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        檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的困難及建議

        2020-04-07 03:50:09劉軻軻劉威
        大經(jīng)貿(mào) 2020年1期
        關(guān)鍵詞:行政公益訴訟檢察機(jī)關(guān)困難

        劉軻軻 劉威

        【摘 要】 經(jīng)過多年的理論研究與實(shí)踐探索,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟在現(xiàn)實(shí)中得以開始實(shí)施,這是中國法治向前邁進(jìn)一大步的充分表現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)作為法定的監(jiān)督機(jī)關(guān),與其他主體相比在行政公益訴訟中具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。檢察機(jī)關(guān)對于防止行政權(quán)力濫用,維護(hù)權(quán)力平衡,保證行政機(jī)關(guān)依法行政,建設(shè)法治國家具有非常重要的意義。但實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟面臨重重困難,本文即是在此基礎(chǔ)上對其加以分析研究,希望可以提出切實(shí)解決該困難的建議,為檢察事業(yè)科學(xué)發(fā)展,法治中國建設(shè)貢獻(xiàn)自己的綿薄之力。

        【關(guān)鍵詞】 檢察機(jī)關(guān) 行政公益訴訟 困難 建議

        行政公益訴訟是指有權(quán)主體認(rèn)為行政主體違法行使行政職權(quán),使公共利益遭到侵害,利害關(guān)系上雖不與自己直接相關(guān),但出于維護(hù)公益的目的,由特定機(jī)關(guān)依法向人民法院提起的行政訴訟。對公共利益的理解目前學(xué)術(shù)界認(rèn)為公共利益的內(nèi)涵主要有兩層,一層是指社會公共利益,涉及社會全部或部分成員所享有的利益?!吧婕拔拿鞯纳鐣畈⒁赃@種生活名義所提出的主張、要求或愿望,包括一般安全利益、個(gè)人生活方面的利益、保護(hù)道德的利益、保護(hù)社會資源的利益以及經(jīng)濟(jì)、政治和文化進(jìn)步方面的利益等?!盵1]二是指國家公共利益,“涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望?!盵2]

        一、我國行政公益訴訟的發(fā)展及其重要意義

        (一)我國行政公益訴訟的發(fā)展

        我國最初的公益訴訟來自于一部分社會成員的自覺,其中主要是律師自發(fā)組織的,后來社會組織逐漸成為提出公益訴訟的主體。2015年7月2日,最高人民檢察院公布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》,開始了由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的司法實(shí)踐。2017年6月27日,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度正式被全國人大常委會寫入《行政訴訟法》,其內(nèi)容主要為“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?!盵3]就這樣行政公益訴訟制度在我國的得到初步確立。

        (二)建立行政公益訴訟的制度重要意義

        1.有利于構(gòu)建社會主義法治社會

        構(gòu)建社會主義法治社會要求堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一,在依法治國方面,必須構(gòu)建嚴(yán)密的中國特色社會主義法治體系,保障社會的穩(wěn)定和諧,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展。為此通過建立行政公益訴訟制度,能夠解決現(xiàn)實(shí)社會中存在的各種矛盾和問題,為社會發(fā)展中侵害公共利益的情況提供一條合法的救濟(jì)途徑,從而保證社會的安定祥和,更好的構(gòu)建社會主義法治社會。

        2.有利于完善行政訴訟制度

        由于近年來公共利益遭受侵害的問題越發(fā)突出,同時(shí)又缺少對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的強(qiáng)有力的外部機(jī)制,導(dǎo)致大量濫用行政權(quán)力的案例頻發(fā),對公共利益造成了極大損害,為此需要加快建立保護(hù)公益的司法制度就顯得尤為迫切。在這一背景下,行政公益訴訟制度的建立也就順理成章。一方面,行政公益訴訟的建立踐行了行政訴訟法保證行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),防止行政權(quán)力濫用的立法宗旨,同時(shí)也保證了公益免受不法行政行為的侵害。另一方面,我國法律在維護(hù)公共利益方面還不夠完善,急需建立一種新的制度來解決這一嚴(yán)重問題。行政公益訴訟制度的建立恰恰能夠填補(bǔ)這一不足之處。

        3.有利于保護(hù)社會公共利益

        隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,社會文明程度的提高,社會公眾對基本權(quán)益的重視程度也在不斷加強(qiáng)。為此對損害社會公共利益的容忍程度發(fā)生了鮮明的變化,社會公眾迫切需要一種合法有效途徑來實(shí)現(xiàn)對公共利益的保護(hù),因此司法機(jī)關(guān)迫切需要建立一種全新的制度來滿足社會公眾的這一需求,同時(shí)也是完善國家治理體系現(xiàn)實(shí)需要。公共利益事關(guān)全體社會成員,它需要一套完善的制度來保障。而通過建立行政公益訴訟制度,就是對社會公共利益進(jìn)行保護(hù)的全新嘗試。

        二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的角色定位

        檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟的角色定位主要有以下幾種學(xué)說:

        一是原告人說。該學(xué)說的主要觀點(diǎn)是它主要是檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟處于原告的地位,也即意味著與一般行政訴訟原告人有著相似的權(quán)利義務(wù),但檢察機(jī)關(guān)只是出于維護(hù)社會公共利益而參加訴訟,并不享有訴權(quán)上的利害關(guān)系。[4]這一觀點(diǎn)從訴訟參與人的角度考察檢察機(jī)關(guān)的身份角色,滿足訴訟程序的形式要件。但是該學(xué)說忽略了行政公益訴訟與普通行政訴訟相比,檢察機(jī)關(guān)并不享有訴的利益,與被訴結(jié)果也不存在利害關(guān)系這一根本不同。

        二是行政公訴人說。該觀點(diǎn)廣受研究檢察權(quán)的學(xué)者支持。所謂行政公訴,是指“檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中,認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為違反了有關(guān)法律規(guī)定,侵害了公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益,危害了國家和社會公共利益,依照行政訴訟程序向法院提起訴訟?!盵5]該學(xué)說認(rèn)為公訴權(quán)并不僅局限在刑事訴訟中,在行政訴訟中也應(yīng)存在公訴權(quán)的身影。[6]但這一學(xué)說對行政公益訴訟與行政公訴沒有做出明確的區(qū)分。因?yàn)橹黧w身份是行政公訴重點(diǎn),而行政公益訴訟更強(qiáng)調(diào)公益本身。行政公訴人說僅僅只能表明檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)能,并不能反映行政公益訴訟根本特征,因此該說法說并不準(zhǔn)確。

        三是公益代表人說?!皺z察官自誕生之日起,就是社會公共利益的化身,與國家利益、公共利益相伴而生?!盵7]為了切實(shí)保護(hù)公共利益,讓檢察機(jī)關(guān)成為行政公益訴訟的啟動主體與行政公益訴訟的本質(zhì)特征相符,所以把檢察機(jī)關(guān)的訴訟角色定位成公益代表人。[8]在行政公益訴訟中檢察官應(yīng)堅(jiān)守職業(yè)道德,公平公正,做到利益雙方的平衡,公共利益是否受到侵害是檢察官決定訴訟的關(guān)鍵因素。然而該學(xué)說也存在較為明顯的缺點(diǎn):一是公益的含義豐富,包括國家利益、社會利益、特殊群體利益等,而檢察機(jī)關(guān)較多地代表國家利益,一定程度上會使檢察機(jī)關(guān)兼顧的利益重心有所偏向;二是與被訴行政行為不存在利害關(guān)系,檢察機(jī)關(guān)最終能否啟動行政公益訴訟存在不確定性;三是該學(xué)說將檢察機(jī)關(guān)作為公益代表機(jī)關(guān),并不符合憲法對檢察機(jī)關(guān)的定位。

        (三)資源配置不均

        行政公益訴訟案件的辦理,需要做的工作涉及到方方面面。這對檢察人員的素質(zhì)提出了很高的要求,既要懂得偵查方面的專業(yè)知識,還要學(xué)會如何與企業(yè)、群眾等相關(guān)人員溝通交流提高證據(jù)的搜集效率,同時(shí)還要具備熟練撰寫相關(guān)文書的能力。這種全面高素質(zhì)的檢察人員在我國長期存在重刑輕民的觀念下是極度缺乏的。這導(dǎo)致司法資源配置不均,再加上現(xiàn)階段民行檢察隊(duì)伍存在力量薄弱、專業(yè)素養(yǎng)不高、戰(zhàn)斗能力不足的等問題,嚴(yán)重制約了行政公益訴訟工作的開展。

        1.隊(duì)伍力量薄弱

        我國長期存在重刑輕民的觀念,加之行政公益訴訟案件的辦理存在極大的難度,各地檢察機(jī)關(guān)很多畏而不戰(zhàn),將大量的司法資源配置在了公訴、偵監(jiān)等部門。這限制了很多優(yōu)秀的法律人員不能留在民行檢察部門發(fā)展,這種狀況的持續(xù)下去,勢必會加劇行政公益訴訟工作難以得到有效的進(jìn)行,使很多損害公共利益的情況得不到救濟(jì)。

        2.專業(yè)知識匱乏

        行政公益訴訟具有較高的專業(yè)性,需要檢察人員具備相關(guān)的專業(yè)知識。這里的專業(yè)知識不僅僅包括行政法方面的專業(yè)知識,同時(shí)還包括行政公益訴訟案件證據(jù)涉及到的相關(guān)專業(yè)知識。這一部分的知識具有很強(qiáng)的專業(yè)性,很難在短時(shí)間內(nèi)學(xué)會,這也就導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)很難在短時(shí)間內(nèi)根本上解決這一現(xiàn)狀。因此在實(shí)務(wù)中檢察機(jī)關(guān)不得不依賴外部力量來解決調(diào)取證據(jù)與證據(jù)分析中存在的問題。

        3.實(shí)戰(zhàn)能力不足

        檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的基礎(chǔ)和前提是調(diào)查取證,但由于行政公益訴訟對檢察人員還相對陌生,檢察人員辦案思維還過于陳舊,未能適應(yīng)這一新型案件在調(diào)查取證與傳統(tǒng)行政案件之間的差異,因此在辦理行政公益訴訟案件時(shí),檢察人員的針對性和策略性嚴(yán)重不足,不能形成完整的證據(jù)鏈,對案件事實(shí)把握不清楚,最終無法依法證明公共利益遭受確定損害,這樣最終會影響法院對案件的審理,使得檢察機(jī)關(guān)的處境非常的被動。庭審是行政公益訴訟的核心環(huán)節(jié),檢察官在庭審中的出色表現(xiàn)是案件取得勝敗與否的關(guān)鍵因素,而這又與檢察官是否具備在庭審中具備庭審的控制能力和證據(jù)展示能力息息相關(guān)。而這些能力歸根到底取決于檢察人員在平時(shí)的工作中不斷磨練,總結(jié)失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),刻苦學(xué)習(xí)與努力付出取得的。但這些內(nèi)容由于很多檢察人員輕視大意,缺少刻苦鉆研的精神,導(dǎo)致實(shí)戰(zhàn)能力嚴(yán)重不足,很大程度上減緩了行政公益訴訟的發(fā)展。

        四、對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的建議

        (一)完善相關(guān)法律制度

        雖然新行政訴訟法對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主體資格、線索來源、案件領(lǐng)域、訴前程序等有相關(guān)的規(guī)定,并且為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度做了總體架構(gòu)。但行政公益訴訟中還存在一些問題需要法律加以明確。如案件從哪里獲得、行政公益訴訟如何啟動、統(tǒng)一的訴訟時(shí)效以及檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的角色定位等。

        針對行政公益訴訟案件受案范圍過窄,案件來源單一這一問題,司法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)司法解釋,明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)不僅可以在行使職責(zé)過程中主動獲取,也可以接受其它國家機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交的案件與公民、法人、社會組織的舉報(bào)、控告或反映的案件。

        針對檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟何時(shí)啟動的情況,我認(rèn)為有必要讓最高人民檢察院協(xié)同最高人民法院研究發(fā)布司法解釋和相關(guān)規(guī)范細(xì)則,從而最終對檢察機(jī)關(guān)何時(shí)提起行政公益訴訟有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。另外檢察機(jī)關(guān)的行政公訴人角色定位,相關(guān)法律應(yīng)盡快予以規(guī)定。明確檢察機(jī)關(guān)以何種角色提起行政公益訴訟,對檢察機(jī)關(guān)從程序上認(rèn)清自身的位置有一個(gè)方向性的參考,也對法院以何種態(tài)度處理行政公益訴訟案件有一個(gè)清晰的思路,從而達(dá)到一種共識,這會極大的避免分歧的產(chǎn)生。

        針對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟勝訴后執(zhí)行得不到貫徹實(shí)施的問題,我認(rèn)為解決的辦法是發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法定監(jiān)督職能,加大對不執(zhí)行行政公益訴訟判決結(jié)果的處罰力度,同時(shí)地方政府要提高自身覺悟,嚴(yán)格遵守國家法律,保證行政公益訴訟判決結(jié)果的切實(shí)履行。檢察機(jī)關(guān)要靈活運(yùn)用各種手段,發(fā)揮自身的長處,兼顧各方利益,切實(shí)保證行政機(jī)關(guān)糾正自身的違法行為,從而達(dá)到對公共利益全面保護(hù)的目的,實(shí)現(xiàn)自身的司法價(jià)值。

        (二)健全社會配套機(jī)制

        現(xiàn)階段行政公益訴訟還處于初級階段,而社會的各項(xiàng)改革和配套機(jī)制還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的需要相適應(yīng)。而解決這一問題的關(guān)鍵在于對內(nèi)改革與對外協(xié)調(diào)相結(jié)合,排除地方阻力干擾。

        從財(cái)政保障上來看,當(dāng)前很多地方基層檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物分離的制度還沒有得到有效的貫徹落實(shí),這使檢察權(quán)大大受到地方力量的限制,很難做到獨(dú)立自主發(fā)展。要有效解決這一問題,必須加快省級以下地方法院、檢察院人財(cái)物司法改革的步伐,爭取地方政府的理解支持與密切配合,只有這樣才能使基層的檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟工作徹底解除后顧之憂。針對審理環(huán)節(jié)缺乏保障的問題,解決之法在于加強(qiáng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)建設(shè)與財(cái)政經(jīng)費(fèi)傾斜。

        同時(shí)各級法院應(yīng)團(tuán)結(jié)各方面力量、充分利用司法資源,增強(qiáng)審判隊(duì)伍的專業(yè)性,并盡快建立公益訴訟的專門審判組織。行政公益訴訟自身的專業(yè)性特點(diǎn)要求法官要定期到高等院校培訓(xùn),學(xué)習(xí)相關(guān)專業(yè)的知識,特別是加強(qiáng)環(huán)境法律知識和相關(guān)的技能培訓(xùn)。法院審理檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件需要在財(cái)政上進(jìn)行專門預(yù)算或經(jīng)費(fèi)傾斜,這樣才會使地方各級法院受理、審理檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)具有較高的積極性。

        針對地方因素干擾審判工作,應(yīng)采取司法管轄制度改革,從制度上解決這一難題。對于行政公益訴訟鑒定成本過高的問題,增加鑒定機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)保障才是根本的解決之道。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟工作的順利開展,需要各地區(qū)建設(shè)一批高資質(zhì)高水平的鑒定機(jī)構(gòu)與鑒定人才。特別是針對環(huán)境資源與食品保護(hù)相關(guān)的行政公益訴訟案件要建立專項(xiàng)基金,由該基金承擔(dān)涉及環(huán)境公益和食藥安全公益的鑒定費(fèi)用,這會大大減輕檢察機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。

        (三)加強(qiáng)民行檢察隊(duì)伍建設(shè)

        當(dāng)前我國急需改變落后的司法隊(duì)伍現(xiàn)狀,因此要加快組成一批高素質(zhì)的基層民行檢察隊(duì)伍。主要原因在于:

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