馮燁

〔摘要〕 法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的構(gòu)建是推動(dòng)法治建設(shè)的重要方式。構(gòu)建法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的基本要求，要求準(zhǔn)確厘定評估對象的邊界，全面貫徹法治化的目標(biāo)導(dǎo)向，提供具有縱向穩(wěn)定性和全國適用性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的總指標(biāo)從整體上錨定了指標(biāo)體系的考察向度和價(jià)值取向;將目標(biāo)層下位的系統(tǒng)層考察面向優(yōu)化為市場環(huán)境、法律環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、軟環(huán)境等4個(gè)一級(jí)指標(biāo);根據(jù)系統(tǒng)層一級(jí)指標(biāo)的內(nèi)涵將其分解為11個(gè)二級(jí)指標(biāo)（因素層），再進(jìn)一步分解后最終形成28個(gè)三級(jí)指標(biāo)（指標(biāo)層）。法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的基本框架搭建完成后，要通過試評估活動(dòng)檢驗(yàn)其可行性和可操作性，為開展全國性評估提供必要準(zhǔn)備。

〔關(guān)鍵詞〕 法治化營商環(huán)境，指標(biāo)體系，法治政府，服務(wù)型政府

〔中圖分類號(hào)〕D922.1 ? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2020）02-0120-09

在新時(shí)代，優(yōu)化營商環(huán)境成為加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的新需要。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國內(nèi)貿(mào)易流通體制改革，建設(shè)法治化營商環(huán)境”的目標(biāo)。2015年，李克強(qiáng)總理在達(dá)沃斯論壇講話中提出打造“國際化、市場化、法治化的營商環(huán)境”。之后，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步指出，要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。2019年政府工作報(bào)告明確提出，要“打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，讓各類市場主體更加活躍，”將法治化作為優(yōu)化營商環(huán)境的首要任務(wù)。通過構(gòu)建評估指標(biāo)體系，以量化形式對國家治理狀況作出全面、系統(tǒng)的客觀評估，對治理水平進(jìn)行實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、科學(xué)的管控、檢測、診斷、反饋已成為各國推動(dòng)法治建設(shè)的重要方式。因此，構(gòu)建法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系成為我國打造法治化營商環(huán)境的必然選擇。

一、 構(gòu)建法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的基本要求

開展法治化營商環(huán)境評估，必須以準(zhǔn)確把握評估活動(dòng)普遍規(guī)律為基礎(chǔ)，圍繞優(yōu)化營商環(huán)境這一根本目的，創(chuàng)立具有自身鮮明特點(diǎn)的法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系。構(gòu)建該指標(biāo)體系的基本方法包括：準(zhǔn)確厘定評估對象的邊界，在構(gòu)建過程中全面貫徹法治化的目標(biāo)導(dǎo)向，為評估活動(dòng)提供具有縱向穩(wěn)定性和全國適用性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（一） 準(zhǔn)確厘定評估對象的邊界

一般認(rèn)為，營商環(huán)境是市場主體在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中經(jīng)歷的各種條件的總和。廣義的營商環(huán)境包括自然環(huán)境及歷史文化等所有影響和制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的要素;狹義的營商環(huán)境則僅指涉市場準(zhǔn)入、稅收負(fù)擔(dān)和司法公正等與政府公共服務(wù)密切相關(guān)的事項(xiàng) 〔1 〕。自然環(huán)境和歷史文化受客觀條件限定，在一定歷史時(shí)期內(nèi)只能成為治理活動(dòng)的基礎(chǔ)，無法成為治理活動(dòng)的對象，因此，各種與營商環(huán)境有涉的評估指標(biāo)均應(yīng)選取狹義的營商環(huán)境維度。換言之，營商環(huán)境的評估對象是政府公共服務(wù)所能夠觀照到的各種條件。

然而，營商環(huán)境在評估活動(dòng)視野中的狹義語境并不表示營商環(huán)境的優(yōu)化過程會(huì)忽略生態(tài)環(huán)境等自然維度。相反，絕大多數(shù)評估體系都將對生態(tài)環(huán)境的考察列為評估營商環(huán)境的重要一環(huán)。在現(xiàn)代社會(huì)，生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為影響生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)工藝、人力成本甚至法律風(fēng)險(xiǎn)的重要因素，而維護(hù)生態(tài)環(huán)境也已成為政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。因此，政府對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)已經(jīng)與自然環(huán)境條件區(qū)別開來，成為營商環(huán)境不可或缺的評估對象。以空氣環(huán)境項(xiàng)下對PM2.5濃度的監(jiān)控為例：從來源劃分，空氣中PM2.5顆粒可歸為自然源和人為源兩類，自然源顆粒濃度會(huì)因自然條件不同而具有基礎(chǔ)性差異。然而，工業(yè)化帶來的人為源顆粒卻是PM2.5污染的主要原因〔2 〕。因此，對于營商環(huán)境評估中的空氣污染等指標(biāo)而言，其考察對象不是當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件，而應(yīng)是當(dāng)?shù)卣墓I(yè)污染治理水平。只有準(zhǔn)確厘定評估對象邊界，各地的營商環(huán)境才能具備橫向和縱向?qū)Ρ鹊目赡?，營商環(huán)境評估指標(biāo)也才能具有在全國適用和國際化的基礎(chǔ)。

（二） 全面貫徹法治化的目標(biāo)導(dǎo)向

改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與法治建設(shè)相同步，營商環(huán)境的不斷優(yōu)化與法治化進(jìn)程相伴始終。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》深刻指出，“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)”。這是40年來中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也為進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境指明了改革方向。因此，科學(xué)的營商環(huán)境評估必須能夠準(zhǔn)確度量中國獨(dú)特的法治化進(jìn)程在激發(fā)市場主體活力中的積極作用，同時(shí)也要求相應(yīng)的評估體系必須全面貫徹法治化的目標(biāo)導(dǎo)向。

現(xiàn)有的營商環(huán)境評估活動(dòng)未能準(zhǔn)確展現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、營商環(huán)境優(yōu)化與法治建設(shè)之間的必然聯(lián)系。例如，自2003年開始，世界銀行以國家為考察單位發(fā)布了15份“營商環(huán)境報(bào)告”，形成了相關(guān)領(lǐng)域影響最廣的評估體系 〔3 〕。我國在優(yōu)化營商環(huán)境方面取得的成績在歷年來的“營商環(huán)境報(bào)告”中均有所體現(xiàn)，但從排名和得分情況看，仍存在營商環(huán)境被低估、評估標(biāo)準(zhǔn)難以觀照中國高速發(fā)展的實(shí)際情況。這種偏離傾向在一定程度上正是由于評估者在設(shè)計(jì)指標(biāo)體系時(shí)沒有對我國獨(dú)特的社會(huì)主義法治進(jìn)程進(jìn)行深入體察。為此，研究者有必要在借鑒世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系構(gòu)建原理和方法的同時(shí) 〔4 〕，緊密貼合“營商環(huán)境”的中國語境，對已有營商環(huán)境評估指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，構(gòu)建符合自身特點(diǎn)且兼顧國際性的法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系。

在黨的十九大報(bào)告和2019年政府工作報(bào)告明確提出“打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境”之前，我國各地和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)已經(jīng)設(shè)計(jì)了各種營商環(huán)境評估指標(biāo)體系并進(jìn)行了相應(yīng)的評估實(shí)踐，如深圳市營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系、粵港澳大灣區(qū)城市營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系、中國城市營商環(huán)境指標(biāo)體系等。以2017年中國城市營商環(huán)境報(bào)告為例，該項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)選取了全國35個(gè)城市，根據(jù)市場環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、軟環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、商務(wù)成本環(huán)境、社會(huì)服務(wù)環(huán)境等六大指標(biāo)開展評估活動(dòng) 〔5 〕。然而，很多評估活動(dòng)的指標(biāo)體系并沒有完全將轉(zhuǎn)變政府職能、推動(dòng)政府法治化作為指標(biāo)體系設(shè)置的中心命題。同時(shí)，受制于法律運(yùn)行機(jī)制的綜合性、復(fù)雜性和區(qū)域性，評估結(jié)果也難以有效地反映法治化營商環(huán)境的優(yōu)化程度。因此，構(gòu)建法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)在整合上述指標(biāo)體系模式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步關(guān)照營商環(huán)境的具體語境，對重點(diǎn)環(huán)節(jié)給予適當(dāng)傾斜，從而全面貫徹法治化的目標(biāo)導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)法治形式與優(yōu)化效果的統(tǒng)一。

（三） 提供具有縱向穩(wěn)定性和全國適用性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

評估營商環(huán)境需要客觀科學(xué)且具有可操作性的評估指標(biāo)體系，評估指標(biāo)體系的設(shè)置同樣應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一性、具體性、可行性、結(jié)果導(dǎo)向性等一般原則 〔6 〕。為達(dá)此目的，要分析國內(nèi)外傳統(tǒng)營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的框架，也要結(jié)合近年來國內(nèi)法治評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)思路 〔7 〕，從而在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)過程中形成符合評估規(guī)律的統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的內(nèi)容應(yīng)同時(shí)具有縱向穩(wěn)定性和全國適用性。

縱向穩(wěn)定性是指評估內(nèi)容不能因遷就產(chǎn)業(yè)政策或經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而隨意增減或改變，導(dǎo)致指標(biāo)體系失去縱向比較的基礎(chǔ)，從而無法達(dá)到評估和檢驗(yàn)法治化進(jìn)程的目標(biāo)。因此，在設(shè)定指標(biāo)時(shí)應(yīng)根據(jù)營商環(huán)境的基本要素環(huán)境和法治化的內(nèi)在要求選取評估維度，使其不致受特定政策的影響，保證評估的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

全國適用性是指指標(biāo)體系必須能夠?qū)ξ覈械貐^(qū)進(jìn)行統(tǒng)一評估，實(shí)現(xiàn)客觀公正的橫向比較。各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異必然對當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境造成不同程度的影響。然而，以法治化為目標(biāo)指向的營商環(huán)境評估應(yīng)當(dāng)將純粹的經(jīng)濟(jì)性因素排除在外，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響降到最低，從而突出法治化這一鮮明特征，使法治化營商環(huán)境的全國性比較成為可能。

二、法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的基本架構(gòu)

在遵循上述基本方法的基礎(chǔ)上，本文確定了法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的基本框架，在總指標(biāo)之下設(shè)立4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、11個(gè)二級(jí)指標(biāo)和28個(gè)三級(jí)指標(biāo)，進(jìn)行層層分解。

具體而言，評估體系框架中的總指標(biāo)從整體上確定了指標(biāo)體系的考察向度和價(jià)值取向，即以政府法治化為核心，從市場經(jīng)營主體的需求著眼，審視營商環(huán)境中的政府法治化程度，進(jìn)而反映狹義的營商環(huán)境狀況。確定了總指標(biāo)（目標(biāo)層）后，參照世界銀行全球營商指數(shù)、中國城市營商環(huán)境指數(shù)、深圳市營商環(huán)境指數(shù)、廣東省營商環(huán)境指標(biāo)體系中指涉的考察維度，進(jìn)一步將目標(biāo)層下位的系統(tǒng)層考察面向優(yōu)化為市場環(huán)境、法律環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、軟環(huán)境等4個(gè)一級(jí)指標(biāo)（系統(tǒng)層）。投射到法治化目標(biāo)當(dāng)中，這四個(gè)系統(tǒng)分別對應(yīng)政府在對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)施加影響時(shí)所涉及的經(jīng)濟(jì)行政活動(dòng)，立法、司法及執(zhí)法活動(dòng)，環(huán)境保護(hù)執(zhí)行力以及法治社會(huì)構(gòu)建和政府決策等環(huán)節(jié)。之后，根據(jù)系統(tǒng)層一級(jí)指標(biāo)的內(nèi)涵將其分解為11個(gè)二級(jí)指標(biāo)（因素層），再進(jìn)一步分解后最終形成28個(gè)三級(jí)指標(biāo)（指標(biāo)層）。

（一） 市場環(huán)境系統(tǒng)

市場環(huán)境系統(tǒng)是最基本的營商環(huán)境。在營商環(huán)境評估的最初始階段，評估者囿于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)窠臼，甚至將對營商環(huán)境的評估完全限定在經(jīng)營主體開展經(jīng)營活動(dòng)的能力以及獲取勞動(dòng)力、資本資源的條件等市場環(huán)境系統(tǒng)中的三個(gè)基本要素當(dāng)中 〔8 〕。而當(dāng)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響深入營商環(huán)境研究領(lǐng)域后，研究者開始關(guān)注行政和司法等政府活動(dòng)對于市場經(jīng)營主體的影響。之后，隨著對經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的深入理解，評估者更多地關(guān)注微觀條件下的市場環(huán)境問題，從而使?fàn)I商環(huán)境評估從本質(zhì)上進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為以評價(jià)政府是否能夠在法治條件下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“法治政府”評估，評估指標(biāo)也更加觀照微觀層面。因此，市場環(huán)境系統(tǒng)的具體內(nèi)容就是經(jīng)典的營商環(huán)境內(nèi)容，對市場環(huán)境系統(tǒng)的評估孕育了整個(gè)營商環(huán)境評估。在現(xiàn)階段，當(dāng)對營商環(huán)境的評估范圍擴(kuò)張到其他系統(tǒng)后，市場環(huán)境系統(tǒng)必然要回歸到其原初的范圍，重點(diǎn)觀照政府在確保經(jīng)營主體順利進(jìn)入市場并保障其獲取資源能力中所起的作用。

在2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之后，降成本成為經(jīng)濟(jì)工作的中心任務(wù)之一，而降成本與優(yōu)化營商環(huán)境的內(nèi)在邏輯是一致的，法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的構(gòu)建必然要反映政府經(jīng)濟(jì)工作的中心環(huán)節(jié)。具體到市場環(huán)境體系當(dāng)中，降成本的對象可以細(xì)化為市場制度成本與市場資本成本。因此，當(dāng)?shù)卣晟贫焉频氖袌鰷?zhǔn)入制度與良好的民間投資環(huán)境就成為了衡量市場環(huán)境系統(tǒng)的兩個(gè)因素層二級(jí)指標(biāo)。

1.在衡量市場準(zhǔn)入制度因素時(shí)，應(yīng)當(dāng)將顯性與隱性準(zhǔn)入障礙均考慮在內(nèi)，故設(shè)置市場準(zhǔn)入難易程度、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平與經(jīng)濟(jì)開放水平三個(gè)具體指標(biāo)。稅費(fèi)負(fù)擔(dān)與經(jīng)濟(jì)開放水平的高低雖無法直接影響經(jīng)營主體是否進(jìn)入市場，實(shí)質(zhì)上卻可通過消減其收益以及限制其獲取當(dāng)?shù)刭Y源等形式設(shè)置隱形障礙。無視這些因素，將會(huì)使對市場準(zhǔn)入機(jī)制的考察流于形式。

2.民間投資環(huán)境決定了經(jīng)營主體是否能夠在市場中有效地獲得資金支持。在市場條件下，充足的資金支持是獲得大多數(shù)資源資本、平穩(wěn)度過經(jīng)營周期的必要條件，并從而決定了經(jīng)營主體是否會(huì)選擇實(shí)際進(jìn)入經(jīng)營環(huán)節(jié)，以及在入場后是否能夠長期健康地開展經(jīng)營活動(dòng)。在此因素層項(xiàng)下應(yīng)設(shè)置融資成本及融資便利度兩個(gè)指標(biāo)。需要強(qiáng)調(diào)的是，融資成本環(huán)節(jié)不僅涵蓋資金所有者的報(bào)償及交易費(fèi)用等成本，同時(shí)也要將融資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為可度量的融資成本納入考察范圍。在良好的營商環(huán)境中，政府應(yīng)維護(hù)良好的市場環(huán)境系統(tǒng)，使經(jīng)營主體獲得相對廉價(jià)、快捷的融資服務(wù)。

（二） 法律環(huán)境系統(tǒng)

從世界銀行構(gòu)建的營商環(huán)境指標(biāo)體系開始，狹義的法治環(huán)境或法律環(huán)境逐步成為營商環(huán)境評估關(guān)注的焦點(diǎn)，經(jīng)營主體因政府的立法、司法與執(zhí)法活動(dòng)而受到的影響成為了評估實(shí)踐的重要考察對象。這種趨勢的產(chǎn)生明顯受到了早期制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的深刻影響，同時(shí)也是由世界銀行推動(dòng)發(fā)展中國家宏觀體制改革的目標(biāo)決定的。然而，由于研究者對各國法治實(shí)踐路徑差異性體認(rèn)不足，中國特色社會(huì)主義法治道路在營商環(huán)境優(yōu)化方面所取得的成就沒有得到客觀反映，造成對我國評估結(jié)果的失真。此外，一些評估者將法律環(huán)境中的因素納入“軟環(huán)境”“商務(wù)成本環(huán)境”或其他環(huán)境項(xiàng)下 〔9 〕，淡化了法律環(huán)境這一獨(dú)立環(huán)境系統(tǒng)的獨(dú)立性，使各國獨(dú)特的法治道路在評估過程中無法展現(xiàn)。這種分類體系看似是從經(jīng)營主體面向出發(fā)，突出了評估過程的普遍適用性和國際性，實(shí)則嚴(yán)重扭曲了營商環(huán)境的法治化內(nèi)涵，偏離了政府指向的考核中心。因此，在營商環(huán)境評估中獨(dú)立設(shè)置法律環(huán)境系統(tǒng)，將傳統(tǒng)意義上的法律因素納入其中，適當(dāng)調(diào)節(jié)其權(quán)重系數(shù)，進(jìn)行重點(diǎn)考核是構(gòu)建法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的最重要環(huán)節(jié)。

本指標(biāo)體系在綜合考慮一般法治規(guī)律和我國經(jīng)濟(jì)改革特點(diǎn)后，在本系統(tǒng)項(xiàng)下設(shè)置了知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)境、立法保障環(huán)境、司法保障環(huán)境以及執(zhí)法保障環(huán)境4個(gè)二級(jí)指標(biāo)作為考察對象。

1.知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)境因素包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)滿意度和侵權(quán)損害賠償力度兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)，分別從事前和事后兩個(gè)方面展開測評。大量證據(jù)表明，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)境的優(yōu)劣直接影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展 〔10 〕。例如，對專利權(quán)的保護(hù)程度直接關(guān)系到高新科技企業(yè)的生存，因而在很大程度上影響了經(jīng)營者的經(jīng)營地選擇。對商標(biāo)標(biāo)示的保護(hù)則關(guān)系到經(jīng)營者商譽(yù)等無形資產(chǎn)的保值增值，影響經(jīng)營者的投入意愿，備受經(jīng)營者關(guān)注。因此，有必要將知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)境因素單列出來，作為法律環(huán)境系統(tǒng)中的獨(dú)立因素要件加以評估。

對知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)環(huán)境牽涉地方立法、司法及政府監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)，法治化的地方政府需要在侵害發(fā)生前作出制度安排，而考核這些工作的最準(zhǔn)確途徑則是經(jīng)營者的直接感受。此外，及時(shí)、充分的賠償可以在損害事實(shí)發(fā)生后彌補(bǔ)知識(shí)產(chǎn)權(quán)受害者的損失，并對潛在侵害者產(chǎn)生阻卻作用。綜合兩方面指標(biāo)，可以當(dāng)?shù)氐闹R(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)境進(jìn)行較為準(zhǔn)確的評估。

2.從對政府監(jiān)管行為的主動(dòng)監(jiān)督和被動(dòng)監(jiān)督兩個(gè)方面考慮，立法保障環(huán)境應(yīng)包含監(jiān)管法規(guī)完備性和立法公開程度兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)。在現(xiàn)代社會(huì)，政府對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管已變得無孔不入，經(jīng)營主體的每個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)都暴露在政府的監(jiān)管行為之下?？疾煺O(jiān)管活動(dòng)是否缺位和是否越位，是衡量優(yōu)化營商環(huán)境工程中立法保障環(huán)境的核心命題。在法治環(huán)境下，對監(jiān)管法規(guī)完備性進(jìn)行考察的目的首先在于引導(dǎo)政府在法律規(guī)制下完成必要的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管活動(dòng)，維護(hù)市場秩序，防止政府缺位。同時(shí)，當(dāng)政府對市場的干預(yù)活動(dòng)超出法治化限度時(shí)，完備的監(jiān)管法規(guī)又會(huì)為限制政府濫權(quán)提供法律依據(jù)。綜合兩項(xiàng)指標(biāo)來看，監(jiān)管法規(guī)的完備性是法治政府通過立法保障主動(dòng)為自身劃定的行為紅線，本質(zhì)上是法治政府內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制;立法公開則是將經(jīng)營主體和社會(huì)公眾引入監(jiān)督過程，確保立法的立項(xiàng)、起草、聽證及公布等環(huán)節(jié)均有社會(huì)公眾，尤其是與之相關(guān)的經(jīng)營主體的充分參與，從而令經(jīng)營主體對政府監(jiān)管行為的監(jiān)督制度化、常態(tài)化，形成全面的立法保障。

3.從司法主體角度分析，司法保障環(huán)境包含司法透明度及對法院和仲裁機(jī)構(gòu)的信任度兩個(gè)指標(biāo)。在任何經(jīng)濟(jì)體中，司法活動(dòng)都是所有經(jīng)營主體無法回避的，法律風(fēng)險(xiǎn)或司法成本早已成為經(jīng)營者必須精確控制的經(jīng)營成本之一。公正、穩(wěn)定、有序的司法活動(dòng)能夠幫助經(jīng)營主體規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，準(zhǔn)確計(jì)算司法成本，從而使其得以長期、穩(wěn)定地開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。司法透明或司法公開是我國近年來推動(dòng)司法改革的制度切入點(diǎn) 〔11 〕，從實(shí)踐效果來看，司法透明也確實(shí)推動(dòng)了我國的司法公正，從而為經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展提供了良好的司法環(huán)境。在營商環(huán)境情境下，司法活動(dòng)的最終感受者是市場中的經(jīng)營主體，他們對于司法活動(dòng)的信任度在很大程度上反映了各地司法改革的完成度，并直接決定了其進(jìn)一步的經(jīng)營策略。因此，從不同主體出發(fā)設(shè)置兩項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)能夠更為客觀全面地衡量司法保障環(huán)境。

4.執(zhí)法保障環(huán)境因素中選取了知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法力度和商事合同執(zhí)行率。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！眻?zhí)法是法律實(shí)施的主要環(huán)節(jié)，也是影響法治中國建設(shè)成敗，以及營商環(huán)境優(yōu)化工程成敗的關(guān)鍵。與司法活動(dòng)不同，在現(xiàn)代社會(huì)中，政府的執(zhí)法活動(dòng)貫穿于經(jīng)營活動(dòng)的方方面面，不同經(jīng)營主體所經(jīng)驗(yàn)的執(zhí)法項(xiàng)目也千差萬別。因此，本因素層選取了經(jīng)營活動(dòng)中普遍遇到的兩項(xiàng)執(zhí)法類別作為評估對象。知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的執(zhí)法力度指示了政府對現(xiàn)代商業(yè)活動(dòng)中知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)深度，以及政府的執(zhí)行力。商事合同的執(zhí)行率則表征了政府從傳統(tǒng)時(shí)期開始的一般商事保障職能，可以較為直接地衡量政府在營造基礎(chǔ)營商環(huán)境中的能力。

（三） 生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)

從各國工業(yè)化肇始之日起，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就成為了生態(tài)環(huán)境惡化的同義詞，這種相關(guān)性已被不同國家的歷史經(jīng)驗(yàn)所證實(shí) 〔12 〕。即便在我國將保護(hù)生態(tài)環(huán)境列為政府的重要目標(biāo)之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與生態(tài)保護(hù)之間的對立仍然無法從根本上消弭。直至降低單位GDP能耗、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)等目標(biāo)成為政府和業(yè)界的共同目標(biāo)后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展才真正同步起來?！熬G水青山就是金山銀山”，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的保護(hù)和改善成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，從而也成為政府優(yōu)化營商環(huán)境不可或缺的一環(huán)? 〔13 〕。在這種形勢下，本系統(tǒng)層項(xiàng)下設(shè)置了空氣環(huán)境、水環(huán)境和綠地環(huán)境三個(gè)因素層二級(jí)指標(biāo)作為考察對象，從這些因素入手考察當(dāng)?shù)卣谏鷳B(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)工作中的法治化程度。

1.空氣環(huán)境因素包含PM2.5年均濃度、空氣質(zhì)量指數(shù)和大氣污染程度三項(xiàng)指標(biāo)。良好的空氣環(huán)境能夠有效促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜斡^光業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展已成為共識(shí)。在產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)背景下，對優(yōu)質(zhì)人才的吸引能力成為各地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的最重要因素，而以空氣環(huán)境為代表的生態(tài)環(huán)境條件則在很大程度上影響了高素質(zhì)人才的流動(dòng)去向。同時(shí)，空氣環(huán)境的改善難度日益增大，特別考驗(yàn)政府的治理能力 〔14 〕。因此，開展法治化營商環(huán)境評估時(shí)，必然要將空氣環(huán)境因素納入考察范圍。

研究表明，PM2.5濃度與多種疾病和預(yù)期壽命呈強(qiáng)正相關(guān)關(guān)系;又因輿論發(fā)酵，相關(guān)指標(biāo)已成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題?？諝赓|(zhì)量指數(shù)是最易于被大眾知悉的空氣環(huán)境指標(biāo)，因而對人才流動(dòng)的影響最為直接。大氣污染程度則是從相對專業(yè)的角度得出的空氣環(huán)境監(jiān)測結(jié)果，能夠較為精確地反映空氣環(huán)境狀況。綜合上述三項(xiàng)指標(biāo)，則能夠較為客觀地反映當(dāng)?shù)卣诳諝猸h(huán)境保護(hù)方面所作的努力。

2.水環(huán)境包含工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、城鎮(zhèn)生活污水處理率和人均水資源量三項(xiàng)指標(biāo)。與空氣環(huán)境類似，清潔的水源同樣是促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)和吸引人才的重要指標(biāo)。此外，充足的清潔水源是多種工業(yè)行業(yè)所依賴的物質(zhì)生產(chǎn)條件，因此，工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率體現(xiàn)了當(dāng)?shù)氐墓I(yè)承載能力。城鎮(zhèn)生活污水處理率則體現(xiàn)了當(dāng)?shù)氐氖姓ㄔO(shè)能力和人口承載能力。這兩項(xiàng)指標(biāo)體現(xiàn)了政府在產(chǎn)業(yè)布局和地方發(fā)展建設(shè)過程中的執(zhí)行力，即在法治條件下進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)的能力。需要特別指出的是，人均水資源量并不僅僅受制于當(dāng)?shù)氐淖匀凰麠l件，更體現(xiàn)了政府調(diào)配水源、凈化水質(zhì)的能力，以及政府合理安排工業(yè)和人口容量的能力。這些指標(biāo)對于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的改善、防止城市惡性膨脹至關(guān)重要。

3.綠地環(huán)境包括建成區(qū)綠化覆蓋率和城市生活品質(zhì)兩項(xiàng)指標(biāo)。前者體現(xiàn)了已完成基本建設(shè)之城市功能區(qū)的植被建設(shè)和保護(hù)情況，體現(xiàn)了政府是否以及在多大程度上將生態(tài)建設(shè)納入城市規(guī)劃當(dāng)中。后者則從受眾主觀感受層面檢驗(yàn)城市規(guī)劃和建設(shè)效果。需要注意的是，綠地環(huán)境并不僅僅考察客觀指標(biāo)，而更應(yīng)注重其服務(wù)客體，即社會(huì)公眾在生活品質(zhì)提高上的主觀感受。

（四） 軟環(huán)境系統(tǒng)

在各種營商環(huán)境評估指標(biāo)當(dāng)中，均包含了對營商軟環(huán)境的考察，然而各研究者和評估機(jī)構(gòu)對于“營商軟環(huán)境”的理解相距甚遠(yuǎn)。一些軟環(huán)境評估聚焦于市場主體經(jīng)濟(jì)過程中所處的宏觀經(jīng)濟(jì)狀況、人口受教育程度、司法效率，乃至政治體制等無形要素;在國際層面上，則關(guān)注相關(guān)國家、地區(qū)對外來企業(yè)的友好程度，對其提供的便利條件等。還有指標(biāo)將產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場監(jiān)管、稅賦征收、基礎(chǔ)設(shè)施提供、金融市場和勞動(dòng)力市場運(yùn)行、政府管理（如腐敗治理）等要素均納入軟環(huán)境項(xiàng)下? 〔9 〕，使其外延不斷擴(kuò)大，造成一定程度的混亂。構(gòu)建法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系中的軟環(huán)境系統(tǒng)，則首先必須從“政府指向”和“法治化中心”這兩個(gè)原則入手，進(jìn)而使其與市場、法律、生態(tài)等體系內(nèi)其他基本系統(tǒng)相協(xié)調(diào)，準(zhǔn)確定位，從而為“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”目標(biāo)服務(wù)。

根據(jù)以上分析，本文將軟環(huán)境系統(tǒng)限定于政府法治社會(huì)建設(shè)和決策法治化程度兩個(gè)部分，據(jù)此在本系統(tǒng)層項(xiàng)下設(shè)置了社會(huì)公平正義和簡政放權(quán)環(huán)境兩個(gè)因素層二級(jí)指標(biāo)。

1.社會(huì)公平正義環(huán)境包括治安環(huán)境、社會(huì)公平和民生保障三個(gè)三級(jí)指標(biāo)。（1）良好的治安環(huán)境是改善包括營商環(huán)境在內(nèi)的各種社會(huì)環(huán)境的基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)條件下，政府主要通過法律途徑解決治安問題。然而在新時(shí)代，各地政府更著力于通過夯實(shí)社會(huì)組織基礎(chǔ)、構(gòu)建覆蓋范圍更加廣闊的群防群治體系等方式治理治安問題。新時(shí)期“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中的許多做法在全國范圍內(nèi)的有力推廣正說明了這一點(diǎn) 〔15 〕。因此，治安環(huán)境指標(biāo)所考察的重點(diǎn)已經(jīng)不是法律環(huán)境系統(tǒng)的內(nèi)容，而是政府建設(shè)法治社會(huì)的能力。（2）社會(huì)公平所指涉的內(nèi)容同樣是法律途徑規(guī)制范圍之外的公平公正維度。在社會(huì)生活中，不時(shí)會(huì)有與主流公平正義概念相違背的事件發(fā)生，而處理這些問題的方式則是建立多渠道的矛盾預(yù)防和解決機(jī)制，將矛盾化解于萌芽狀態(tài)。因此，此項(xiàng)指標(biāo)所考察的是政府在法治條件下構(gòu)建多元糾紛解決機(jī)制、預(yù)防和正確處理社會(huì)矛盾的能力。（3）保障民生，為公民提供及時(shí)、充足的民生支持已成為現(xiàn)代政府的最基本職能。良好的民生保障機(jī)制能夠?yàn)樯a(chǎn)經(jīng)營者織造安全網(wǎng)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)營者吸引和留存寶貴的勞動(dòng)力資源，同時(shí)更為社會(huì)和諧、避免社會(huì)沖突打下牢固基礎(chǔ)?？傊?，三項(xiàng)指標(biāo)所著力考察的是法治政府對社會(huì)的調(diào)控能力，而體現(xiàn)此能力的方式則是傳統(tǒng)法律系統(tǒng)環(huán)境之外的“軟環(huán)境”手段。

2.簡政放權(quán)環(huán)境包括政府透明度、制度規(guī)范的完善、行政復(fù)議效率和政民溝通渠道的暢通度四項(xiàng)指標(biāo)。（1）政務(wù)透明是指政府公開行政事務(wù)及相關(guān)的公共信息，讓行政權(quán)力在陽光下公開透明地運(yùn)行，是政府接受社會(huì)監(jiān)督的基礎(chǔ)，同時(shí)更是讓社會(huì)參與政府決策、實(shí)現(xiàn)政府決策法治化的必備條件。（2）完善制度規(guī)范則要求政府的所有活動(dòng)都要有明確的制度依據(jù)，在健全的制度下，政府權(quán)力的行使要符合政府目標(biāo)。服務(wù)型政府濫觴于有限政府學(xué)說，簡政放權(quán)和法治化、科學(xué)化的政府決策勢必首先要使政府受制于制度約束，將完善制度規(guī)范納入指標(biāo)體系，使其與政府透明指標(biāo)一起發(fā)揮作用，即試圖通過社會(huì)與制度的雙重約束夯實(shí)有限政府基礎(chǔ)。（3）行政復(fù)議效率體現(xiàn)了政府通過行政相對人的參與進(jìn)行自我完善的能力，表征了對簡政放權(quán)實(shí)現(xiàn)成果的一種檢驗(yàn)，更測試了政府在處理社會(huì)反饋過程中的應(yīng)急機(jī)制。這種針對政府處變效率的檢測對于生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)至關(guān)重要，必然構(gòu)成政府構(gòu)建法治化營商環(huán)境的重要一環(huán)。（4）暢通政民溝通渠道即盡可能地開辟政府與社會(huì)的信息、意見交換渠道，促使政府決策在法治化條件下最大限度反映以生產(chǎn)經(jīng)營者為代表的廣大群眾的愿望。簡政放權(quán)應(yīng)從哪些方面入手，政府在優(yōu)化營商環(huán)境方面應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，這些都需要由生產(chǎn)經(jīng)營者根據(jù)自身感受向政府及時(shí)反饋。反饋渠道的暢通和便捷程度決定了政府自我完善的效率，是當(dāng)?shù)卣畼?gòu)建營商環(huán)境項(xiàng)下的“軟實(shí)力”，因而也是“軟環(huán)境”系統(tǒng)必然包含的指標(biāo)。

在以上分析基礎(chǔ)上，本文對各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行了分層編號(hào)，形成了法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系，詳見表1。

（五）權(quán)重分配

符合中國獨(dú)特法治道路的法治化營商環(huán)境評估必然是有重點(diǎn)、有傾向性的評估，因此除對評估內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)整合與調(diào)節(jié)外，指標(biāo)體系的權(quán)重分配必然要有所側(cè)重，突出重點(diǎn)，不能盲目使用平均賦值法。

權(quán)重的分配體現(xiàn)了評估者的價(jià)值判斷，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，需要廣泛征詢法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的意見，同時(shí)還要聽取來自政府部門以及實(shí)務(wù)界人士的見解。這就使得權(quán)重分配很難擺脫主觀傾向。然而，評估活動(dòng)的客觀性和科學(xué)性原則又要求其必須將主觀性降至最低。因此，本指標(biāo)體系在決定權(quán)重分配時(shí)采用了德爾菲法 〔16 〕，進(jìn)行了多輪專家意見征詢，并結(jié)合近年來已有的研究成果，得出了各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重分布：市場環(huán)境系統(tǒng)權(quán)重系數(shù)為20%，法律環(huán)境系統(tǒng)為50%，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)為20%，軟環(huán)境系統(tǒng)為10%。其他各層級(jí)指標(biāo)系數(shù)詳見表2。

三、法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的適用

法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的基本框架搭建完成后，需要通過試評估活動(dòng)檢驗(yàn)其可行性和可操作性，為開展全國性評估提供必要準(zhǔn)備。

（一）評估過程

（二）以浙江省為對象開展試評估

為檢驗(yàn)法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系理論假設(shè)與測量方法的可行性和可操作性，調(diào)研團(tuán)隊(duì)于2017年6月、8月、10月對浙江省民營企業(yè)高管進(jìn)行了問卷調(diào)查、焦點(diǎn)小組討論、客觀數(shù)據(jù)抓取以及實(shí)地訪談等，通過問卷調(diào)查獲得了各項(xiàng)指標(biāo)的具體得分，并依據(jù)公式計(jì)算出評估最終得分為8.13163分，具體各項(xiàng)指標(biāo)得分如表3。

（三）全國性普遍評估與指標(biāo)體系的推廣

針對省域樣本開展的試評估可以引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣檎曳ㄖ位癄I商環(huán)境優(yōu)化過程中存在的問題和不足。通過試評估結(jié)果可見，在法治化營商環(huán)境建設(shè)中，浙江省除司法透明度指標(biāo)為7.9未達(dá)到8之外，其他指標(biāo)并無明顯短板，整體指標(biāo)分布較為平均，但也缺乏亮點(diǎn)。需要注意的是，一些評估報(bào)告根據(jù)單個(gè)樣本的總指數(shù)認(rèn)定其是否達(dá)標(biāo)或斷言該項(xiàng)評估目標(biāo)的完成進(jìn)度，這種做法是不可取的。只有在多樣本環(huán)境下，比如對省域內(nèi)各市或全國范圍內(nèi)各省級(jí)行政區(qū)進(jìn)行綜合評估后，才能進(jìn)行指數(shù)的綜合評比，分析各地的優(yōu)勢和劣勢，為優(yōu)化營商環(huán)境提供重要參考。

同時(shí)，針對浙江省開展的試評估活動(dòng)為全國性的普遍評估提供了經(jīng)驗(yàn)。首先，就評估活動(dòng)本身而言，證實(shí)相關(guān)數(shù)據(jù)資料可以獲取，驗(yàn)證了指標(biāo)體系的可操作性。其次，試評估為擬訂全國性評估活動(dòng)的時(shí)間表和預(yù)算方案提供了重要參考。再次，就調(diào)查對象而言，在浙江省等民營經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)區(qū)域，民營企業(yè)高管是調(diào)查營商環(huán)境問題的適當(dāng)對象，但不應(yīng)是唯一對象。開展全國性普遍評估時(shí)，應(yīng)考慮是否適當(dāng)擴(kuò)大調(diào)查對象的身份界別，使數(shù)據(jù)更為全面，更能反映當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境特征，在民營經(jīng)濟(jì)占比較小的區(qū)域尤為如此。最后，在條件允許的情況下，可以對境內(nèi)的外國商業(yè)主體開展調(diào)查，使資料來源更為全面，并為進(jìn)一步研究提供第一手資料。

需要強(qiáng)調(diào)的是，營商環(huán)境指數(shù)是了解地方形象以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的科學(xué)尺度。就目前國內(nèi)外研究成果而言，盡管不少學(xué)者對世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系提出了質(zhì)疑，然而大多數(shù)研究者僅將視野投射到具體指標(biāo)的改良上，鮮少考慮指標(biāo)體系設(shè)計(jì)背后的制度差異，更缺乏以法治化為主線的整體性指標(biāo)建構(gòu)。目前的研究在評估的理論假設(shè)以及測量方法上稍顯薄弱，尤其是構(gòu)建法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的探索尚處于起步階段。這一方面要借鑒世界銀行營商環(huán)境等指標(biāo)體系的先進(jìn)理念和成熟經(jīng)驗(yàn)，準(zhǔn)確了解域內(nèi)營商環(huán)境的真實(shí)發(fā)展水平以及企業(yè)對營商環(huán)境的真實(shí)需求，以便找短板、補(bǔ)差距、促發(fā)展。另外一方面也要對營商環(huán)境評估進(jìn)行指標(biāo)體系的因應(yīng)和調(diào)適，積極探索法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系的構(gòu)建理路。黨的十九大報(bào)告提出要“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，2019年政府工作報(bào)告則更明確提出要“打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境”，本指標(biāo)體系正是對這一任務(wù)作出的回應(yīng)。在具體適用環(huán)節(jié)，目前本指標(biāo)體系僅完成了浙江省的試評估工作，但全國性普遍評估后產(chǎn)生的省域總指數(shù)及各項(xiàng)得分將為營商主體提供有價(jià)值的參考。依據(jù)本指標(biāo)體系得出的評估結(jié)果還可以引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣檎艺ㄖ位ㄔO(shè)中存在的不足，從而推動(dòng)其進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。

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