（上海市委黨校 公共管理教研部，上海 200233 ）

隨著社會流動和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化進(jìn)程的加快，各類危機(jī)事件的關(guān)聯(lián)性和衍生性也不斷增強(qiáng)，影響的空間范圍日益突破單一行政區(qū)域邊界，呈現(xiàn)出由點(diǎn)狀、帶狀快速向面狀擴(kuò)散態(tài)勢，極易引發(fā)區(qū)域性公共危機(jī)，而單靠某一行政區(qū)域的應(yīng)急隊(duì)伍資源來處置往往力不從心。我國突發(fā)事件遵循的分類分級響應(yīng)、屬地管理為主的處置原則，客觀上也容易造成應(yīng)急管理職能在條塊部門間的分散與沖突，產(chǎn)生應(yīng)急聯(lián)動難、應(yīng)急響應(yīng)慢等諸多問題。健全靈活高效的府際應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，最大限度地整合不同區(qū)域、不同部門的應(yīng)急力量資源成為突發(fā)事件處置的關(guān)鍵。

目前國內(nèi)學(xué)界對府際應(yīng)急聯(lián)動方面的研究大致聚焦于協(xié)作治理研究、區(qū)域?qū)嵶C研究、影響變量與長效機(jī)制研究，以及府際應(yīng)急聯(lián)動長效機(jī)制建設(shè)方面。這些已有的研究為我們提供了較好的分析框架和理論工具，但對應(yīng)急聯(lián)動的內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)的研究還有待拓展；對府際應(yīng)急聯(lián)動實(shí)踐模式的分類研究、評估與優(yōu)化等議題也有待深入和細(xì)化。

一、廣義應(yīng)急聯(lián)動中的差序結(jié)構(gòu)

廣義上的應(yīng)急聯(lián)動強(qiáng)調(diào)在突發(fā)事件防控中應(yīng)構(gòu)建政府部門、市場組織與社會組織等多主體間的有效協(xié)同關(guān)系，以發(fā)揮整體協(xié)作功能。在具體的應(yīng)急實(shí)踐中，依據(jù)聯(lián)動主體的不同，存在八類聯(lián)系緊密程度不同的協(xié)作類型，分別為府際聯(lián)動（縱向不同層級政府間或橫向不同區(qū)域同級政府間的聯(lián)動）、部門聯(lián)動（縱向與橫向不同政府部門間的聯(lián)動）、軍地聯(lián)動（地方政府與駐當(dāng)?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊(duì)的聯(lián)動）、政企聯(lián)動（政府部門與各類市場組織間的聯(lián)動）、政社聯(lián)動（政府部門與不同社會組織間的聯(lián)動）、企社聯(lián)動（市場組織與社會組織間的聯(lián)動）、企企聯(lián)動（市場組織間的聯(lián)動）、社社聯(lián)動（社會組織間的聯(lián)動）。

在這八類應(yīng)急聯(lián)動關(guān)系中，府際聯(lián)動與部門聯(lián)動是影響應(yīng)急處置最為核心的兩對聯(lián)動關(guān)系。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中明確規(guī)定國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)組織開展突發(fā)事件的應(yīng)急救援和相關(guān)處置工作。因此，各級人民政府及其組成部門負(fù)有不可推卸的法定應(yīng)急管理職能，屬于強(qiáng)制性參與。進(jìn)一步來看，府際聯(lián)動涉及不同層級政府間或不同區(qū)域同級政府間的應(yīng)急協(xié)同，一般是在發(fā)生重大或特別重大突發(fā)事件，災(zāi)害影響波及毗鄰區(qū)域，應(yīng)急處置超出屬地政府救援能力時(shí)才會出現(xiàn)。但隨著區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會交往日益密切，社會流動性不斷增加，各類風(fēng)險(xiǎn)事件的影響范圍逐漸突破了原有地域，府際聯(lián)動行為將愈發(fā)普遍。

相較于府際聯(lián)動，部門聯(lián)動則更為基礎(chǔ)與常見。主要有兩方面原因：一是由科層組織結(jié)構(gòu)自身特點(diǎn)所致?？茖又频慕M織管理遵循職能分工與層級負(fù)責(zé)的基本原則，在常態(tài)管理下，各部門依據(jù)各自職能和權(quán)限各司其職、分工負(fù)責(zé)，需要跨部門溝通協(xié)調(diào)的事項(xiàng)并不普遍。但在突發(fā)事件的非常態(tài)情境下，常態(tài)的科層處置流程被打破，大量事項(xiàng)處置超越了單個(gè)部門的管理權(quán)限，客觀上需要不同部門加強(qiáng)協(xié)同、彼此配合，才能實(shí)現(xiàn)從混亂無序走向穩(wěn)定有序。二是屬地管理原則的內(nèi)在要求。突發(fā)事件發(fā)生后，直接影響的是事發(fā)地民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，屬地政府承擔(dān)災(zāi)害第一響應(yīng)職責(zé)符合災(zāi)害救援快速響應(yīng)的基本要求，相較其他層級政府，屬地政府也天然地?fù)碛行畔?、區(qū)位以及資源調(diào)度等方面的優(yōu)勢。只有當(dāng)災(zāi)害影響超出了屬地政府救援能力，應(yīng)急管理職責(zé)才會擴(kuò)展至毗鄰地區(qū)或上升轉(zhuǎn)移至更高層級的政府。因此，各類災(zāi)害救援首先觸發(fā)的是屬地政府條塊部門間的應(yīng)急聯(lián)動，即便當(dāng)災(zāi)害管理職責(zé)擴(kuò)展至毗鄰區(qū)域或更高層級政府時(shí)，部門聯(lián)動依然是最基礎(chǔ)的協(xié)作關(guān)系，既包括同級政府內(nèi)不同部門間的聯(lián)動，也涵蓋了不同層級政府間不同部門的聯(lián)動。部門聯(lián)動主要涉及三類主體：一是應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)部門，如國務(wù)院以及省、市、縣地方人民政府；二是應(yīng)急主責(zé)部門，即政府機(jī)構(gòu)中負(fù)有應(yīng)急管理主要職責(zé)的部門，如應(yīng)急管理部；三是應(yīng)急支持部門，主要是為應(yīng)急管理過程提供各方面支持的部門。因?yàn)?zāi)害的類型不同，所涉及的支持部門也不一樣，如自然災(zāi)害領(lǐng)域的水利、氣象部門、公共衛(wèi)生事件中的疾病預(yù)防與控制機(jī)構(gòu)以及相關(guān)的議事協(xié)調(diào)部門。

軍地聯(lián)動是次為緊密的一對聯(lián)動關(guān)系。在應(yīng)對重大、特別重大事故災(zāi)難、自然災(zāi)害等突發(fā)事件時(shí)，地方政府可以直接向駐軍部隊(duì)提出救助請求。我國《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》中也明確規(guī)定：“軍隊(duì)是搶險(xiǎn)救災(zāi)的突擊力量，執(zhí)行國家賦予的搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)是軍隊(duì)的重要使命?！比缭趹?yīng)對四川汶川特大地震災(zāi)害中，廣大人民解放軍、武警部隊(duì)、民兵預(yù)備役人員和公安民警都發(fā)揮了主力軍和突擊隊(duì)的作用。軍地聯(lián)動內(nèi)容主要包括災(zāi)情信息共享、聯(lián)合搶險(xiǎn)救援、聯(lián)合應(yīng)急指揮決策、資源調(diào)度共享等方面。

政企聯(lián)動和政社聯(lián)動更多體現(xiàn)在應(yīng)急處置過程中人員、經(jīng)費(fèi)、物資、技術(shù)等保障層面，涵蓋突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后等不同階段。通常情況下，市場組織和社會組織并不負(fù)有法定的應(yīng)急參與職責(zé)，其參與應(yīng)急管理過程一般有兩種情形：一是基于公共價(jià)值驅(qū)動的自愿參與，如企業(yè)或社會組織自發(fā)參與各類賑災(zāi)活動；二是政府難以滿足不同層次、多方面應(yīng)急需求時(shí)，與企業(yè)或社會組織圍繞應(yīng)急所需所發(fā)生的緊急征用、訂立服務(wù)購買合同、簽署互助協(xié)議等行為[1]。在大多數(shù)的應(yīng)急實(shí)踐中，政府的應(yīng)急力量和資源都是短缺的，離不開各類市場組織和社會組織的參與補(bǔ)充，政企、政社聯(lián)動因此是普遍存在的。

相較于政企、政社聯(lián)動，企社聯(lián)動、企企聯(lián)動以及社社聯(lián)動在應(yīng)急聯(lián)動過程中的緊密程度則更為次之。首先，它們并不是廣泛存在于所有的應(yīng)急實(shí)踐當(dāng)中，通常是在發(fā)生巨災(zāi)情景下，政府應(yīng)急力量與應(yīng)急資源高度短缺，需要大量市場組織和社會組織的參與補(bǔ)充。由于參與主體數(shù)量、類型眾多，缺乏統(tǒng)一組織指揮協(xié)調(diào)，這時(shí)加強(qiáng)企社、企企以及社社自身的聯(lián)動必要性就會凸顯。

由此，廣義應(yīng)急聯(lián)動過程因不同主體間聯(lián)系緊密程度的不同而存在分層現(xiàn)象，表現(xiàn)為一種“差序結(jié)構(gòu)”特征：一是部門聯(lián)動、府際聯(lián)動與軍地聯(lián)動處于核心層，是突發(fā)事件處置的關(guān)鍵力量，屬履行法定職責(zé)的強(qiáng)制參與；二是政企聯(lián)動、政社聯(lián)動處于中間層，發(fā)揮積極補(bǔ)充作用，既有強(qiáng)制參與，也有自愿參與；三是企企聯(lián)動、社社聯(lián)動、企社聯(lián)動則處于外層，屬于社會力量自愿參與，起輔助補(bǔ)充作用。

圖1 廣義應(yīng)急聯(lián)動中的差序結(jié)構(gòu)

在應(yīng)對巨災(zāi)情景時(shí)，各類市場組織和社會組織參與相對比較充分，各自的分工與定位較為清晰，應(yīng)急聯(lián)動過程的“差序結(jié)構(gòu)”特征表現(xiàn)最為顯著。而在一般災(zāi)害情境下，應(yīng)急聯(lián)動過程更多是限于狹義上的府際聯(lián)動和部門聯(lián)動范疇，其他社會主體的參與并不充分，這種“差序結(jié)構(gòu)”特征則并不明顯?？梢姡趹?yīng)急聯(lián)動過程中，部門聯(lián)動和府際聯(lián)動是恒定部分，而軍地、政企、政社、企企、社社、企社聯(lián)動均為可變部分，會依據(jù)突發(fā)事件的嚴(yán)重程度而出現(xiàn)選擇性參與。限于篇幅，本文將重點(diǎn)聚焦應(yīng)急聯(lián)動關(guān)系中府際聯(lián)動部分，試圖對我國當(dāng)前地方政府間府際應(yīng)急聯(lián)動的實(shí)踐形態(tài)、功能限度、影響變量以及優(yōu)化路徑等方面加以探討。

二、府際應(yīng)急聯(lián)動的地方實(shí)踐與運(yùn)作過程

府際應(yīng)急聯(lián)動是不同政府間在縱向與橫向?qū)用嫠_展的各類應(yīng)急合作行為的總稱。縱向府際應(yīng)急聯(lián)動發(fā)生在存有上下級行政隸屬關(guān)系的各級政府間；橫向府際應(yīng)急聯(lián)動存在于沒有行政隸屬關(guān)系的同級政府間或無統(tǒng)轄關(guān)系的地方政府與相關(guān)職能部門間。府際應(yīng)急聯(lián)動的產(chǎn)生源自公共危機(jī)事件負(fù)外部性的日益擴(kuò)散，傳統(tǒng)應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)和管理方式難以滿足跨域性危機(jī)事件處置的現(xiàn)實(shí)要求，須打破行政區(qū)劃和地理區(qū)域的界限，最大限度地開展跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同治理。近年來，我國各級地方政府和相關(guān)部門依據(jù)自身實(shí)際，不斷創(chuàng)新府際應(yīng)急聯(lián)動體制機(jī)制，共同應(yīng)對區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，取得了較好的應(yīng)急實(shí)效。從聯(lián)動方式來看，當(dāng)前地方層面開展的府際應(yīng)急聯(lián)動主要有以下幾種類型。

（一）召開聯(lián)席會議

聯(lián)席會議一般是指由一方或多方發(fā)起，在沒有行政隸屬關(guān)系但負(fù)有共同管理職責(zé)的同級政府或政府部門間，以定期或不定期召開會議的方式，就面臨的區(qū)域共同問題，協(xié)商達(dá)成具有一定約束力共識的機(jī)制。聯(lián)席會議機(jī)制一般由會議發(fā)起方、聯(lián)席會議辦事機(jī)構(gòu)以及相關(guān)成員單位等部門組成。依據(jù)聯(lián)席會議的層級，可分為部際聯(lián)席會議、地區(qū)聯(lián)席會議以及部門聯(lián)席會議等。聯(lián)席會議制度的設(shè)立相對比較靈活，容易操作，除了部際和地區(qū)聯(lián)席會議制度需要履行國務(wù)院報(bào)批手續(xù)外，大部分的部門間聯(lián)席會議機(jī)制往往都是牽頭部門和成員單位自行協(xié)商設(shè)立的[2]。

依據(jù)協(xié)調(diào)的事項(xiàng)范圍，與應(yīng)急聯(lián)動相關(guān)的聯(lián)席會議可大致分為兩類：一類是針對地區(qū)間共同面臨的某類突出問題而設(shè)立，開展專題性合作以尋找解決方案。如泛珠三角區(qū)域安全生產(chǎn)合作聯(lián)席會議制度、珠江三角洲地區(qū)防震減災(zāi)工作聯(lián)席會議制度、京津冀協(xié)同應(yīng)對事故災(zāi)難聯(lián)席會議等。專題性合作聯(lián)席會議機(jī)制存續(xù)時(shí)間不固定，一般在區(qū)域性問題得到化解后也會自行解散，難以形成制度化、長效化的合作成果。另一類是為搭建區(qū)域性合作交流平臺、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展而設(shè)立。這類聯(lián)席會議涉及的議題比較廣泛，不僅涵蓋應(yīng)急領(lǐng)域的合作，還包括其他地區(qū)合作發(fā)展的議題。如泛珠三角區(qū)域合作行政首長聯(lián)席會議［聯(lián)合了福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南等9省（區(qū)）和香港、澳門特別行政區(qū)，即“9+2”合作模式］、長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議、京津冀三省市聯(lián)席會議等。以促進(jìn)區(qū)域交流合作為目標(biāo)的聯(lián)席會議往往制度化、規(guī)范化程度較高，合作的時(shí)間也更為持久，有利于促進(jìn)各方面長期合作交流成果的形成。

聯(lián)席會議本質(zhì)上是一種成員單位之間基于自愿與合作精神而采取的協(xié)調(diào)方式，協(xié)調(diào)內(nèi)容雖不具有強(qiáng)制性，但通過聯(lián)席會議協(xié)商達(dá)成的共識，往往容易得到成員單位的遵守和執(zhí)行，是一種形式靈活、溝通效果較好的非正式協(xié)調(diào)機(jī)制。但也正因如此，聯(lián)席會議制度缺乏足夠的權(quán)威性和約束力，現(xiàn)實(shí)功能往往比較有限，很難真正建立推動區(qū)域間協(xié)同發(fā)展規(guī)劃、分?jǐn)偤献鹘?jīng)費(fèi)、管轄權(quán)的分享與轉(zhuǎn)移等實(shí)質(zhì)性的合作關(guān)系，而更多停留在信息通報(bào)、多方意見交換等層面。

（二）簽署行政協(xié)議

簽署行政協(xié)議是一種最為常見的加強(qiáng)府際應(yīng)急聯(lián)動的議事協(xié)調(diào)方式。行政協(xié)議一般是聯(lián)席會議協(xié)商下的合作成果，行政協(xié)議的表現(xiàn)形式多樣，如（實(shí)施）意見、協(xié)議、協(xié)定、備忘錄、合作宣言、倡議書、共識、章程、紀(jì)要、方案、計(jì)劃、意向書等[3]。行政協(xié)議涉及內(nèi)容廣泛，如衛(wèi)生、科技、貿(mào)易、能源、交通、應(yīng)急、環(huán)保等諸多領(lǐng)域，具有行政性、平等性、自愿性、跨區(qū)域性等特征。

目前，地方政府間行政協(xié)議的締約主體主要是各區(qū)域的行政機(jī)關(guān)，包括省級人民政府及相關(guān)部門間；省級人民政府及相關(guān)部門與地市級人民政府及相關(guān)部門間；地市級人民政府及相關(guān)部門間；地市級人民政府及相關(guān)部門與縣級人民政府及相關(guān)部門間；縣級人民政府及相關(guān)部門間。其中，省級人民政府及相關(guān)部門是行政協(xié)議締結(jié)的中堅(jiān)力量，省際層面的行政協(xié)議數(shù)量、類型較多，其次是地級市人民政府及相關(guān)部門，而縣級人民政府及相關(guān)部門層面締結(jié)的行政協(xié)議數(shù)量較少、合作意愿不強(qiáng)。

從協(xié)議屬性來看，有關(guān)應(yīng)急聯(lián)動方面的政府間行政協(xié)議主要有合作發(fā)展型、規(guī)制型以及分配型等不同類型。合作發(fā)展型應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議大多圍繞某個(gè)跨區(qū)域性的公共議題而締結(jié)，致力于合作尋找解決問題的方案。如泛珠三角區(qū)域9省（區(qū)）的環(huán)保部門與香港、澳門特別行政區(qū)環(huán)境管理部門簽署的《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》以及《長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制》等都屬于這種類型。也有部分合作發(fā)展型行政協(xié)議是以搭建更為廣泛的應(yīng)急交流合作平臺、提升區(qū)域總體應(yīng)急管理水平為目標(biāo)，如《北京市、天津市、河北省應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》《長三角一體化應(yīng)急管理協(xié)同發(fā)展備忘錄》等。合作發(fā)展型應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議一般都會明確區(qū)域間地方政府和相關(guān)部門在加強(qiáng)應(yīng)急信息通報(bào)、聯(lián)合監(jiān)測預(yù)警、聯(lián)合應(yīng)急處置、應(yīng)急資源共享等方面的具體分工和相關(guān)要求。規(guī)制型應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議是地方政府和相關(guān)部門為加強(qiáng)對特定領(lǐng)域、特定災(zāi)害的規(guī)制，最大限度規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散而簽訂的行政協(xié)議。規(guī)制型協(xié)議在環(huán)境治理、公共衛(wèi)生、市場監(jiān)管等領(lǐng)域的應(yīng)用較多，一般會明確限制性行為的情形、區(qū)域范圍以及風(fēng)險(xiǎn)防控方面的具體規(guī)定和要求等。如長三角《四?。ㄊ校┤烁腥綡7N9禽流感區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作協(xié)議》《蘇浙滬危險(xiǎn)化學(xué)品道路運(yùn)輸安全監(jiān)管聯(lián)控協(xié)議》《松材線蟲病防控和植物檢疫執(zhí)法合作框架協(xié)議》（江浙滬皖贛）等。

分配型應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議往往是對特定領(lǐng)域的應(yīng)急資源進(jìn)行合理化再分配，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域間應(yīng)急資源均等化為目標(biāo)。如《長三角交通運(yùn)輸信息資源共享合作框架協(xié)議》《上海江蘇浙江安徽突發(fā)事件（預(yù)警）信息通報(bào)制度》《長三角地區(qū)環(huán)境應(yīng)急救援物資信息庫》等。分配型應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議還廣泛體現(xiàn)在跨區(qū)域應(yīng)急技術(shù)聯(lián)合開發(fā)、完善監(jiān)測預(yù)警平臺、應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫建設(shè)、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展、應(yīng)急管理基礎(chǔ)理論研究與項(xiàng)目合作等多個(gè)領(lǐng)域，其目的都是提升區(qū)域間應(yīng)急管理理論與實(shí)踐的總體水平。

應(yīng)急聯(lián)動行政協(xié)議雖然具有締結(jié)靈活、應(yīng)用范圍廣等優(yōu)點(diǎn)，但其履約情況過于依賴締約方的自覺程度，難免存在諸如協(xié)議缺乏法律權(quán)威性、協(xié)議內(nèi)容規(guī)范化程度不高、協(xié)議種類繁多、協(xié)議履行效率不高以及爭端解決機(jī)制不明確等方面的不足。

（三）推進(jìn)職能/機(jī)構(gòu)性整合

我國目前突發(fā)事件應(yīng)對主要還是采用條塊分類分級響應(yīng)、屬地化管理為主的原則，客觀上造成了應(yīng)急管理職責(zé)在條塊部門間的高度分散，容易出現(xiàn)條塊部門協(xié)調(diào)難、響應(yīng)慢等弊端。為此，一些地方政府便開始推行職能性或機(jī)構(gòu)性的整合以加強(qiáng)區(qū)域間的應(yīng)急協(xié)同。職能性或機(jī)構(gòu)性整合主要表現(xiàn)為上級主管部門或地方政府通過對應(yīng)急管理職能的整合、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化等方式以強(qiáng)化區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動合作。

職能性整合一方面體現(xiàn)在應(yīng)急管理組織體系變革上。如2018年新組建的中華人民共和國應(yīng)急管理部，整合了原先分散在11個(gè)職能部門的13項(xiàng)應(yīng)急管理職責(zé)，以集中統(tǒng)一管理替代了過去的多頭分散協(xié)調(diào)，有效地提升了條塊應(yīng)急協(xié)同能力。此外，職能性整合還體現(xiàn)在應(yīng)急管理模式創(chuàng)新方面。如上海市針對一些社會影響大、應(yīng)急協(xié)調(diào)面廣、應(yīng)急管理主體多元、突發(fā)事件易發(fā)高危的特定區(qū)域，組織實(shí)施單元化應(yīng)急管理新模式。單元化應(yīng)急管理通過地方性政府規(guī)章、行政協(xié)議等方式明確應(yīng)急單元內(nèi)牽頭單位和成員單位各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，成員單位配合牽頭單位做好單元內(nèi)突發(fā)事件的防控工作。確立牽頭單位的依據(jù)是以誰最有利于組織單元開展應(yīng)急響應(yīng)為準(zhǔn)而不是行政級別的高低。牽頭單位負(fù)責(zé)組織成員單位聯(lián)合編制單元應(yīng)急預(yù)案、整合單元內(nèi)應(yīng)急資源、開展隱患排查整治、完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與預(yù)警機(jī)制、實(shí)施應(yīng)急聯(lián)動響應(yīng)、組織開展應(yīng)急演練等。單元化應(yīng)急管理通過模式創(chuàng)新填補(bǔ)了傳統(tǒng)“條”“塊”分割管理下的空白和薄弱地帶，實(shí)現(xiàn)從多頭管理向條塊協(xié)調(diào)聯(lián)動轉(zhuǎn)變。

機(jī)構(gòu)性整合突出體現(xiàn)在應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化上，如推進(jìn)機(jī)構(gòu)裁減、合并或另行設(shè)立等。例如，太湖流域涉及多個(gè)省份，我國水利部為加強(qiáng)對太湖流域的綜合管理，專門設(shè)置了水利部的派出機(jī)構(gòu)——太湖流域管理局。太湖流域管理局代表水利部并整合江、浙、滬等地的水行政主管部門協(xié)同加強(qiáng)對太湖流域水旱災(zāi)害、水土流失的防治以及水利水能資源的綜合利用開發(fā)等[4]。水利部在長江、黃河、淮河、珠江、海河等流域所派出的水利委員會，也是通過新設(shè)派出機(jī)構(gòu)的方式來實(shí)現(xiàn)包括應(yīng)急管理在內(nèi)的跨區(qū)域綜合管理職能，以克服條塊分割、多頭管理的弊端。應(yīng)急管理部組建之前而廣泛設(shè)置的各類應(yīng)急議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如國家防汛抗旱指揮部、國家森林防火指揮部、國家減災(zāi)委員會等，均是通過新設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的方式來強(qiáng)化條塊部門應(yīng)急管理職能的整合。

相較其他聯(lián)動方式，職能/機(jī)構(gòu)性整合更側(cè)重于從職能重組、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等體制、流程層面重構(gòu)原有的應(yīng)急管理過程，影響更為深遠(yuǎn)，有利于將部門和府際聯(lián)動行為規(guī)范化和制度化。但由于缺乏更高層面的頂層設(shè)計(jì)與推動，目前這方面的整合僅發(fā)生于特定行業(yè)內(nèi)部或特定行政區(qū)域，影響范圍有限。

（四）聯(lián)合預(yù)案編制與演練

應(yīng)急預(yù)案是開展應(yīng)急管理各項(xiàng)活動的基礎(chǔ)。目前各地的應(yīng)急預(yù)案編制與演練大多限定在特定行政區(qū)域內(nèi)的特定風(fēng)險(xiǎn)事件，很少涉及跨行政區(qū)域和跨部門，對跨區(qū)域突發(fā)事件的防范與處置指導(dǎo)作用有限。聯(lián)合編制跨區(qū)域應(yīng)急預(yù)案有利于將區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、信息通報(bào)、資源共享應(yīng)用、聯(lián)合應(yīng)急響應(yīng)等環(huán)節(jié)的職責(zé)分工和具體要求進(jìn)一步明確細(xì)化，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動的規(guī)范化與制度化。通過開展跨區(qū)域聯(lián)合應(yīng)急演練，有利于增強(qiáng)合作各方跨區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)防范合作意識，同時(shí)也能檢驗(yàn)預(yù)案規(guī)定的實(shí)效性、磨合應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制和鍛煉應(yīng)急隊(duì)伍。

聯(lián)合預(yù)案編制與演練的應(yīng)用范圍可以在不同地方政府和部門間，也可在同級政府內(nèi)不同區(qū)域和部門間。不同地方政府間的聯(lián)合預(yù)案編制大多圍繞專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案展開，聚焦某一類突出的風(fēng)險(xiǎn)隱患，總體預(yù)案和部門預(yù)案并不多見。如泛珠三角內(nèi)地9省（區(qū)）應(yīng)急管理部門圍繞區(qū)域內(nèi)的重大風(fēng)險(xiǎn)，先后聯(lián)合編制了泛珠三角區(qū)域特別重大與重大礦山事故、道路交通事故、突發(fā)環(huán)境類事件、森林火災(zāi)事故四類應(yīng)急預(yù)案。明確規(guī)定了發(fā)生特別重大、重大突發(fā)事件時(shí)，泛珠三角區(qū)域內(nèi)相關(guān)?。▍^(qū)）加強(qiáng)信息、資源、指揮等方面應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動的實(shí)施細(xì)則。長三角和京津冀地區(qū)也制定了類似的跨區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)聯(lián)合預(yù)案或?qū)嵤┘?xì)則，如《長三角道路旅客運(yùn)輸自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》《長三角空氣重污染專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案》《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》等。

同級政府內(nèi)不同區(qū)域與部門間的聯(lián)合預(yù)案，涉及面更廣，既有總體預(yù)案，也有專項(xiàng)預(yù)案，如上海虹橋綜合交通樞紐突發(fā)事件“1+10”應(yīng)急預(yù)案體系。為保障樞紐安全運(yùn)行，虹橋區(qū)商務(wù)委員會聯(lián)合樞紐內(nèi)成員單位聯(lián)合編制了《上海虹橋綜合交通樞紐突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案（總案）》以及《虹橋綜合交通樞紐處置大客流應(yīng)急預(yù)案》《虹橋綜合交通樞紐緊急疏散應(yīng)急預(yù)案》等十個(gè)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，形成了完整的樞紐綜合預(yù)案體系。綜合預(yù)案體系增強(qiáng)了樞紐各成員單位協(xié)調(diào)聯(lián)動的意識、明確了應(yīng)急響應(yīng)的責(zé)任主體與基本流程，提升了虹橋樞紐應(yīng)急單元應(yīng)對突發(fā)事件的綜合響應(yīng)能力。

開展聯(lián)合應(yīng)急演練是推進(jìn)府際應(yīng)急聯(lián)動的重要載體。府際應(yīng)急合作行政協(xié)議、聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案中通常都有關(guān)于演練科目、流程、參加主體等相關(guān)實(shí)施細(xì)則的規(guī)定。聯(lián)合演練一般重點(diǎn)圍繞應(yīng)急警報(bào)通知、聯(lián)合指揮協(xié)調(diào)、應(yīng)急信息發(fā)布、聯(lián)合救援處置等相關(guān)內(nèi)容展開，以提升區(qū)域間應(yīng)急防范與救援的綜合能力。聯(lián)合預(yù)案編制與演練日益成為加強(qiáng)府際聯(lián)動的重要載體，但其目前實(shí)施仍局限在少數(shù)特定區(qū)域和特定風(fēng)險(xiǎn)事件，需要不斷提升預(yù)案編制的科學(xué)化水平，向更廣區(qū)域和不同風(fēng)險(xiǎn)事件類型擴(kuò)展。同時(shí)，如何增強(qiáng)聯(lián)合預(yù)案的約束力，成為指導(dǎo)跨區(qū)域跨部門開展應(yīng)急聯(lián)動的普遍行為法則也是很重要的方面。

（五）開展聯(lián)合應(yīng)急響應(yīng)

聯(lián)合應(yīng)急響應(yīng)是指當(dāng)區(qū)域內(nèi)發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)，區(qū)域各方通過建立聯(lián)合指揮部、整合應(yīng)急隊(duì)伍資源、提供應(yīng)急信息或技術(shù)支持等多種途徑，共同研究部署區(qū)域應(yīng)急決策，開展聯(lián)合應(yīng)急處置，協(xié)同化解區(qū)域公共危機(jī)的行為[5]。

跨區(qū)域聯(lián)合應(yīng)急響應(yīng)體現(xiàn)在統(tǒng)一預(yù)警發(fā)布、信息互聯(lián)互通、資源共享應(yīng)用、聯(lián)合應(yīng)急處置等多個(gè)方面。如京津冀地區(qū)原來在治理霧霾天氣影響時(shí)，各地依據(jù)自身情況啟動不同的預(yù)警級別，對車輛采取的限行規(guī)定也不一樣，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)車輛通行出現(xiàn)沖突，影響區(qū)域應(yīng)急協(xié)同治理效能。三地經(jīng)過協(xié)商后決定，統(tǒng)一將霧霾預(yù)警發(fā)布決定權(quán)賦予河北省氣象部門，三地實(shí)行統(tǒng)一預(yù)警、統(tǒng)一行動，解決了預(yù)警發(fā)布不一致問題[6]。

在信息共享方面，目前簽署應(yīng)急合作協(xié)議的地方政府間已普遍建立了信息通報(bào)制度，如《泛珠三角區(qū)域內(nèi)地9?。▍^(qū)）突發(fā)事件信息通報(bào)制度》《上海江蘇浙江安徽突發(fā)事件（預(yù)警）信息通報(bào)制度》等。目前，長三角地區(qū)已基本實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測信息、公安機(jī)關(guān)圖像信息、口岸查驗(yàn)信息等信息資源的共享應(yīng)用，基本消除了信息溝通的區(qū)域壁壘。

在應(yīng)急資源整合上，部分地區(qū)近年來大力開展區(qū)域間應(yīng)急資源標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、兼容化、協(xié)同化方面探索，打破行政隸屬關(guān)系的界限，實(shí)現(xiàn)模塊化地整合應(yīng)急資源，給予受影響區(qū)域全力支持，如《長三角地區(qū)環(huán)境應(yīng)急救援物資信息庫》。

此外，各地還在重大自然災(zāi)害、環(huán)境污染、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、反恐維穩(wěn)等多個(gè)領(lǐng)域積極打破區(qū)域壁壘，開展跨區(qū)域聯(lián)合應(yīng)急處置，包括組建聯(lián)合指揮部、開展災(zāi)情信息綜合研判、應(yīng)急資源整合調(diào)度、提供就近支援保障、聯(lián)合建立區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系等具體措施。

聯(lián)合應(yīng)急響應(yīng)是府際應(yīng)急聯(lián)動的核心環(huán)節(jié)，目前各地開展的跨區(qū)域應(yīng)急合作主要也是圍繞事件聯(lián)合處置而展開。值得注意的是，聯(lián)合應(yīng)急響應(yīng)的流程與方式往往因不同的風(fēng)險(xiǎn)事件類型而不同，過于關(guān)注應(yīng)急響應(yīng)環(huán)節(jié)的聯(lián)動容易對府際應(yīng)急聯(lián)動產(chǎn)生片面化認(rèn)識，忽視了風(fēng)險(xiǎn)源頭治理以及善后恢復(fù)等環(huán)節(jié)同樣是府際應(yīng)急聯(lián)動的重要內(nèi)容。

（六）多元化應(yīng)急交流合作

開展多元化的應(yīng)急交流合作是府際應(yīng)急聯(lián)動內(nèi)容的延伸和拓展，涉及面廣，覆蓋領(lǐng)域多。目前，地方層面開展跨區(qū)域應(yīng)急交流合作主要圍繞三方面展開：一是應(yīng)急管理基礎(chǔ)理論研究和應(yīng)用技術(shù)開發(fā)。如加強(qiáng)區(qū)域間公共安全體系相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研究，涉及應(yīng)急資源分類與標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急能力評估、應(yīng)急決策評估、應(yīng)急裝備與技術(shù)應(yīng)用、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。二是加強(qiáng)人才交流。主要是搭建多渠道的區(qū)域應(yīng)急交流合作機(jī)制，如通過學(xué)術(shù)交流、理論研究、項(xiàng)目合作、課題研究、應(yīng)急專家合作等多種方式加強(qiáng)相互學(xué)習(xí)、為提升區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動提供多方面智力支持。三是推進(jìn)應(yīng)急平臺標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。重點(diǎn)是推進(jìn)各區(qū)域應(yīng)急管理平臺的互聯(lián)互通、做好技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的對接相容，完善各類應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫建設(shè)，提升區(qū)域應(yīng)急資源利用率[7]。

需要指出的是，多層次的跨區(qū)域應(yīng)急交流合作尚處于起步階段，部分經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展依存度較高的地區(qū)率先開展了局部探索，以地方自主合作為主，交流形式多樣，組織較為松散，尚缺乏健全的外部制度規(guī)范。多元化、規(guī)范化、常態(tài)化將是今后跨區(qū)域應(yīng)急交流合作的重要發(fā)展趨勢。

三、地方主導(dǎo)型府際應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制的功能限度

當(dāng)前，以地方政府為主導(dǎo)而開展的府際應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制具有自愿合作、機(jī)制靈活、運(yùn)轉(zhuǎn)高效等內(nèi)生優(yōu)勢，但目前地方主導(dǎo)型府際應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制在實(shí)踐層面仍存在諸多功能限度。

第一，從制度規(guī)范來看，地方主導(dǎo)型府際應(yīng)急聯(lián)動尚缺少健全的外部法制體系。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》雖然規(guī)定對涉及兩個(gè)及以上行政區(qū)域突發(fā)事件的處置由相關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府或者由相關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)，但《突發(fā)事件應(yīng)對法》對上級人民政府如何在各自職責(zé)范圍內(nèi)，指導(dǎo)、協(xié)助下級人民政府及其相關(guān)職能部門做好協(xié)同處置并沒有明確規(guī)定；對不同層級地方政府及相關(guān)部門在事件聯(lián)合處置中的權(quán)責(zé)劃分、處置流程、經(jīng)費(fèi)分擔(dān)、征用補(bǔ)償、激勵問責(zé)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等具體的實(shí)施細(xì)則也缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范。一些專業(yè)領(lǐng)域的法律法規(guī)，如水污染防治、傳染病防控等條文中也缺乏對如何加強(qiáng)此類突發(fā)事件跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動的相關(guān)規(guī)定。府際應(yīng)急聯(lián)動成員之間不存在行政隸屬關(guān)系，如果沒有國家層面的頂層制度設(shè)計(jì)，僅靠地方政府間通過地方性的行政協(xié)議來保障實(shí)施，則很難開展實(shí)質(zhì)性的區(qū)域合作，也缺少足夠的協(xié)調(diào)權(quán)威性。目前，國家層面對如何規(guī)范推動跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動合作尚缺乏系統(tǒng)性考慮，行業(yè)主管部門因自身管理權(quán)限和應(yīng)急資源的局限，也難以出臺具有約束力的加強(qiáng)本行業(yè)本部門跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動的規(guī)范性指導(dǎo)意見[8]。

第二，從應(yīng)急聯(lián)動主體構(gòu)成來看，目前尚未真正建立起多主體、多層次、全覆蓋的府際應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制。這表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是地方層面開展的跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動主要集中在省、直轄市一級人民政府和相關(guān)職能部門間，地級市、縣以及縣級市、街鎮(zhèn)層面的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制尚未有效覆蓋，而在應(yīng)對跨區(qū)域重大公共危機(jī)事件時(shí)，屬地基層政府與職能部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動狀況往往會直接影響各項(xiàng)應(yīng)急決策的落地，容易出現(xiàn)“上動下不動”的情況。二是地方層面的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制設(shè)計(jì)主要是針對不同層級政府及其相關(guān)條線職能部門，而較少涉及不同層級條塊部門之間的協(xié)調(diào)，條塊間的聯(lián)動缺少常態(tài)化、制度化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。在應(yīng)急實(shí)踐中往往表現(xiàn)為縱向聯(lián)系較強(qiáng)，而橫向合作不足。一旦發(fā)生突發(fā)事件，條塊部門間經(jīng)常出現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)慢、溝通協(xié)調(diào)不暢、信息資源整合度低等問題。三是地方政府及相關(guān)職能部門與中央垂直管理的駐地方單位、駐地軍隊(duì)等部門還存在一定的協(xié)調(diào)聯(lián)動盲區(qū)。因管理權(quán)屬差異，地方層面開展的跨區(qū)域應(yīng)急合作框架中較少涉及與中央垂直管理部門以及軍地聯(lián)動在應(yīng)急決策指揮、信息通報(bào)、隊(duì)伍資源調(diào)度等方面的細(xì)節(jié)安排，容易出現(xiàn)協(xié)調(diào)不動、協(xié)調(diào)失靈的情況。四是地方層面的應(yīng)急聯(lián)動主體目前仍以各級地方政府和相關(guān)職能部門為主，各類市場組織、社會主體的參與度有限，社會組織的公益性、專業(yè)性、靈敏性等優(yōu)勢發(fā)揮并不明顯。

第三，從應(yīng)急協(xié)調(diào)權(quán)威性來看，地方主導(dǎo)型府際應(yīng)急聯(lián)動過程仍缺乏權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，地方層面的府際應(yīng)急聯(lián)動主要是以推進(jìn)區(qū)域重點(diǎn)合作專題為載體，通過召開黨政領(lǐng)導(dǎo)座談會或建立聯(lián)席會議等方式來組織協(xié)商達(dá)成合作共識。這種協(xié)商過程普遍缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督約束和激勵機(jī)制，更多依賴于合作各方的自覺履約，缺少外部強(qiáng)制性，也難以形成規(guī)范化、制度化和長效化的合作機(jī)制。也正因此，目前地方層面開展的府際應(yīng)急聯(lián)動仍停留在簽署應(yīng)急合作協(xié)議、召開聯(lián)席會議、預(yù)案編制與演練、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與信息通報(bào)等層面，而在涉及分?jǐn)倯?yīng)急合作經(jīng)費(fèi)、設(shè)立專門機(jī)構(gòu)、人員配備、推進(jìn)業(yè)務(wù)和管轄權(quán)府際轉(zhuǎn)移等更具實(shí)質(zhì)性的合作關(guān)系時(shí)，往往難以落到實(shí)處。府際應(yīng)急聯(lián)動合作的范圍也主要集中在環(huán)境治理、公共衛(wèi)生防控等具有典型區(qū)域負(fù)外部性的領(lǐng)域，而對事故災(zāi)難、社會安全事件等領(lǐng)域的合作開展得并不多，尚未形成覆蓋多災(zāi)種的跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制。

第四，從應(yīng)急聯(lián)動過程來看，存在重應(yīng)急處置環(huán)節(jié)聯(lián)動而輕源頭風(fēng)險(xiǎn)治理環(huán)節(jié)協(xié)同的現(xiàn)象。目前地方政府間府際應(yīng)急聯(lián)動以關(guān)注事發(fā)、事中環(huán)節(jié)的信息通報(bào)、決策指揮、隊(duì)伍資源整合等方面居多，而對事發(fā)前的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、隱患排查整治、聯(lián)合預(yù)案編制與演練、應(yīng)急平臺建設(shè)、區(qū)域公共安全技術(shù)研發(fā)、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的交流合作則較少涉及。這種重處置輕預(yù)防的應(yīng)急聯(lián)動建設(shè)一方面不利于區(qū)域間形成強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)源頭治理的防范意識，另一方面也不利于形成制度化、常態(tài)化的府際應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，容易出現(xiàn)聯(lián)動機(jī)制隨事件處置的結(jié)束而解散的現(xiàn)象。突發(fā)事件的產(chǎn)生具有一定的偶發(fā)性，事件的類型和誘因均不相同，事件處置的流程和要求也具有較大的差異性，僅關(guān)注不同事件應(yīng)急處置環(huán)節(jié)的聯(lián)動，難以將相關(guān)處置經(jīng)驗(yàn)固化下來，也容易對區(qū)域公共安全治理產(chǎn)生碎片化的認(rèn)識和判斷，府際風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動治理陷入治標(biāo)不治本的困境。

第五，從應(yīng)急聯(lián)動發(fā)展水平來看，還存在較明顯的區(qū)域差異，發(fā)展非均衡性較為突出。府際應(yīng)急聯(lián)動發(fā)展水平的非均衡性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是地域發(fā)展水平的不平衡?？傮w而言，長三角、泛珠三角、京津冀地區(qū)的府際應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制已初具雛形，制度化水平較高，應(yīng)急聯(lián)動的軟硬件基礎(chǔ)較好，在監(jiān)測預(yù)警、信息通報(bào)、應(yīng)急響應(yīng)等方面也開展了實(shí)質(zhì)性的區(qū)域合作。中、西部地區(qū)的府際應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制建設(shè)則相對滯后，部分地區(qū)的應(yīng)急聯(lián)動合作仍停留在口頭或協(xié)議層面，合作細(xì)節(jié)尚缺少制度性的規(guī)范，也較少開展區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動實(shí)踐。二是區(qū)域公共安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的不統(tǒng)一。目前各地的應(yīng)急綜合管理指揮平臺以地方自建為主，各地的做法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、平臺功能等方面均存在較大差異性，一些地區(qū)的應(yīng)急平臺系統(tǒng)尚未實(shí)現(xiàn)省域范圍內(nèi)的互聯(lián)互通，要實(shí)現(xiàn)跨省域范圍的互聯(lián)對接則更難，嚴(yán)重制約了應(yīng)急聯(lián)動合作在更大范圍開展。這種區(qū)域發(fā)展差異性和非均衡性的形成與各區(qū)域的地理位置特征、區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)源分布、經(jīng)濟(jì)社會依存度、已有區(qū)域合作基礎(chǔ)等客觀因素有關(guān)；同時(shí)，也與我國尚缺乏對加強(qiáng)跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)性安排密不可分。

四、府際應(yīng)急聯(lián)動長效機(jī)制的構(gòu)成與實(shí)現(xiàn)路徑

推進(jìn)府際應(yīng)急聯(lián)動長效機(jī)制建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，受制于內(nèi)部和外部多重影響變量。粗略地看，應(yīng)急聯(lián)動的有效開展離不開三個(gè)核心要件，即健全的外部應(yīng)急聯(lián)動法制體系、高效的內(nèi)部聯(lián)動運(yùn)行機(jī)制以及多維度的社會支持體系（見圖2）。這三類要件相輔相成，分別構(gòu)成支撐應(yīng)急聯(lián)動長效機(jī)制的宏觀、中觀和微觀基礎(chǔ)。

圖2 應(yīng)急聯(lián)動長效機(jī)制的構(gòu)成要件

外部應(yīng)急聯(lián)動法制體系是指導(dǎo)開展府際應(yīng)急聯(lián)動的依據(jù)與保障，包括一系列有關(guān)區(qū)域合作、應(yīng)急聯(lián)動方面的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度等，屬于宏觀頂層設(shè)計(jì)范疇；健全的外部法制體系可為府際應(yīng)急聯(lián)動的開展提供法理依據(jù)與合法性支撐，有利于克服原先區(qū)域間自主分散合作所產(chǎn)生的做法不同、標(biāo)準(zhǔn)不一等一系列發(fā)展非均衡性問題，從而提升不同區(qū)域間整體的應(yīng)急聯(lián)動水平。

內(nèi)部聯(lián)動運(yùn)行機(jī)制是支撐應(yīng)急聯(lián)動開展的具體方式和運(yùn)作流程，解決的是應(yīng)急聯(lián)動如何開展的問題，屬于中觀層面的構(gòu)成要件。內(nèi)部聯(lián)動運(yùn)行機(jī)制涉及范圍較廣，涵蓋風(fēng)險(xiǎn)治理的全過程，包括預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)與決策指揮、善后恢復(fù)與重建等多個(gè)環(huán)節(jié)，其健全與否將直接影響應(yīng)急聯(lián)動的實(shí)際效果，需要建立覆蓋全程、預(yù)防為主的高效應(yīng)急聯(lián)動運(yùn)行機(jī)制。

多維度的社會支持是應(yīng)急聯(lián)動開展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，社會力量的廣泛參與為應(yīng)急聯(lián)動過程提供多方面的資源保障，解決的是應(yīng)急聯(lián)動何以可能的問題，是微觀層面的構(gòu)成要件。構(gòu)筑多維度社會支持體系的關(guān)鍵在于暢通社會參與渠道、搭建有利于最大限度整合社會各類力量資源有序參與應(yīng)急管理過程的合作機(jī)制。

因此，構(gòu)建府際應(yīng)急聯(lián)動長效機(jī)制需要標(biāo)本兼治，既要重視解決制約聯(lián)動開展的中觀層面的機(jī)制問題，也要關(guān)注優(yōu)化宏觀頂層設(shè)計(jì)，完善規(guī)范區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動的法律法規(guī)體系，同時(shí)還要不斷整合社會各方的應(yīng)急資源，夯實(shí)支撐應(yīng)急聯(lián)動的微觀基礎(chǔ)。具體而言，包括以下幾方面：

（一）宏觀層面，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與健全法制保障

首先，國家應(yīng)急管理部門應(yīng)立足于跨區(qū)域突發(fā)事件防控的實(shí)際需要，將推進(jìn)府際應(yīng)急聯(lián)動納入國家突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)總體規(guī)劃，結(jié)合區(qū)域地理位置、災(zāi)害類型、風(fēng)險(xiǎn)隱患分布等情況，有針對性地引導(dǎo)重點(diǎn)區(qū)域加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動合作。積極推動建立涵蓋突發(fā)事件應(yīng)對全過程、多災(zāi)種的跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動體系，除強(qiáng)化原有的信息通報(bào)、聯(lián)合處置、資源共享等合作外，應(yīng)向多維度、立體化的縱深方向拓展，如加強(qiáng)區(qū)域間風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警、隱患排查整治、應(yīng)急平臺建設(shè)、人才交流合作、應(yīng)急技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的聯(lián)動合作。

在戰(zhàn)略布局上，可將府際應(yīng)急聯(lián)動疊加到我國西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、環(huán)渤海、泛珠三角、長三角等區(qū)域協(xié)同發(fā)展規(guī)劃部署當(dāng)中進(jìn)行統(tǒng)籌安排，以確保應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制的長效化。在推進(jìn)“一帶一路”打造全方位對外開放新格局中，重視加強(qiáng)與周邊國家開展跨境應(yīng)急管理合作，為實(shí)施新一輪擴(kuò)大開放和營造周邊有利環(huán)境提供有力保障[9]。

其次，不斷建立健全應(yīng)急聯(lián)動法制體系，通過完善國家和地方層面的應(yīng)急法制體系，為府際應(yīng)急聯(lián)動的制度化、規(guī)范化奠定良好的法制基礎(chǔ)。國家和擁有立法權(quán)的地方政府（省、副省級市、省會城市以及較大的市等）在編制或修訂突發(fā)事件應(yīng)對相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章時(shí)，應(yīng)增加有關(guān)府際應(yīng)急聯(lián)動的規(guī)定，進(jìn)一步明確跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動的組織架構(gòu)、責(zé)任劃分、處置流程、激勵約束、經(jīng)費(fèi)保障等具體要求，以規(guī)范和指導(dǎo)地方層面開展應(yīng)急聯(lián)動合作。應(yīng)逐步建立健全以突發(fā)事件發(fā)生地為主，毗鄰區(qū)域?yàn)檩o的跨區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急聯(lián)動責(zé)任追究制度，明確責(zé)任追究的范圍、依據(jù)和程序。對不按規(guī)定做好危機(jī)預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、信息通報(bào)、聯(lián)合處置、資源整合等相關(guān)工作的負(fù)責(zé)人要予以相應(yīng)的行政處分甚至依法追究其刑事責(zé)任。

此外，地方政府在應(yīng)急預(yù)案編制或修訂中，也應(yīng)將加強(qiáng)毗鄰地區(qū)應(yīng)急聯(lián)動的有關(guān)規(guī)定納入預(yù)案內(nèi)容，針對區(qū)域公共風(fēng)險(xiǎn)隱患，推動跨區(qū)域聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案的編制與演練，以提升區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動的風(fēng)險(xiǎn)意識與合作意識。

（二）中觀層面，健全優(yōu)化應(yīng)急聯(lián)動運(yùn)行機(jī)制

應(yīng)急聯(lián)動運(yùn)行機(jī)制是支撐應(yīng)急聯(lián)動開展的載體，解決的是由誰來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與執(zhí)行的問題。府際應(yīng)急聯(lián)動是一個(gè)復(fù)雜的動態(tài)過程，聯(lián)動對象上包括政府及相關(guān)職能部門、社會組織等多個(gè)主體，涉及不同災(zāi)害類型的監(jiān)測預(yù)警、信息通報(bào)、資源共享、聯(lián)合處置等諸多環(huán)節(jié)。因此，很難有統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化的可適用于不同區(qū)域、不同層級的跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動運(yùn)行機(jī)制。地方層面宜將區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動合作納入地方政府間總體發(fā)展合作框架協(xié)議中來統(tǒng)籌考慮，根據(jù)各聯(lián)動區(qū)域的地理位置、災(zāi)害類型、影響范圍、應(yīng)急需求與能力基礎(chǔ)等具體情況，探索建立多層次、多形式、開放式的府際應(yīng)急聯(lián)動運(yùn)行機(jī)制。

從具體構(gòu)成來看，府際應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)包括以下幾方面的內(nèi)容：加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制建設(shè)，組織各方對區(qū)域重大風(fēng)險(xiǎn)源開展聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合預(yù)警；完善應(yīng)急信息共享機(jī)制，大力推進(jìn)區(qū)域應(yīng)急管理平臺信息的互聯(lián)互通；優(yōu)化區(qū)域應(yīng)急資源共享應(yīng)用機(jī)制，明確區(qū)域內(nèi)應(yīng)急資源分類及配置等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建立區(qū)域應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急物資裝備、應(yīng)急專家等數(shù)據(jù)資源庫，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享；建立聯(lián)合應(yīng)急指揮機(jī)制，在屬地管理為主的原則下，積極探索建立聯(lián)合應(yīng)急指揮機(jī)制，成立聯(lián)合現(xiàn)場應(yīng)急指揮部，協(xié)同各方有效開展聯(lián)合處置；健全區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)隱患排查整改機(jī)制，聯(lián)合建立區(qū)域重大風(fēng)險(xiǎn)源管理制度；建立區(qū)域間應(yīng)急管理日常工作信息交流機(jī)制，明確負(fù)責(zé)部門及辦事流程等，搭建常態(tài)化應(yīng)急聯(lián)動交流平臺；探索建立跨區(qū)域多層次應(yīng)急交流合作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域間應(yīng)急管理基礎(chǔ)理論與應(yīng)急實(shí)踐等方面交流合作。

（三）微觀層面，不斷夯實(shí)應(yīng)急聯(lián)動的社會基礎(chǔ)

府際應(yīng)急聯(lián)動不僅是不同層級政府與職能部門間協(xié)同配合的過程，更是一個(gè)廣泛動員社會力量參與、最大限度整合各類社會資源的過程，尤其是在應(yīng)對跨區(qū)域性重大危機(jī)事件時(shí)，更是如此。社會力量因其自身的志愿性、專業(yè)性、靈活性、廣泛性等優(yōu)勢，在突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、善后恢復(fù)與重建等應(yīng)急管理全過程都可以發(fā)揮重要的輔助作用，尤其是事前的防范準(zhǔn)備與事后的善后恢復(fù)階段。構(gòu)建府際應(yīng)急聯(lián)動長效機(jī)制不僅要實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部管理力量與資源的高效協(xié)同，更要暢通有利于社會力量廣泛參與的渠道、搭建便于各方合作交流的平臺。

構(gòu)建有效吸納社會力量廣泛參與應(yīng)急管理活動是一個(gè)復(fù)雜的過程，影響因素眾多。從制度層面看，國家與地方層面應(yīng)重視推動社會力量參與應(yīng)急管理的法治化建設(shè)。目前，針對社會力量參與應(yīng)急管理過程的法律法規(guī)尚不多見，僅有部分城市出臺過相關(guān)規(guī)章條例，但缺乏全面性和權(quán)威性。需要逐步建立健全規(guī)范社會力量參與應(yīng)急管理過程的法律、法規(guī)和規(guī)章，以法律的形式明確社會力量在應(yīng)急管理中的功能定位、權(quán)利與義務(wù)、行為邊界、參與的方式與流程以及相應(yīng)的保障措施等，為社會力量有序參與應(yīng)急管理過程提供法律支持。

同時(shí)，社會團(tuán)體管理部門也應(yīng)依法加強(qiáng)對各類社會組織行為的規(guī)范、監(jiān)督與引導(dǎo)，為社會力量有序參與應(yīng)急管理過程提供優(yōu)良的外部環(huán)境，各類行業(yè)性自治組織也應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)自律功能，促進(jìn)社會組織自身規(guī)范健康發(fā)展。

從機(jī)制層面看，夯實(shí)應(yīng)急聯(lián)動的社會基礎(chǔ)離不開搭建靈活多元的政社合作交流機(jī)制。如健全應(yīng)急信息公開機(jī)制，保障社會力量的危機(jī)知情權(quán)；完善多元化的社會資源整合機(jī)制，政府部門可通過簽訂互助協(xié)議、購買服務(wù)、征用補(bǔ)償?shù)榷喾N方式與社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)開展合作；搭建多層次的應(yīng)急交流合作機(jī)制，如加強(qiáng)政府部門與社會力量在公共安全技術(shù)研發(fā)、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才交流、教育培訓(xùn)、心理干預(yù)等多領(lǐng)域的合作。