（廣東警官學院 公共安全研究中心，廣東 廣州 510230）

2019年8月，《中共中央國務院關(guān)于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》發(fā)布，提出要在深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)。其中，在加快粵港澳人口融合與協(xié)調(diào)管理方面提出了新的要求。2019年10月，黨的十九屆四中全會作出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重點問題的系列決定。在新時代，中國特色社會主義先行示范區(qū)等各類試驗區(qū)，如何在境內(nèi)外人口融合管理方面作出制度創(chuàng)新，是中國特色社會主義治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要議題。

一、背景與問題

程虹的比較研究表明，我國改革開放以來的持續(xù)發(fā)展是市場經(jīng)濟的“制度紅利”與勞動力供給的“人口紅利”二者疊加作用的結(jié)果，缺一不可[1]。2014年我國流動人口規(guī)模達到頂峰2.53億人（占全國人口18%）后，開始下降。流動人口規(guī)模拐點的出現(xiàn)，以及伴隨著低結(jié)婚率、低出生率、勞動力人口下降、老齡化率提升等因素共振，預示著我國人口紅利消退已漸成現(xiàn)實，要想保持經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量與速度，必須從主要依靠“人口紅利”驅(qū)動的粗放式增長模式過渡到依靠“制度紅利”驅(qū)動的集約式增長模式[2]。

人口管理碎片化，是深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)人力資源要素配置改革面臨的主要問題之一。當前，因戶籍、區(qū)籍、國籍的不同，深圳實有人口被分為戶籍人口、流動人口、港澳臺居民、外國人等類別，實行不同的管理制度和體系。在提倡屬地管理的同時，基于屬人管理、屬籍管理、屬級管理的管理制度比比皆是，不相統(tǒng)一，實有人口管理呈現(xiàn)碎片化的明顯情形，造成政出多門、重復低效、盲區(qū)漏洞、身份歧視、央地失調(diào)等眾多問題。

當前深圳人口來源結(jié)構(gòu)存在境內(nèi)倒掛、境外短期化的特點。據(jù)深圳市2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2018年末深圳常住人口1302萬，其中常住戶籍人口454萬（占比35%），常住非戶籍人口848萬（占比65%），人口倒掛現(xiàn)象依舊突出。全年過夜入境外國人172.96萬人次，港澳同胞1009.39萬人次，臺灣同胞37.86萬人次[3]。然而，過夜入境外國人、港澳臺居民大多以臨時居住為主，常住數(shù)量較少。另據(jù)官方披露數(shù)據(jù)，2015年深圳市臨住外國人為115.2萬人次，常住外國人僅2.6萬人，常住外國人占比僅約2%，短期內(nèi)居留特點明顯[4]。港澳臺居民也呈現(xiàn)類似特點，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)與調(diào)查結(jié)果估計，常住港澳臺居民數(shù)量約為常住外國人的6～8倍①該數(shù)據(jù)主要根據(jù)深圳市統(tǒng)計局官網(wǎng)公布的2018年深圳過夜入境外國人數(shù)量與港澳臺居民數(shù)量比例（約1∶6），以及深圳市統(tǒng)計局官網(wǎng)披露的2019年第七次全國人口普查港澳臺和外籍人員登記試點調(diào)查工作深圳專項區(qū)域結(jié)果（港澳臺人員201戶421人，外籍人員38戶58人，比例約7.3∶1），這兩項數(shù)據(jù)折中估算而成。。

依照前述數(shù)據(jù)，當前深圳人口中，戶籍人口、非戶籍人口、港澳臺居民、外國人占比，分別約為34%、64%、1.5%、0.5%。國內(nèi)人口占絕大多數(shù)且呈現(xiàn)明顯倒掛現(xiàn)象，港澳臺居民和外國人占比微小且以短期化居留為主，是深圳實有人口居留的典型特征。從人口結(jié)構(gòu)而言，與香港（常住外國人占比約7%）相比，深圳距離國際大都市尚有較大距離，國內(nèi)其他一線城市情況與深圳類似。而制約外國人在華居留的主要原因在于，當前長期居留和永久居留制度還存在申請門檻偏高、簽發(fā)對象偏窄、待遇落實不到位等問題，亟待改革。

打破國籍、區(qū)籍、戶籍等碎片化管理藩籬，建立一體化、現(xiàn)代化、精細化的人口流動管理制度，實現(xiàn)人才、勞動力在粵港澳大灣區(qū)范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，是先行示范區(qū)試驗探索的重要議題。其路徑可分兩步實施，首先統(tǒng)一非戶籍人口的管理制度，其次再統(tǒng)一所有人口的管理制度。本文研究的重點在于前者，在保持目前戶籍管理制度主體不變的前提下，如何將非戶籍的本國流動人口、港澳臺居民、外國人，通過一體化的實有人口管理制度進行統(tǒng)一管理，以解決非戶籍人口管理的碎片化問題。這一問題的解決方案適用于深圳等各類試驗區(qū)，具有廣泛的應用價值。

二、文獻與評析

一體化居住證制度是非戶籍人口管理創(chuàng)新的一個重要方向，但從現(xiàn)有文獻來看，整體研究還非常薄弱，亟待探索。主要表現(xiàn)在：一是研究不深入。直接相關(guān)文獻較少，且深度不夠。對各類試驗區(qū)的具體政策做法介紹較多[5-6]，但對深層次基礎性制度的研究探索較少[7]。二是空白盲區(qū)多。對港澳臺居民居住證的研究較少，且主要集中在解讀介紹方面[8]。對人才類之外的普通外國人在華居住證制度的構(gòu)建研究尚屬空白。普通外國人是繼國內(nèi)流動人口、港澳臺居民之后，我國居住證制度亟須覆蓋的另一大主要人群，目前還沒有建立相關(guān)制度，也缺少研究設計探索。三是整合探索弱。分散研究普通流動人口、人才類流動人口、港澳臺居民、外國人等各類人群居留管理的論文不少[9-11]，但多數(shù)各管一攤，進行整合研究的文獻罕見[12]。四是引領(lǐng)性不強。不少研究是對實務改革的跟隨總結(jié)[13-14]，理論創(chuàng)新的視野不夠廣、步子不夠大、前瞻性不足、引領(lǐng)性不強，與近年來自貿(mào)區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、中國特色社會主義先行示范區(qū)的現(xiàn)實變化不相匹配。

本文關(guān)于中國特色社會主義先行示范區(qū)去碎片化居住證管理制度創(chuàng)新的研究，有助于彌補該領(lǐng)域現(xiàn)有的研究不足，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。具體表現(xiàn)在：一是構(gòu)建統(tǒng)一的、非碎片化的居住證制度體系，有利于削減當前實有人口管理中存在的國籍、區(qū)籍、戶籍藩籬障礙，有利于提升治理效率和治理水平。二是建立覆蓋國內(nèi)流動人口、港澳臺居民、外國人的一體化的居住證制度體系，打通普通類居住證和人才類居住證的界限，將居住證制度覆蓋到外國人群體，具有填補空白、突破創(chuàng)新的前瞻價值。三是本研究構(gòu)建的居住證制度體系，可以廣泛應用于我國各類試驗區(qū)，對提升試驗區(qū)制度創(chuàng)新水平，尤其是推動自貿(mào)區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、中國特色社會主義先行示范區(qū)建設具有重要的應用價值。四是本研究構(gòu)建的“地方綠卡”樣本框架、制度體系和法規(guī)條例，是目前較為完善的中國“地方綠卡”理想模型之一，對深化非戶籍實有人口管理制度具有可參照樣本價值，對我國廣袤邊境邊疆地區(qū)的境外人員管理創(chuàng)新也有啟示意義。

三、思路與模型

（一）先行示范區(qū)居住證管理制度的思路

通過居住證制度對非戶籍人口進行登記與服務管理，是近年來我國人口管理的基本思路。當前，我國居住證法規(guī)政策在打破戶籍、區(qū)籍、國籍藩籬方面進行了融合性探索，但目前仍然存在相互割裂的情形。主要表現(xiàn)在：一是類別不統(tǒng)一。存在人才類、普通類、港澳臺居民類等三大類居住證制度，尚未統(tǒng)一。國內(nèi)現(xiàn)行有效的典型居住證法規(guī)結(jié)構(gòu)與內(nèi)容比較見表1。二是覆蓋不全面。非人才類的普通外國人是當前在華外國人的主體，尚未納入居住證管理范圍。三是管理碎片化。人才類、普通類、港澳臺居民類居住證管理的主體部門各不相同。四是標準差距大。不同類別、區(qū)域居住證持證人所享有的基本公共服務、權(quán)益、待遇相差較大，非標準化特征突出。五是央地不同步。受中央與地方事權(quán)劃分影響，在外國人、港澳臺居民等涉及中央事權(quán)的管理范圍內(nèi)，中央與地方、不同區(qū)域之間，改革意愿、步調(diào)相差較大，影響了居住證制度改革的力度與效果。

表1 國內(nèi)現(xiàn)行有效的典型居住證法規(guī)結(jié)構(gòu)與內(nèi)容比較

2019年8月，《中共中央國務院關(guān)于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》發(fā)布，提出要在深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)。其中，支持深圳實行更加開放便利的境外人才引進和出入境管理制度，允許取得永久居留資格的國際人才在深圳創(chuàng)辦科技型企業(yè)、擔任科研機構(gòu)法人代表。推進在深圳工作和生活的港澳居民民生方面享有“市民待遇”。這為居住證制度改革邁向深入提供了政策支持與方向指引。

筆者認為，去碎片化是先行示范區(qū)居住證管理制度改革的首要導向。主要路徑是打破當前居住證制度中存在的國籍、區(qū)籍、戶籍等管理藩籬，統(tǒng)一人才類、普通類、港澳臺居民類等三大類居住證制度，全面覆蓋國內(nèi)流動人口、港澳臺居民、外國人等各類非戶籍人口，標準化持證人服務、權(quán)益、待遇體系，合理劃分央地事權(quán)、部門事權(quán)，創(chuàng)新一體化管理服務主體，借助科技智慧手段，建立體現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)融合、中國特色社會主義先行示范區(qū)特征的一體化、現(xiàn)代化、精細化的人口流動管理制度。

（二）先行示范區(qū)居住證管理制度的定位

在梳理國內(nèi)人才類、普通類、港澳臺居民類等三大類居住證制度的基礎上，借鑒美國、德國、新加坡以我國香港地區(qū)、澳門地區(qū)等成功經(jīng)驗，筆者認為，先行示范區(qū)居住證管理制度的改革目標是將現(xiàn)行居住證深化升級為真正意義上的中國“地方綠卡”。將居住證打造成集身份證、資格證、信用證三合一，服務型、科技型、過渡型三合一，個體證、團體證二合一，居住證與工作證二合一，實體證與電子證并存的公共服務“一卡通”載體和非戶籍居民待遇憑證。

（三）先行示范區(qū)居住證管理制度的結(jié)構(gòu)

先行示范區(qū)居住證可實行“三級三類”的結(jié)構(gòu)框架，用一套體系來規(guī)范不同來源、類別、層次持證人管理。

“三級”分別指高端人才居住證（證件類別中用“高端”兩字漢語拼音大寫聲母GD標識）、一級居住證（證件類別中用阿拉伯數(shù)字1標識）、二級居住證（證件類別中用阿拉伯數(shù)字2標識）。其中，高端人才居住證主要針對國內(nèi)外高端人才，包括高端專業(yè)技術(shù)人才、高端管理人才和其他高端人才三大類。一級居住證主要針對境內(nèi)外中高級人才。二級居住證主要針對境內(nèi)外普通人員，只要符合法定最低申領(lǐng)條件即可申領(lǐng)。

“三類”是指為中國內(nèi)地公民、港澳臺居民和外國人三類人分別發(fā)放A類、B類、C類居住證。其中對B類又作了細化，香港居民標識為BH，澳門居民標識為BM，臺灣居民標識為BT。

根據(jù)證件級別及持證人國籍、區(qū)籍、戶籍狀況，證件類別標識可細分為15個。一是發(fā)放對象分別為符合高端人才居住證申領(lǐng)條件的中國內(nèi)地公民、香港居民、澳門居民、臺灣居民和外國人（GDA、GDBH、GDBM、GDBT、GDC）；二是發(fā)放對象分別為符合一級居住證申領(lǐng)條件的中國內(nèi)地公民、香港居民、澳門居民、臺灣居民和外國人（A1、BH1、BM1、BT1、C1）；三是發(fā)放對象分別為符合二級居住證申領(lǐng)條件的中國內(nèi)地公民、香港居民、澳門居民、臺灣居民和外國人（A2、BH2、BM2、BT2、C2）。

（四）先行示范區(qū)居住證的申領(lǐng)

先行示范區(qū)居住證的申領(lǐng)，適用于所有屬地居住、生活的非戶籍人口，包括中國內(nèi)地公民、港澳臺居民和外國人。非居住、生活目的的非戶籍居民，符合一定條件，也可以申領(lǐng)。

在申領(lǐng)條件方面，貫徹“上不封頂、下不設檻、內(nèi)外兼收、層次有別、境外境內(nèi)同等要求”的原則。具體申領(lǐng)條件可結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會現(xiàn)實加以明確。

（五）先行示范區(qū)居住證管理制度的樣式

在形態(tài)材質(zhì)方面，可借鑒我國居民身份證、普通電子護照以及境外先進國家及地區(qū)電子護照形態(tài)材質(zhì)，制作含芯片、內(nèi)存大、防偽強、可機讀的“智慧型”居住證，同時具備視讀與機讀功能。在發(fā)放實體證件的同時，還可以頒發(fā)對應的電子證件。

視讀項目應包括當前我國普通類居住證的法定項目，同時可增加如下項目：一是所有類別證件增加“證件類別”項目。二是B類、C類證件增加“國籍類別”項目，注明持證人的港澳臺居民類別或國籍。三是B類、C類證件的身份證號碼項目，更換為持證人的港澳臺居民“合法證件號碼”及“護照號碼”。四是GD類特殊居住證的視讀項目，根據(jù)持證人國籍、區(qū)籍、戶籍的不同，分別參照A類、B類、C類特殊居住證的視讀項目設定。以上所有視讀項目建議分布在證件單面，便于讀取和復印。

在條件允許的情況下，機讀項目應包含視讀項目全部信息、持證人生物信息和信用信息三大類。在部分項目暫時不具備采集管理的條件下，也應留存適當空余空間備用。

為增強防偽性能，可綜合采用各類常見證件的防偽方法和技術(shù)。如第一、二代居民身份證所采取的邏輯防偽法、機讀防偽法、彩虹印刷防偽法、光變光技術(shù)防偽法、微縮印刷防偽法、定向光變色膜技術(shù)防偽法等方法技術(shù)。同時可加入密碼、二維碼、驗證碼等基于信息技術(shù)的方法手段。

（六）先行示范區(qū)居住證管理制度的立法

1．立法路徑。根據(jù)《中華人民共和國立法法》《廣東省地方立法條例》等法律法規(guī)，先行示范區(qū)居住證管理制度立法可以通過以下四種路徑出臺：一是地方政府規(guī)范性文件形式；二是地方政府規(guī)章的形式；三是地方性法規(guī)的形式；四是地方人民代表大會及其常務委員會決議、決定的形式。

2．結(jié)構(gòu)內(nèi)容。從法規(guī)結(jié)構(gòu)看，結(jié)構(gòu)單位包括章、條、款、項；內(nèi)容結(jié)構(gòu)包括總則、居住證的一般管理、居住證的申辦與發(fā)放、居住證的相關(guān)管理、積分制管理、持證人待遇、法律責任、附則等部分。

從法規(guī)內(nèi)容看，應涵蓋立法的目的依據(jù)，適用范圍（對象），管理部門（部門職責），載明的內(nèi)容，居住證的有效期限，居住證的延期（續(xù)辦）、換證，居住證的功能，辦理程序及申報材料，是否收費，申請的審核認定，居住證相關(guān)信息的變更，居住證的掛失和補辦，相關(guān)待遇，信息系統(tǒng)，保密義務，法律責任，過渡性條款，實施日期等內(nèi)容。

3．其他事項。其他立法注意事項包括：一是分級分類給予相關(guān)待遇，在基本公共服務均等化的基礎上體現(xiàn)階梯式、漸進式福利賦權(quán)思路。二是將積分制與居住證有機融合，釋放貢獻、管理、服務、享有權(quán)益等各方面的積極效應。三是擴大居住證使用功能，不斷完善相關(guān)公共服務及社會保障制度。四是將居住證管理與信息系統(tǒng)建設相結(jié)合，加強信息采集、管理與保護，實現(xiàn)社會管理與服務的統(tǒng)一。五是淡化國籍、區(qū)籍、戶籍差別，堅持屬地管理為主，屬人、屬籍、屬級管理為輔的實有人口管理思路。六是加大科技智慧要素的前瞻性立法和應用力度。

先行示范區(qū)居住證管理法規(guī)的結(jié)構(gòu)內(nèi)容建議，見表2。

表2 先行示范區(qū)居住證管理法規(guī)的結(jié)構(gòu)內(nèi)容建議表

四、權(quán)益與待遇

（一）先行示范區(qū)居住證持證人的權(quán)益

權(quán)益與待遇是居住證服務功能和含金量的主要體現(xiàn)。根據(jù)近年來國內(nèi)三大類居住證法規(guī)條例、人口吸引政策舉措以及粵港澳大灣區(qū)企事業(yè)用人單位和非戶籍居民的調(diào)研結(jié)果，先行示范區(qū)居住證持證人的權(quán)益主要包括但不限于如下類別：安家補貼、住房安置、創(chuàng)業(yè)資助、貸款支持、稅收優(yōu)惠、政府獎勵、入戶政策、子女入學、配偶就業(yè)、人才選拔與培養(yǎng)、職稱評聘、居留及出入境便利、購房購車免限購、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、住房公積金、快捷政務、醫(yī)療保健、文化服務、公共交通服務等。

（二）先行示范區(qū)居住證持證人的待遇

按照階梯式、漸進式、分級分類福利賦權(quán)思路，根據(jù)先行示范區(qū)居住證的等級，對不同等級的持證人賦予不同的權(quán)益和公共服務待遇。

按照人才級別由低到高，先行示范區(qū)居住證分別賦予二級、一級、高端人才居住證持證人生存型、發(fā)展型、自我實現(xiàn)型三大類權(quán)益與公共服務待遇，依次描述為“清障式待遇包”“師友式待遇包”和“保姆式待遇包”。后一類“待遇包”原則上涵蓋前一類“待遇包”中的所有權(quán)益和公共服務待遇。

從權(quán)益與公共服務的覆蓋面和水平角度劃分，“清障式待遇包”屬于普惠型，實行準戶籍居民待遇，各級持證人均可享有?！皫熡咽酱霭睂儆趯；菪?，接近戶籍居民待遇，僅一級居住證及高端人才居住證持證人可以享有?！氨Ｄ肥酱霭睂儆谔鼗菪?，高于戶籍居民待遇，僅高端人才居住證持證人可以享有。先行示范區(qū)居住證類別、申領(lǐng)對象與權(quán)益對照如表3所示，可根據(jù)實際情況做詳細界定。

表3 先行示范區(qū)居住證類別、申領(lǐng)對象與權(quán)益對照表

五、小結(jié)與展望

從人口紅利到制度紅利轉(zhuǎn)型是新時代我國經(jīng)濟社會發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的重要動力。黨的十九屆四中全會概括凝練了中國特色社會主義制度的十三個方面“顯著優(yōu)勢”，會議公布的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，新時代改革開放制度建設分量更重，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強，相應的建章立制、構(gòu)建體系的任務更重[15]。因此系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，是我國國家制度和國家治理體系的演進方向之一。

中國特色社會主義先行示范區(qū)等各類試驗區(qū)擔負著新時代推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、完善共建共治共享社會治理的制度創(chuàng)新試點職責。打破人口管理碎片化藩籬，構(gòu)建面向非戶籍人口（包括國內(nèi)流動人口、港澳臺居民、外國人）的一體化、現(xiàn)代化、精細化的居住證管理制度，是提升我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，有助于全面深化自貿(mào)區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、中國特色社會主義先行示范區(qū)制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮境內(nèi)外人口資源要素作用。

通過立法途徑，構(gòu)建“三級三類”分級管理、階梯待遇、漸進賦權(quán)的先行示范區(qū)居住證管理制度，打通人才類、普通類、港澳臺居民類等現(xiàn)行三大類居住證制度，將外國人納入居住證管理制度范圍，實行去碎片化、一體式的非戶籍實有人口管理制度，是中國特色社會主義先行示范區(qū)人口管理制度創(chuàng)新的重要設想，也是今后國內(nèi)“地方綠卡”理想模型構(gòu)建的重要嘗試。