程蝶

【摘要】條約的國內(nèi)執(zhí)行是一個(gè)重要的理論與實(shí)踐問題，條約自動(dòng)執(zhí)行與否的區(qū)分對(duì)條約的國內(nèi)執(zhí)行具有重要影響。當(dāng)前，對(duì)條約自動(dòng)執(zhí)行與否的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)未有定論，具體有締約意圖標(biāo)準(zhǔn)、可司法性標(biāo)準(zhǔn)、合憲性標(biāo)準(zhǔn)及私人訴權(quán)標(biāo)準(zhǔn)等，這些標(biāo)準(zhǔn)本身仍然存在爭(zhēng)議。最后，通過分析這種區(qū)分，結(jié)合中國的條約執(zhí)行現(xiàn)狀，提出“憲法規(guī)定+單行法立法+司法裁量”的模式建議。

【關(guān)鍵詞】自動(dòng)執(zhí)行條約? 非自動(dòng)執(zhí)行條約? 個(gè)人訴權(quán)? 條約適用

一、自動(dòng)執(zhí)行條約與非自動(dòng)執(zhí)行條約概述

（一）自動(dòng)執(zhí)行與非自動(dòng)執(zhí)行條約的概念與緣起

自動(dòng)執(zhí)行條約，是指條約經(jīng)國內(nèi)法接受后，無須再用國內(nèi)立法補(bǔ)充規(guī)定，即應(yīng)由國內(nèi)司法機(jī)關(guān)予以適用的條約。非自動(dòng)執(zhí)行條約，是指條約經(jīng)國內(nèi)法接受后，尚須再以國內(nèi)立法補(bǔ)充規(guī)定，才能由國內(nèi)司法機(jī)關(guān)予以適用的條約。非自動(dòng)執(zhí)行條約須經(jīng)過立法補(bǔ)充才能在國內(nèi)司法機(jī)關(guān)適用與條約必須轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴥?nèi)法才能由國內(nèi)機(jī)關(guān)執(zhí)行的概念不同，不應(yīng)混淆二者。

美國最先開始區(qū)分條約的自動(dòng)執(zhí)行和非自動(dòng)執(zhí)行。建國之初，美國在憲法中規(guī)定：條約與美國憲法及聯(lián)邦法律地位相同，均為美國最高法律，即“至上條款”（Supremacy Clause）。這是由于當(dāng)時(shí)的美國各州勢(shì)力較大，政令較難推行，聯(lián)邦對(duì)外締結(jié)的條約屢遭違反。老牌帝國英國、西班牙等對(duì)此頗為不滿，甚至揚(yáng)言要發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)。新生的美國為了統(tǒng)一內(nèi)部安撫外部，以“至上條款”強(qiáng)調(diào)條約地位，以免國家違約。隨著美國的日益強(qiáng)大與國際條約向多邊條約發(fā)展，美國對(duì)國際條約的態(tài)度逐漸轉(zhuǎn)變。1829年，美國最高法院 “福斯特訴尼爾森案” （以下簡(jiǎn)稱“福斯特案”）的判決開始區(qū)分“自動(dòng)執(zhí)行條約”和“非自動(dòng)執(zhí)行條約”。此后，“伊拉克和阿富汗關(guān)押？員訴訟案”等一系列案件逐步確立了區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，并由推定條約的自動(dòng)執(zhí)行逐步發(fā)展為推定條約的非自動(dòng)執(zhí)行。

二、自動(dòng)執(zhí)行條約與非自動(dòng)執(zhí)行條約的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

美國對(duì)自動(dòng)執(zhí)行條約與非自動(dòng)執(zhí)行條約的區(qū)分，也為其他國家所借鑒，盡管各國對(duì)于區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)仍然莫衷一是。概括而言，影響區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的要素有義務(wù)性質(zhì)方面的（合憲性型和不可司法性型）、條約規(guī)定方面的（當(dāng)事人意圖型）以及條約與當(dāng)事人之間關(guān)系方面的（私人訴權(quán)型、起訴資格型和救濟(jì)適當(dāng)性型）。

喬治城大學(xué)法律中心法學(xué)教授Carlos Manuel Vazquez試圖界定美國語境下“非自動(dòng)執(zhí)行”的含義及其與周邊相關(guān)概念的區(qū)分。他將非自動(dòng)執(zhí)行的原因主要分為四類：“Foster案型或基于意圖型非自動(dòng)執(zhí)行“（Foster-type or intent-based non-self-execution）、“不可司法性型非自動(dòng)執(zhí)行”（non-justiciability non-self-execution）、“合憲性型非自動(dòng)執(zhí)行”（constitutionality non-self-execution）和“私人訴權(quán)性型非自動(dòng)執(zhí)行” （private right of action non-self-execution）。即以“締約意圖”、“可司法性“、”合憲性“及”私人訴權(quán)“四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分條約是否可自動(dòng)執(zhí)行。本文借鑒這種分類，并在此基礎(chǔ)上對(duì)各個(gè)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析。

（一）締約意圖標(biāo)準(zhǔn)

締約意圖標(biāo)準(zhǔn)，是指通過考察締約者是否意圖使條約自動(dòng)執(zhí)行，來區(qū)分該條約是否為自動(dòng)執(zhí)行條約。這一標(biāo)準(zhǔn)始于福斯特案的判決。案中原告福斯特曾從西班牙政府手中拿得佛羅里達(dá)州的一塊地，但是該州后來被西班牙政府通過條約轉(zhuǎn)給美國，原告依據(jù)西政府授權(quán)和條約規(guī)定主張對(duì)爭(zhēng)議土地的所有權(quán)。馬歇爾大法官認(rèn)為，條約締約方的意圖是土地占有國通過立法而非條約來批準(zhǔn)并確認(rèn)土地的歸屬。故法院最終判決，在美國國會(huì)制定確認(rèn)西班牙的土地授權(quán)的立法之前， 不會(huì)承認(rèn)原告請(qǐng)求。這是美國采用雙方締約意圖的判斷標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分自動(dòng)執(zhí)行與非自動(dòng)執(zhí)行條約的第一案。后來，雙方締約意圖逐漸為美國單邊意圖標(biāo)準(zhǔn)所取代。這也導(dǎo)致這種標(biāo)準(zhǔn)飽受質(zhì)疑，即締約者的意圖難以確定，所謂的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是司法機(jī)構(gòu)對(duì)締約者意圖“假想性”的推斷。

（二）可司法性標(biāo)準(zhǔn)

單獨(dú)依據(jù)締約意圖區(qū)分條約是否可自動(dòng)執(zhí)行說服力較弱，因?yàn)椤耙鈭D”的推定并不明確。對(duì)此，司法性標(biāo)準(zhǔn)通過考察條約所規(guī)定義務(wù)的性質(zhì)，確定其是否可由法院審理， 即以條約本身是否確？了“肯定性的和司法上可實(shí)施的義務(wù)”作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。其中“倡議式義務(wù)”、“義務(wù)不確定性”的條約條款就是非自動(dòng)執(zhí)行類。但是對(duì)于“倡議式義務(wù)”以及“義務(wù)不確定性”的界限難以確定。此外，“可司法性”本身應(yīng)當(dāng)是法院審理的一個(gè)基本條件，而非僅是適用條約的判斷標(biāo)準(zhǔn)。例如，許多西方國家認(rèn)為人權(quán)條約不具有自動(dòng)執(zhí)行的效力，而南非法院卻認(rèn)為執(zhí)行其中的核心條款并無障礙。故而，條約自動(dòng)執(zhí)行的區(qū)分需要結(jié)合個(gè)案情況。

（三）合憲性標(biāo)準(zhǔn)

合憲性標(biāo)準(zhǔn)，又稱專屬性標(biāo)準(zhǔn)，是指條約的內(nèi)容是否與憲法的規(guī)定相符，特別是關(guān)于國會(huì)專屬權(quán)力規(guī)定的部分決定條約是否可自動(dòng)執(zhí)行。此類條約不可自動(dòng)執(zhí)行是由于締約機(jī)關(guān)缺乏對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的締約能力。這類條約包括增加國家稅收的條約、導(dǎo)致某些行為違法的條約、盜用錢財(cái)?shù)臈l約等，它們當(dāng)然不具有自動(dòng)執(zhí)行性。以愛德華茲訴卡特案（Edwards v. Carter）為例，美國與巴拿馬就巴拿馬運(yùn)河的歸屬簽訂條約確定運(yùn)河歸巴拿馬所有，該條約依據(jù)憲法的規(guī)定得到了參議院的同意。而愛德華茲等多名參議員認(rèn)為依據(jù)憲法該條約必須得到參眾兩院的通過，被告卡特總統(tǒng)簽署的條約并不能使巴拿馬運(yùn)河就此歸于巴拿馬。

合憲性標(biāo)準(zhǔn)與可司法性標(biāo)準(zhǔn)相同之處在于都需要對(duì)憲法如何在不同機(jī)關(guān)之間分配權(quán)力加以判斷。不同的是可司法性標(biāo)準(zhǔn)考察的是如何在法院與政府機(jī)關(guān)之間分配執(zhí)行某些特殊類型的條約的權(quán)力，而合憲性標(biāo)準(zhǔn)需要判斷如何在締約機(jī)關(guān)與法律制定者之間分配權(quán)力以實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)。

（四）私人訴權(quán)標(biāo)準(zhǔn)

私人訴權(quán)標(biāo)準(zhǔn)是指條約的規(guī)定是否賦予個(gè)人一項(xiàng)訴權(quán)，決定其能否在國內(nèi)法院?jiǎn)?dòng)一項(xiàng)司法程序，未規(guī)定私人訴權(quán)的條約不能由法院直接引用。私人訴權(quán)標(biāo)準(zhǔn)涉及的是條約義務(wù)與當(dāng)事人之間的關(guān)系。而第一類主要涉及締約方的意圖，第二、三類涉及的是條約義務(wù)的性質(zhì)。如果已認(rèn)定存在強(qiáng)制執(zhí)行某一法律的訴權(quán)或者一項(xiàng)法律被作為抗辯加以援引，隨后可能還需要證明某一特定群體的訴訟當(dāng)事人具有起訴資格，以及被尋求的救濟(jì)方式是適當(dāng)?shù)摹＠?007年的“伊拉克和阿富汗關(guān)押人員訴訟案”中，美國法院采取嚴(yán)格的“私人訴權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人在國內(nèi)法院援引一項(xiàng)條約更難實(shí)現(xiàn)。

但是，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為這種區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)并不恰當(dāng)，因?yàn)闂l約與憲法和國內(nèi)制定法一樣，并不因?yàn)橹灰?guī)定了原始權(quán)利或義務(wù)而未具體明確規(guī)定私人的訴權(quán)就減損其司法執(zhí)行性。例如訴權(quán)只是一種起訴權(quán)，如果訴訟當(dāng)事人以抗辯方式援引條約，是不需要擁有訴權(quán)的。再如，條約雖然未明確賦予訴權(quán)，但是其可以從條約之外的訴權(quán)找到根據(jù)。而私人完全沒有訴權(quán)時(shí)，并不代表?xiàng)l約完全不可適用。

三、我國條約執(zhí)行的區(qū)分現(xiàn)狀

中國并未在憲法或憲法性法律中統(tǒng)一規(guī)定條約的法律地位，但在一些部門法中規(guī)定， 在其與條約發(fā)生沖突時(shí)適用條約，而對(duì)于條約的區(qū)分未作討論?？梢?，關(guān)于我國所締結(jié)或參加的國際條約在國內(nèi)的適用問題，我國采取的是逐一立法的方式。只有當(dāng)我國的一項(xiàng)立法明確規(guī)定某項(xiàng)條約可在我國直接適用時(shí)，該約才可以通過納入方式直接在我國適用;否則，只能通過立法將條約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。

目前，中國憲法就條約地位問題保持沉默，而由部分專業(yè)性法律法規(guī)對(duì)條約的適用作出規(guī)定， 存在一些問題。首先，專業(yè)性法律的規(guī)定侵犯了憲法的調(diào)整對(duì)象。其次，容易形成沖突與混亂。最后，憲法不對(duì)條約問題作出規(guī)定，將影響法治的實(shí)現(xiàn)。中國是一個(gè)實(shí)行社會(huì)主義民主的國家，也是一個(gè)實(shí)行憲政和法治的國家，因此，在憲法中對(duì)條約的適用及其有關(guān)的問題進(jìn)行明確的規(guī)定已經(jīng)成為當(dāng)前迫切需要解決的問題之一。我國在建國初期未規(guī)定條約的適用與地位等問題，主要是出于當(dāng)時(shí)復(fù)雜的國際國內(nèi)環(huán)境。而今，國際局勢(shì)與國內(nèi)發(fā)展都發(fā)生了翻天覆地的變化，條約的締結(jié)數(shù)量大幅增加，明確條約的效力、地位等對(duì)我國未來的發(fā)展意義重大。

四、對(duì)我國的啟示與建議

條約的自動(dòng)執(zhí)行，有三道門檻。一是法院適用條約之前，要確定條約是否具有國內(nèi)法地位，只有條約已經(jīng)構(gòu)成國內(nèi)法體系的一部分，才可考慮適用。二是法院需確定條約是否具有直接適用性，如果沒有，則法院不會(huì)將之作為審判的依據(jù)。三是法院還要確定條約在可適用國內(nèi)法體系中的法律地位，以免破壞原有的國內(nèi)法體系。在具體的制度設(shè)計(jì)上，區(qū)分自動(dòng)執(zhí)行與非自動(dòng)執(zhí)行的條約，需要從以上三個(gè)方面考慮。

首先，關(guān)于條約適用， 要明確是以法律的身份在中國適用， 還是以獲得國內(nèi)法律效力的方式在中國適用。理論上，可以通過兩種方式結(jié)合使用來緩和合理性與合法性之間的沖突。一是在憲法層面規(guī)定條約的可直接適用性以及條約的法律位階問題，同時(shí)賦予法院有限的憲法解釋權(quán);二是不在憲法層面規(guī)定條約的可直接適用性以及條約的法律位階問題，而是由立法機(jī)關(guān)在單行法中予以規(guī)定，司法機(jī)關(guān)僅在法律未明確之處，方才有擇定權(quán)。相對(duì)而言，第一種方式的影響面過大，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了條約適用的范圍;第二種方式則不改變當(dāng)前中國現(xiàn)有憲法規(guī)定和單行法立法模式，僅在必要時(shí)由法院作出判斷，具有一定的可行性。

其次，納入與轉(zhuǎn)化相結(jié)合賦予條約以法律效力是較為合理的一種方式。將某些條約轉(zhuǎn)化為或并入國內(nèi)法，使之像國內(nèi)法規(guī)范一樣得到實(shí)施。從歷史上看，國際條約主要以國家之間的政治、軍事、外交關(guān)系作為調(diào)整對(duì)象，因此，國際條約意在設(shè)立國家的行為規(guī)范而很少涉及私人的行為。國家締結(jié)的條約，通常需要采取納入或轉(zhuǎn)化方式，才能對(duì)個(gè)人產(chǎn)生約束力。

最后，關(guān)于條約在國內(nèi)法的地位，多數(shù)國家都并未在憲法中簡(jiǎn)單規(guī)定高于國內(nèi)法，只是努力維護(hù)國內(nèi)法地位。有鑒于此， 中國亦不應(yīng)簡(jiǎn)單規(guī)定條約優(yōu)于國內(nèi)法。中國也可在憲法中規(guī)定條約的適用問題。但是，為防止制度僵化，現(xiàn)階段可僅規(guī)定條約在國內(nèi)法的效力問題，其他問題則留給單行法立法和司法裁量加以解決。這一“憲法規(guī)定+單行法立法+司法裁量”的模式既沒有突破憲法對(duì)法院司法解釋權(quán)的限制，也考慮到中國奉行已久的單行法立法傳統(tǒng)，具有較強(qiáng)的可行性。

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