空間。所以從結構性的立法權配置轉向功能性的立法權配置并沒有改變中國立法權的結構性配置的本質，當然也沒有改變立法權的一元論。功能性的立法權配置只不過是為了實現立法功能的暫時性、便宜性配置。所以，部分學者所作出的中國的立法體制屬于 “中央立法……與地方立法分權相結合的混合體制”（沈壽文：《“分工型”立法體制與地方實驗性立法的困境》，載《法學雜志》2017 年第1期，第36頁。）的論斷，實際上混淆了我國結構性的立法權配置與功能性的立法權配置的區(qū)別，誤將功能性的立法權配置之于立法體制的意義擴大化了。功能性的立法權配置之所以在立法體制中存在，就是因為結構性的立法權在歷史發(fā)展中由于能力所限無法發(fā)揮其立法功能。

由上可知在堅守既有立法權唯一論（ 也即我國的立法權只屬于全國人大及其常委會。）的前提下，無論憲法與立法法對立法權的規(guī)定如何變化，只是一種立法功能實現的策略選擇?！皺嗔ο路艑嶋H是針對一個具體情勢的策略性的選擇，‘如何下的問題并不是立憲層次上的權力分配制度化問題，而是針對在一個超大國家的治理中所遇到實際問題的解決策略上的政策問題?！保▌⒑骸队邢拚恼茦嫿ǎ簭恼浦亟ㄗ呦驊椪裰鳌?，載陳明明、何俊志主編：《中國民主的制度結構——復旦政治學評論：第6輯》，上海人民出版社2008版，第362頁。）當立法能力提升、立法壓力減輕、立法需求減弱、立法功能基本得到實現、此種立法之替代結構被質疑缺乏民主性等內外在條件中的一種或幾種成就時，就可能發(fā)生功能實現的替代結構轉而被典型結構所替代的情況。

二、立法權回歸與組織機構建設

中國特色社會主義法律體系經過三十多年的大規(guī)模立法于2010年已經形成，與市場經濟相伴而來的大規(guī)模規(guī)則需求基本被滿足，立法機構所面對的立法壓力減輕，對立法的主觀預期基本上已經轉換為客觀功能。授予出去的立法權在功能得到實現的前提下，作為替代結構的存在必要性逐漸降低。更為重要的是，相對全國人大及其常委會，承擔主要立法功能的其內部組織與常設機構在經過三十多年的機構建設，使得立法功能實現的組織載體快速發(fā)展進而能夠承載更多的立法功能。因此全國人大及其常務委員會開始將授予出去或者準許其他結構行使的立法權回收，強調要“主導立法”，以承載名副其實的立法功能（ 2014年召開的十八屆四中全會提出，“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。2015年新修訂的《立法法》將“人大主導立法”條文化，要求全國人大及其常委會加強對立法工作的組織協(xié)調，發(fā)揮在立法工作中的主導作用。）?？梢哉f，立法權回歸在于全國人大及其常委會立法能力的提升。

黨的十一屆三中全會后，全國人大及其常委會機構建設步伐加快，其內部機構從無到有（1954年第一屆全國人大第一次會議成立了民族委員會、法案委員會、預算委員會、代表資格審查委員會等四個委員會，其中只有民族委員會和法案委員會是常設性質，在全國人大大會閉會期間仍然存在并受常委會所領導，此時委員會面臨人數過多和兼職制等不足。）。但是作為功能承載體的組織及其構成并非一蹴而就，沒有承載體功能就難以實現，因此為了立法功能的客觀化只能將立法權授予或者準許其他機構行使。經過三十多年的制度化，全國人大及其常委會的內部組織建設，尤其是其組織機構或者常設機構的建設，已經達到了內部復雜化和依照規(guī)則行事的要求，（ 孫哲：《全國人大制度研究（1979-2000）》，法律出版社2004年版，第75-120頁。）邊界也逐漸清晰。由于全國人大及其常委會的組成人數眾多、會期短且次數少等客觀原因，具體的立法功能由各專門委員會和各工作委員會具體承擔。這實際上也符合了制度功能分解與傳遞的邏輯，即在社會系統(tǒng)中，作為功能承載體的組織將其所承載的功能分解或者傳遞給其次級組織，以便能夠實現系統(tǒng)所賦予的功能進而維持系統(tǒng)的運作。所以在全國人大會議制度沒有改變的情況下，其內部組織結構與常委會內部常設機構的組織建設如果能夠承載立法功能，那么就意味著全國人大及其常委會的立法能力得到了提升。實際上也是如此。

其實，從全國人大及其常委會重建開始，立法功能就是由其內部組織承載。1979 年五屆全國人大常委會六次會議決議建立法制委員會（ 1983年9月，全國人大常委會法制委員會改稱全國人大常委會法制工作委員會。），由彭真委員長兼任法制委員會主任。彭真委員長選擇了熟悉立法業(yè)務和工作、具有法律素養(yǎng)的 80余人參加法制委員會，協(xié)助全國人大及其常委會進行立法工作。在原有的草案基礎上，法制委員會在當年就制訂了刑法、刑事訴訟法、地方組織法、選舉法、法院組織法、檢察院組織法、中外合資經營企業(yè)法等七部重要法案，為社會主義建設和改革開放的順利進行奠定了法制基礎（ 參見王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設》，民主法制出版社2012版。）。在新中國成立后的一定時期，中國的立法工作主要是由時任全國人大常委會副委員長和秘書長的彭真負責，具體的工作部門為常委會辦公廳下設的法律室和研究室，主要功能為立法調研與草案擬定。而此時的全國人大的各專門委員會一直都沒有發(fā)揮立法的功能，直到1983年開始設立專門委員會。在全國人大的立法工作中，法律委員會與法工委在立法過程當中發(fā)揮著重要功能。（易有祿：《各國議會立法程序比較》，知識產權出版社2009年版，第58-80頁。）它們對于改革開放以來的立法工作尤其是法律體系的構建和監(jiān)督工作的推進貢獻重大（ 蔣勁松：《中國全國人民代表大會》（英文版），外文出版社2006年版，第299-305頁。），立法功能極為突出（孫哲：《全國人大制度研究（1979-2000）》，法律出版社2004年版，第100-108頁。）。

由全國人大的專門委員會和全國人大常委會的法制工作委員會等內部組織承載立法功能，也是制度頂層設計與預期。在1983年六屆人大常委會第一次會議上討論專委會設立問題時，時任全國人大常委會委員長的彭真強調：“提交全國人大或常委會審議的各項議案，涉及社會主義現代化建設的許多重大而又復雜的問題。專門委員會的主要職責就是為了解決這些問題，進行周密地調查，充分聽取各方面的意見，仔細比較各種可供選擇的方案，進行客觀、全面、深入地研究，以協(xié)助全國人大和常委會做出正確的決定”（ 顧昂然：《立法札記：關于我國部分法律制定情況的介紹》，法律出版社2006版，第17頁。）。憲法、全國人大組織法、立法法中對各專門委員會和法制工作委員會的職能設置完全依據上述的主觀預期。（ 各專門委員會的職責：“審議全國人民代表大會主席團或者全國人民代表大會常務委員會交付的議案;向全國人民代表大會主席團或者全國人民代表大會常務委員會提出屬于全國人民代表大會或者常務委員會職權范圍內同本委員會有關的議案。

審議全國人民代表大會常務委員會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的國務院的行政法規(guī)、決定和命令，國務院各部、各委員會的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務委員會的地方性法規(guī)和決議，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報告。

審議全國人民代表大會主席團或者全國人民代表大會常務委員會交付的質詢案，聽取受質詢機關對質詢案的答復。必要時向全國人民代表大會主席團或者全國人民代表大會常務委員會提出報告。

對屬于全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議，協(xié)助全國人民代表大會和常務委員會開展立法、監(jiān)督等工作。”

法制工作委員會的職責：“1.受委員長會議委托，擬訂有關刑事、民事、國家機構以及其他方面的基本法律草案。2.為全國人大和全國人大常委會、法律委員會審議法律草案服務。對提請全國人大和全國人大常委會審議的有關法律草案進行調查研究，征求意見，提供有關資料，提出修改建議。3.對省級人大常委會及中央有關國家機關提出的有關法律問題的詢問，進行研究答復。4.研究處理并答復全國人大代表提出的有關法制工作的建議、批評和意見以及全國政協(xié)委員的有關提案。5.進行法學理論、法制史和比較法學的研究，開展法制宣傳工作。6、負責匯編、譯審法律文獻等?！保╇m然在制度運行的過程中并不完全按照最初的設想開展，但是長期看來，各專門委員會和法制工作委員會不斷地加強組織機構建設，提高組成人員的專業(yè)素質，提升立法能力，以求立法功能的客觀實現。

之所以各專門委員會和法制工作委員會能夠承擔全國人大及其常委會的立法功能，就在于各專門委員會和法制工作委員會不斷地進行組織機構建設，通過增加與行政管理、社會管理對應的專門委員會，增加委員會的委員人數，提高委員擔任常委會委員的人數，確使年齡逐漸年輕化、具有專業(yè)背景的人入選專門委員會等措施提高專門委員會的專業(yè)性（參見周偉：《各國立法機關委員會制度比較研究》，山東人民出版社2005年版。），使得作為立法功能載體的組織結構能夠承載更多的立法功能，以符合憲法、全國人大組織法和立法法的功能預期。1983年六屆全國人大第一次會議根據1982年憲法設立了法律委員會（前身是法案委員會）、民族委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛(wèi)生委員會（以下簡稱教科文衛(wèi)委員會）、外事委員會、華僑委員會等六個委員會。此后，1988 年七屆全國人大第一次會議增設內務司法委員會，1993 年八屆全國人大第一次會議增設環(huán)境保護委員會（1994 年八屆全國人大第二次會議更名為環(huán)境與資源保護委員會），1998 年九屆全國人大第一次會議將原本屬于財政經濟委員會業(yè)務范圍的農業(yè)和農村事務獨立劃分，成立農業(yè)與農村委員會。（ 2018年專門委員會設置發(fā)生了較大的變化。2018年2月，黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》提出，將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”。2018年3月11日憲法修正案將第七十一條第一款修改為：“全國人民代表大會設立民族委員會、憲法和法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設立的專門委員會?！?月13日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議決定：第十三屆全國人民代表大會設立民族委員會、憲法和法律委員會、監(jiān)察和司法委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會、環(huán)境與資源保護委員會、農業(yè)與農村委員會、社會建設委員會。3月13日第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過了憲法與法律委員會人員名單。3月19日第十三屆全國人民代表大會第七次會議通過了民族委員會、監(jiān)察和司法委員會、教育科學文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會、環(huán)境與資源保護委員會、農業(yè)與農村委員會、社會建設委員會八個專門委員會組成人員名單。）各專門委員會成立伊始便開始在立法中承擔立法審議與法案草擬的功能，不過其功能發(fā)揮的立法權限與步驟還僅存在于實際的行動中而沒有法律化，直到2000年出臺的立法法才對此予以明確化（立法法第十七條規(guī)定：“列入全國人民代表大會會議議程的法律案，由有關的專門委員會進行審議，向主席團提出審議意見，并印發(fā)會議”。第十八條規(guī)定：“列入全國人民代表大會會議議程的法律案，由法律委員會根據各代表團和有關的專門委員會的審議意見，對法律案進行統(tǒng)一審議，向主席團提出審議結果報告和法律草案修改稿，對重要的不同意見應當在審議結果報告中予以說明，經主席團會議審議通過后，印發(fā)會議。”）。其中法律委員會承載的立法功能最為重要：法律委員會統(tǒng)一審議向全國人大或者全國人大常委會提出的法律案;其他專門委員會就有關的法律案進行審議，向法律委員會提出意見，并印發(fā)全國人大會議或者常委會會議。但法律委員會沒有單獨設立辦事機構，而與常委會的常設機構法工委共享同一辦事機構，所以其立法功能主要由法制委員會來實現。這從法工委的內設辦公機構就可以發(fā)現其立法功能的痕跡，內設辦公機構都是為實現立法的功能獲得存在的正當性。從最初設置三個內部機構（法律室、政策研究室和辦公室），到六個內部機構（辦公室、研究室、民法室、國家法室、刑法室、行政法室），再到十個內部機構（辦公室、刑法室、民法室、國家法室、行政法室、經濟法室、研究室、法規(guī)備案審查室、立法規(guī)劃室、社會法室），就是立法功能的逐次分解與細化，也是立法職能專業(yè)化的體現，當然更是立法能力提升的表現。具體組織結構的變化與實證研究已經有學者給出了明確的表述與分析（朱景文：《中國法律發(fā)展報告2010：中國立法60年——體制、機構、立法者、立法數量》，中國人民大學出版社2010年版。），此處不再贅述，只以第十三屆全國人大第四次會議通過的憲法與法律委員會組成人員為例，說明委員會組成人員的專業(yè)性。憲法與法律委員會由主任委員1人、副主任委員7人、委員11人，共19人組成。其中，法學專業(yè)畢業(yè)生（只要是本科、碩士或者博士之一畢業(yè)即可）至少11人（ 名單如下： 沈春耀、江必新、叢斌、胡可明、劉季幸、周光權、于志剛、王俊峰、許安標、孫憲忠、張榮順。）（簡歷不全），副主任6人為法學專業(yè)畢業(yè);曾從事立法（包括在有立法職能的最高人民法院、軍事法院的司法從業(yè)經歷）工作12人（ 名單如下（除去沒有參與實際立法工作的全國人大代表和僅僅以學者身份參與立法的人員）：李飛、沈春耀、江必新、叢斌、胡可明、劉季幸、周光權、許安標、吳浩、張榮順、鄭淑娜（女）。），包含主任1人、副主任6人。曾從事立法工作的人員中有法學專業(yè)畢業(yè)8人（名單如下：沈春耀、江必新、叢斌、胡可明、劉季幸、周光權、許安標、張榮順。），人大內部提升5人（名單如下：沈春耀，張榮順、鄭淑娜、張勇、許安標。人大領導的內部提升是人大制度化的重要指標。），擔任法工委主任、副主任的共有5人（一共6人）（名單如下：主任沈春耀，副主任張榮順、鄭淑娜、張勇、許安標。），即共有15人有法學專業(yè)或者立法工作背景?；痉狭?983 年彭真在全國人大專門委員會聯(lián)席會議上對專門委員會組成人員的設想：“專門委員會是工作機關，不是最后決定問題的代表機關。它的成員不是政治安排，不是榮譽職務，需要根據工作確定人數和人選?！保?彭真：《全國人大專門委員會怎么工作》，http：//cpc.people.com.cn/GB/69112/99985/100003/9812479.html，2018年2月18日瀏覽。）法工委的內設機構人員配置更是以實現立法功能為基準。當然，如此有利于實現專委會（尤其是法律委員會）和法工委的功能預期。

由于全國人大及其常委會制度構成與運作的自身受到一定客觀因素的制約，其立法功能只能分解或者傳遞給其常設內部機構。在重建之初，由于常設內部機構的組織構造與專業(yè)性的不足，在面臨繁重的立法任務情況下，全國人大及其常委會將立法職權逐次主動授予其他便于立法的機構行使。當然，這種制度安排也有某種合理因素。在法律體系已經形成的背景下，經過多年的組織機構建設，能夠承載立法功能的組織機構逐漸建構完畢，其專業(yè)性與信息獲取能力能夠滿足立法功能實現的需要，其取消立法授權就成為一種必然選項。尤其是行政立法、司法解釋與地方立法因民主化困境、部門利益、地方保護等備受批評與質疑時。

全國人大及其常委會將立法權授出或者準許其他機構使用的一個重要原因是相關的立法事項信息不暢。在信息充足的情況下，組織機構建設不斷完善、立法專業(yè)能力不斷提高的前提下，就有必要將授出或者準許出去的立法權逐次收回。

三、立法權回歸可能引發(fā)的負面效應

全國人大及其常委會將立法權授予或者準許其他機構行使。雖然在《憲法》《立法法》以及其他法律中對該類立法權給予了一定的確認，但是在單一制及其立法制度的體現之邏輯中，隨著全國人大及其常委會的立法能力得到提升，那么將權力回收就成為必然，畢竟自身才是最合適的立法主體。但問題是，回收其授出的或者準許其他機構行使的立法權雖然符合法律的要求，但是如何在這一過程中進一步保障立法的公正性，如何預防可能出現的某種的負面效應呢？在抑制可能產生負面的效應的同時，又應該如何構造制度呢？

（一）立法權回歸與立法功能的承載主體

實踐中，全國人大及其常委會通過修訂立法法、賦予其內部組織機構立法權或者立法功能的方式在逐次收回立法權。前者如在賦予設區(qū)的市立法權的同時，限制立法權的應用范圍;后者如賦予人大常委會法工委承載相應的立法功能，來增強立法草案擬定的功效。雖然目前立法壓力隨著法律體系的形成在逐年減緩，但是立法機構仍然要正常地運轉。作為總結改革經驗方式的立法還涉及到修改與廢止等活動，更何況還有很多社會必需之法還沒有制定出來，例如民法典、行政程序法等。根據結構功能的原理，功能的實現必須有承載功能的組織機構，而全國人大及其常委會的會期、組成人員等問題無法具體承擔立法權的運轉，只能將權力賦予給內部組織機構以便能夠將立法功能分解與傳遞進而保證立法權的正常運轉。

全國人大每年召開一次會議，會期兩周左右，立法審議和表決只是會議的部分內容，所以自1979年以來，由全國人大表決通過的法律數量有限。而其他應由全國人大行使的狹義立法權都是由全國人大的常設機構——常委會行使，故常委會必然要承載相對較多的立法功能。其功能強化甚至讓少數人誤認為常委會是比全國人大更為重要的立法機構?？墒侨珖舜蟪Ｎ瘯牧⒎üδ苡捎跈C構組成人數、專業(yè)性與會期等限制必然傳遞給其領導機構——委員長會議。作為領導機構的委員長會議又將立法功能分解或者傳遞給其辦事機構——以法律委員會為代表的各專門委員會和法工委。雖然各專門委員會是全國人大的常設專門機構，但是在大會閉會期間受全國人大常委會領導，其儼然成為常委會的專門機構。各專門委員會在運行立法權時又多受法律委員會（由人大代表組成，）及與其共享一套辦事機構的法工委節(jié)制。從各專門委員會與法工委的立法職權中就能看出來。（《立法法》中的第十八條、二十二條、二十七條、三十一條分別規(guī)定了法律委員會和其他專門委員會在列入全國人大會議議程和列入常委會會議議程的法律案的立法職權，其中法律委員會的統(tǒng)一審議、報告審議結果和修改法律草案的職權至為重要。例如第二十二條規(guī)定：“法律草案修改稿經各代表團審議，由法律委員會根據各代表團的審議意見進行修改，提出法律草案表決稿，由主席團提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數通過?！彪m然在《立法法》中沒有提及法工委，但在第三十四條、三十六條等條文中提到的“常務委員會工作機構”基本就是法工委的代稱。因為在常委會的工作機構中，能夠承擔此種立法功能的就是法工委。例如第三十四條規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。常務委員會工作機構應當將法律草案發(fā)送有關機關、組織和專家征求意見，將意見整理后送法律委員會和有關的專門委員會，并根據需要，印發(fā)常務委員會會議?！保┓üの闹魅?、副主任一般都兼任法律委員會的副主任，而且占法律委員會主任、副主任人數的多數，例如，十三屆人大憲法與法律委員會的主任、副主任8人中，有5人兼任法工委的主任或副主任。但是法律委員會的成員為兼職代表，故其事務性工作都會交由與其共享一套辦事機構的法工委來完成。與立法權回歸相適應，法工委立法職能得到了必要的擴充。從立法輔助職能、立法后職能和法律研究職能擴充到“負責統(tǒng)籌立法工作全過程，履行規(guī)劃、組織、協(xié)調、指導和服務等職能”（ 杜文娟、毛磊：《人大機關調整立法工作體制 法工委統(tǒng)籌立法過程》，載《人民日報》 2007年3月1日， 第4版。），并在《立法法》中細化和制度化。

因此包括回歸的立法權在內的全國人大狹義立法權的實際運轉是一個權力下放的過程。這一過程中，法工委的立法準備工作已經為審議與表決確定了草案的基本框架與內容。在一定的程度上，在全國人大及其常委會的內部機構中，法工委被分解或者傳遞了立法活動中除了審議與表決之外的立法功能，或者從主動的角度說，法工委主要承擔了除了立法審議與表決之外的立法任務。根據《立法法》的規(guī)定，“編制立法規(guī)劃、擬訂年度立法計劃”并檢查實施（《立法法》第五十二條）、起草法案（《立法法》第五十三條）、聽取各方對列入常委會會議議程法律案的意見（《立法法》第十六、三十六條）、立法前后評估（《立法法》第三十九、六十三條）、參與違法審查（《立法法》第九十九、一百條）、反饋審查建議（《立法法》第一百零一條）等功能主要都由法工委承載。（ 具體分析過程見褚宸舸：《全國人大常委會法工委職能之商榷》，載《中國法律評論》2017年第1期，第191-198頁。）

全國人大及其常委會對立法權的回收與賦予法工委諸多的立法權力是人大主導立法的要求。“人大主導立法，也就是人大作為立法主體，對立法選項、立法過程、立法結果具有完全的實際的決定權。這是由我們國家的性質和政體所決定的。人大立法由人大主導，這本來是一個不言而喻的規(guī)則”（丁祖年：《健全人大主導立法體制機制研究》，載《法治研究》2016年第2期，第17頁。） 。為實現對立法的主導，全國人大及其常委會必須將主導權配置給一個具體的執(zhí)行機構，因為“立法是政治性、專業(yè)性、理論性、實踐性都很強的一項復雜工作，需要專業(yè)機構和高素質的立法專業(yè)人才作保障?！保ǘ∽婺辏骸督∪舜笾鲗Я⒎w制機制研究》，載《法治研究》2016年第2期，第18頁。）而在全國人大及其常委會中，組織機構符合上述要求的只有法工委。所以只要回收立法權，在目前的機構設計下，法工委必然被賦予主導立法的功能。

（二）法工委的工作機制與立法的行政化

之所以全國人大及其常委會能夠回收立法權，就在于其內部組織機構，尤其是法工委的組織機構建設能夠承載立法功能。這從法工委的內設辦公機構就可以發(fā)現其立法功能的痕跡，內設辦公機構主要為實現立法的功能而設置。從最初設置三個內部結構（法律室、政策研究室和辦公室），到六個內部機構（辦公室、研究室、民法室、國家法室、刑法室、行政法室），再到十個內部機構（辦公室、刑法室、民法室、國家法室、行政法室、經濟法室、研究室、法規(guī)備案審查室、立法規(guī)劃室、社會法室），就是立法功能的逐次分解與細化，也是立法職能專業(yè)化的要求。而且法工委是人大常委會的工作機構，受全國人大常委會的領導;其具體的工作人員并非人大選舉而是經由任命產生。所以學者據此認為，全國人大常委會的法工委是按照行政邏輯運轉的“科層組織機構”。這種觀點的正確性有待商榷。在全國人大及其常委會的立法中，法工委擔任著重要的職能責，“在立法規(guī)劃（計劃）、法案起草、法案審議和立法適用解釋四大場域”，發(fā)揮著關鍵的作用和重要的功能。

因此在一定的程度上，可以說隨著立法權的回歸，全國人大及其常委會的立法從立法權回收前由國務院及各部委、地方政府及職能部門主導的行政化體制轉向了由法工委主導的行政化體制?？傮w而言，人民政府一方面擁有著公共性的基本屬性和特質，以為人民服務、追求社會公益為目標;另一方面，權力的屬性決定了，它必須受到監(jiān)督和制約。在立法中， “部門立法”或者“立法部門化”現象長期受到詬病。甚至有學者將立法部門之間的競爭稱之為“立法博弈”。但是值得注意的是，為破解“部門立法”的傾向，在立法領域就形成了類似于“行政決策模式”的立法機制。行政決策模式（agencypolicy-making）是指，行政機關盡管可以單方面作出決策，但受制于立法機關的矯正與司法審查。（ John Ferejohn & Charles Shipan（1990）， Congressional Influence on Bureaucracy， Vol.6， 38，Special Issue，pp.1-20.）在中國的情境中，行政機關在立法議程設置、法案草擬等環(huán)節(jié)具有的實際立法權力，如果全國人大及其常委會能夠提高對立法議程設置、法案草擬等權力的監(jiān)督與矯正，從而形成一種良性的立法機制。

接下來的問題是，全國人大及其常委會在回收立法權之后，如何能夠避免形成新的“部門立法”，如果缺乏監(jiān)督下，承擔重要立法任務的全國人大常委會法工委如何強化自身建設，做到科學立法，民主立法，依法立法。法工委作為全國人大及其常委會的工作機構，需要得到應有的監(jiān)督，增強回應政治經濟社會立法訴求的能力，維護和實現社會公正。

四、立法權回歸的合理化構造

通過對上述問題的分析，初步得出本文的觀點：立法權的回歸必須予以良好的制度化構造，否則立法的組織行政化可能產生負面效應，如“部門立法”等。對上述問題的展現已經預示了立法權回收后應該如何構造全國人大及其常委會的立法制度——按照社會主義民主集中制的方式來配置立法權;在立法過程中，發(fā)揮立法的行政體制效率優(yōu)勢，預防和消解立法科層化的負面效應，以期進一步提高全國人大及其常委會的立法權威和效率 。

（一）根據中國的實際，合理配置立法權，以確?？茖W、民主、合法的立法體制

在堅持社會主義法治統(tǒng)一實現的前提下，回收憲法配置給全國人大及其常委會的立法權與立法的主導權，是實現科學立法、民主立法、依法立法的典型結構，其中重要的一項內容是要進一步明確國務院及各部委的立法參與權，按照地方治理的實際需要配置給地方以專屬立法權。（ 人大主導立法“不能過于理想主義”，“有立法權的人大對立法過程的主導只能是逐步在具體層面、特定環(huán)節(jié)和一定限度內實現?！?參見封麗霞：《人大主導立法的可能及其限度》，載《法學評論》2017年第5期，第77頁。）改變策略性、功能性的立法權配置，確立穩(wěn)定性、法治化與結構化的立法權配置制度。

合理配置立法權是為了全國人大及其常委會科學合理地回收其能夠承載的立法權。但需要注意的是，即使全國人大及其常委會因其內部的組織建設的加強與大數據帶來的立法信息收集、處理能力的提升（ 具體論證可參見錢大軍：《立法權回收中人工智能的應用及其悖反》，《上海師范大學學報（社科版）》2019年第6期。），有條件將立法權收回，但要保證收回的立法權及其功能得到客觀實現必須重視以下問題的解決。

其一，目前全國人大常委會內設機構的組織化程度還不足以完成全國人大及其常委會的完美實現立法功能的需求。全國人大及常委會通過的立法與國務院分布的行政法規(guī)、地方性法規(guī)的總量也許能說明了這一點。當然，立法本身的位階與它的數量配制一般呈負相關。其二，地方立法對象的差異性和復雜性都使得全國人大及其常委會不宜將立法權完全收回并能夠保證立法功能實現。在大數據與人工智能技術充分運用于立法、執(zhí)法與司法的今天，全國人大及其常委會的確具有了高效的信息收集與處理能力。但是由于地方立法對象的差異性和復雜性，要滿足精細化的立法要求尚存在一定困難。因此，全國人大及其常委會回收立法權后，為了適應全國各地的不同情況，仍然需要一定的立法授權?？梢灶A見，全國人大及其常委會在回收立法權的同時將細化立法的職能又賦予地方立法主體。

因此，全國人大及其常委會應當根據其立法職能以及其所享有的專屬立法范圍、立法的重要程度回收立法權，而不會將立法權全數收回。地方立法權和行政立法事項應當根據立法事務的重要程度、事務的責任主體配置給恰當的主體?！皬娬{事務應當優(yōu)先由能夠圓滿完成目標的最低層級的單位來處理……地方能予以解決的問題就由地方來予以解決?！保?宋方青、姜孝賢、程慶棟：《我國地方立法權配置的理論與實踐研究》，法律出版社2018年版，第34頁。）這樣，將能夠充分發(fā)揮地方積極性、契合地方治理要求的立法權配置給地方，“有助于提高公民參與與民主決策的可能性。（ 宋方青、姜孝賢、程慶棟：《我國地方立法權配置的理論與實踐研究》，法律出版社2018年版，第36頁。）