〔摘要〕 城鎮(zhèn)化的推進顯著改變著區(qū)域人口構成及其空間布局，由此帶來的“多合一”場所治理問題也愈發(fā)突出。在“新建二村火災事件”后展開的“多合一”場所治理過程中，地方政府、區(qū)內(nèi)企業(yè)、租住人員和社會公眾等行動主體，分別實施了諸如“專項清理”“自我維權”“輿論支持”等行為策略。理解城鎮(zhèn)化進程中專項治理的路徑依賴及其沖突是必要的。維權慣性自我強化、社會治理資源弱供給以及愈加蕪雜的城市公共問題，使得城鎮(zhèn)化語境下“多合一”場所的專項治理內(nèi)生了剛性與柔性、短期與長效、一元與多元等三種沖突場域。實現(xiàn)從“專項”治理到“協(xié)同”治理“多合一”場所治理范式的轉變，需要根植于以“人”為核心的合作治理，從政府職能邊界、流動人口管理和社會參與動能等維度尋找利益相關者間的最大公約數(shù)。

〔關鍵詞〕 “多合一”場所，專項治理，協(xié)同治理

〔中圖分類號〕D630? ? ?〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2020）02-0060-08

一、問題的提出

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2018年末我國城鎮(zhèn)常住人口83137萬人，城鎮(zhèn)化率為59.58%，同比提高1.06個百分點 〔1 〕。在人口與空間快速城鎮(zhèn)化的同時，大城市生活生產(chǎn)空間不規(guī)范問題也日趨明顯，大量人員依托城中村、城郊地帶和工業(yè)大院形成基于空間成本節(jié)約的“多合一”場所?！岸嗪弦弧眻鏊话闶侵冈谝欢ǖ臅r間空間維度下，居住、生產(chǎn)、儲存、經(jīng)營等多種功能聚集重合的物理空間。它既是我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的產(chǎn)物，同時也是因人口集中與功能聚集使其成為火災事故的高頻發(fā)生區(qū)，例如珠海造紙廠火災事件、常熟火災事故、佛山南海倉庫火災、天津城市大廈火災事故等。社會經(jīng)濟發(fā)展進程及其產(chǎn)業(yè)分工表明，在未來相當長的時間內(nèi)“多合一”場所仍將存在，因此高頻發(fā)生的“多合一”場所火災事件是擺在城市治理理論研究和實務工作者面前亟待應對的命題。

在每一次重大火災事件之后都會觸動相關部門摸底排查以杜絕消防隱患的專項整治開關，且其整治多呈現(xiàn)為階段性地耗費大量人力物力財力、突擊強化、死守死看等非持續(xù)的運動式補救狀態(tài)。毋庸諱言，針對“多合一”場所的安全問題，各級政府的多次專項治理階段性地清理了一大批火災隱患，也不斷摸索和健全了其治理機制。例如：泉州聯(lián)合多職能部門集中對“三合一”場所進行綜合整治，蘇州地毯式排查了“多合一”場所并設立有獎舉報機制，常熟將“三合一”場所治理與城市信用體系相聯(lián)結，等等。然而，就“多合一”場所的專項治理而言，其本質仍屬于事后監(jiān)管。從事后整治到事前預防與從專項運動到協(xié)同治理，在手段和工具的關系維度上，它們都是有效治理“多合一”場所的必要條件。由此可知，由事后整治轉向事前防治是實現(xiàn)“多合一”場所治理從專項運動到協(xié)同共治范式轉變的邏輯起點。

隨著城鎮(zhèn)化的推進，大型城市的虹吸效應不僅加劇了城市空間的稀缺性，而且也使城市人口構成及居民需求多樣化。與此同時，城市生產(chǎn)生活空間不規(guī)范狀態(tài)也愈發(fā)凸顯并由此成為亟待回應的重大城市公共治理問題。黨的十九屆四中全會指出要提高城市綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，健全共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、盡責的社會治理共同體 〔2 〕。因此，厘清人民的多樣化需求和城市治理主體的行為邊界，針對人口構成多樣化、空間多功能化“多合一”場所的協(xié)同治理，是社會治理共同體建設的題中應有之義。在此背景下，本文擬以北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)新建二村于2017年發(fā)生的火災事件（以下簡稱“新建二村火災事件”）的整治為例，分析“多合一”場所專項治理的利益博弈機理，結合場域中多行動主體特性、城鎮(zhèn)化乃至鄉(xiāng)村振興等語境下“多合一”場所治理范式的優(yōu)化路徑。

二、利益分化下“新建二村火災事件”的專項治理“場域”

在快速城鎮(zhèn)化背景下，適應特定區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的“多合一”場所呈現(xiàn)出面廣量大和高風險性特征。2017年11月12日，北京市西紅門鎮(zhèn)新建二村發(fā)生了重大火災事件，其中的“聚福源”公寓屬于典型的“多合一”場所，它集生產(chǎn)、生活、儲存等混合功能于一體。這次重大火災事件造成了19人遇難8人受傷的比較惡劣的社會影響。火災險情消除后，當?shù)卣凑归_了為期40天針對安全隱患空間的專項治理。在這次專項治理過程中，各行動主體也對其給予了不同立場的相應關注。

從治理過程的維度看，這一專項治理過程形成了基于當?shù)卣?、租住人員、域內(nèi)企業(yè)和社會大眾的行為動機、權力（利）不對等的博弈場域和不同訴求的事件結果（如圖1所示）。在“多合一”場所的內(nèi)在張力與外在驅動下，當?shù)卣?、出租戶與租住人員、域內(nèi)企業(yè)和社會大眾形成了多向度的理性激勵及其相應行為方式，混合產(chǎn)生了對“多合一”場所的或抑制、選擇、創(chuàng)設或理性認同。而在地方政府運動式的抑制手段——專項治理下，相關行動者優(yōu)選了各自的行動策略，理性地表達或作出了對政府公信力“詰問”或“增援”外來務工人員城市權益等行為。

（一）“新建二村火災事件”“場域”中的相關行為主體

特定“場域”中從事利益最大化博弈的相關行為主體的利益動機及其行為是描述和解釋行動者參與公共治理命題的內(nèi)容構成之一。大致說來，在“新建二村火災事件”以及“多合一”場所治理活動中，主要存在以目標任務為導向而從事專項清理的當?shù)卣?、以低端產(chǎn)業(yè)維持為依賴而從事低維度維權的區(qū)域內(nèi)企業(yè)、因群租房清理導致居住資格權喪失而呈現(xiàn)低烈度抗爭訴求的租住人員等三種行動者。除此之外，作為不可或缺的行動者之一，社會（輿論）也以弱支持的形態(tài)出現(xiàn)在這一特定治理場域中。

1.負有管理職能的當?shù)卣?。作為一種常規(guī)性安全管控對象，對西紅門鎮(zhèn)域內(nèi)諸多不規(guī)范生產(chǎn)生活的空間隱患，北京市各級政府多次開展了多種類多形式的“多合一”場所專項整治活動。相關資料顯示，違法群租房一直是當?shù)卣那謇碇攸c，尤其是南四環(huán)外和城鄉(xiāng)結合部更是“多合一”場所整治的重點區(qū)域。2017年1至4月，針對群租房和“散租住人”以及風險高發(fā)的地下空間，北京市各級部門分別對3709戶和586處相關場所進行了排查 〔3 〕。就火災事發(fā)地西紅門鎮(zhèn)來說，分散在鎮(zhèn)域內(nèi)的中小企業(yè)逐步向西紅門鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)和金星地區(qū)集中的設計在《大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2005-2020）》中也被明確提及 〔4 〕。由此可見，對于隨著人口流動與城鎮(zhèn)化帶來的不規(guī)范空間，相關政府部門的管控思路是清晰的。以“新建二村火災事件”為政策原點，當?shù)卣渴稹鞍踩[患大排查大清理大整治專項行動”的主要目標除了清理城區(qū)不規(guī)范群租房外，還有對城鄉(xiāng)結合部的安全生產(chǎn)進行整治的政策訴求。事實表明，各級執(zhí)行機構對這些空間隱患實施的管控約束也不同程度地形成了階段性整治成果，但是這種成果是否持久、是否有利于合法性認同等仍值得商榷。

2.火災事件“場域”內(nèi)的企業(yè)?；馂氖录l(fā)生地的西紅門鎮(zhèn)是以輕紡服裝基地為主、同時涵括紡織品生產(chǎn)、加工、銷售的服裝產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)。作為傳統(tǒng)的老工業(yè)城鎮(zhèn)，在拉動經(jīng)濟的早期已經(jīng)大規(guī)模預留了工業(yè)發(fā)展用地，事發(fā)前該鎮(zhèn)分布著占地10平方公里的27個工業(yè)大院和5700家企業(yè)（其中5400家為各種小企業(yè)和小作坊式低端產(chǎn)業(yè)）。這些相對低端產(chǎn)業(yè)的快速聚集吸引了低技術工種的集中，逐步在該地區(qū)形成了穩(wěn)定的生產(chǎn)生活空間鏈。早期廉價的村鎮(zhèn)集體用地租賃成本和便利的京郊區(qū)位優(yōu)勢，使得西紅門鎮(zhèn)即使在部分經(jīng)營不善的低端產(chǎn)業(yè)被淘汰之后，也沒有同類替代產(chǎn)業(yè)進駐減少的擔憂。低端產(chǎn)業(yè)的快速聚集吸引了低技術工種的集中，逐步形成了穩(wěn)定和逼仄的生產(chǎn)生活空間。這樣，它也促使作為潛在房屋承租人的當?shù)鼐用袢ゼ由w違建，持續(xù)引發(fā)出租、經(jīng)營和生產(chǎn)功能紊亂。因此，龐大低端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑依賴和法治監(jiān)督孱弱的相互作用，逐步使西紅門鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展陷入“低端循環(huán)陷阱”。

3.火災事件“場域”內(nèi)的租住人員。北京市統(tǒng)計局2018年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，新建二村火災事發(fā)地西紅門鎮(zhèn)常住人口5.5萬，其中常住外來人口3萬，占總人口的54.5% 〔5 〕。由于戶籍制度帶來的身份差序格局和經(jīng)濟能力不足的影響，占比較大的外來人口與城市資源有限性的矛盾在住房供需上尤為明顯，外來人口難以獲得保障性住房、商品房甚至是基本規(guī)范的長期限的出租房。較大租房市場需求空間的謀利驅動，刺激了承租人作出加大“違建”、人為隔斷群租房等非規(guī)范行為。因地處城鄉(xiāng)交匯的地理區(qū)位及其低端產(chǎn)業(yè)功能定位所帶來的低門檻效應，西紅門鎮(zhèn)的群租人員在租居供求鏈上活躍度較高，這使得該地的“多合一”場所特征更為顯著。從某種意義上說，低端產(chǎn)業(yè)聚集和城鄉(xiāng)結合部較低廉的房屋租金優(yōu)勢，催生著不規(guī)范租房空間的生產(chǎn)與不規(guī)范群租房需求的“地下通道”。

（二）“新建二村火災事件”專項治理“場域”中相關行動者的行動策略

一般而言，社會活動中的利益相關者天然地具有按其所在“場域”作出理性行動策略的能力。同樣地，“新建二村火災事件”運動式治理過程中也是一個由當?shù)卣⑵髽I(yè)和租住人員、社會公眾互構共生的“場域”，在此場域中各方分別理性地作出了“清理”“維權”和“輿論支持”的行動策略。

1.政府集中清理群租住房?！靶陆ǘ寤馂氖录痹俅斡|發(fā)了地方政府對“多合一”場所不規(guī)范生產(chǎn)生活空間威脅人民生命財產(chǎn)安全的認識，針對性的專項治理運動隨即展開。但是，在具體的專項政策制定特別是執(zhí)行過程中，政策目標分層傳遞與責任層層落實的機制激勵著基層部門以“輕目標重結果”思維作出了簡單粗暴的執(zhí)法行為，治理手段的扭曲與變形引發(fā)了公共利益與外來務工人員群體利益間的矛盾。行政資源集中配置在短時間內(nèi)迅速取得治理效果的行為，強化了政府部門采取專項治理形式對“多合一”場所進行整治的理性動機。因此，本應基于長效機制分步實施的階段性問題被迫轉換為的一次性集中整治活動，執(zhí)行過程中也不乏類似于“三日內(nèi)或限定時間內(nèi)必須搬出”“對不規(guī)范公寓停水停電等強制性通知”等粗暴執(zhí)法手段。

2.企業(yè)和出租戶、租住人員的低烈度自我維權?！靶陆ǘ寤馂氖录卑l(fā)生后開展的“似乎主要針對租住人員規(guī)范群租房的專項治理”，既是對生活空間和人口的清理，也是對利益的清理。在利益沖突過程中，低烈度的自我維權表現(xiàn)在低端企業(yè)的生存訴求和外來人員的城市居住權利兩個維度。在大面積清退低端產(chǎn)業(yè)的專項治理中，大部分低端企業(yè)要么被迫限期搬離，要么將維權目標轉換為企業(yè)升級挖潛的激勵。但是，仍有部分受影響企業(yè)對此次專項清理的方式方法提出了質疑，甚至提出了物權法保護層面的訴求。面對不規(guī)范群租房的被清理，出租戶與租住人員間的供需利益鏈斷裂。定向產(chǎn)業(yè)和人群的清理使得附著在低端產(chǎn)業(yè)鏈上的租住人員大量流失，這減少了出租戶收入來源，也削弱了其規(guī)范群租空間的動力。一方面，租金并不是出租戶的唯一收入來源，這也就降低了其訴諸法律層面維權的動力;另一方面，因為信息不對稱和城市資源汲取能力不足，直接使“弱勢”的租住人員在面對“暴力清理”時僅象征性地進行了低烈度的自我維權。

3.社會輿論對“低端人口”專項清理的低維度關注和支持?！靶陆ǘ寤馂氖录钡恼卧斐闪溯^大的社會影響，特別是在所謂“低端人口”在城市發(fā)展中地位和功能的認識這一問題上，某網(wǎng)絡媒體以不嚴謹和有歧義的標題——《北上廣常住人口增速放緩專家：政策清理低端人口》，轉載了人民日報海外版《北上廣常住人口增速放緩引熱議：超大城市，咋調(diào)控人口》一文，由此，網(wǎng)絡的巨大發(fā)酵效應使得“低端產(chǎn)業(yè)人口”被擴大誤讀并訛傳為“低端人口”。因此，與公民權益相關的“低端人口”輿論在“新建二村火災事件”整治中愈發(fā)在民眾中口耳相傳。較多標題為“低端人口，何罪之有”“不談安置，驅逐低端人口實在魯莽”等網(wǎng)絡文本密集出現(xiàn)。不可否認，這種網(wǎng)絡輿論效應不同程度地引起了包括事件中租住人員在內(nèi)的城市外來人口的情緒恐慌。社會（輿論）對新建二村被轉移的“低端（產(chǎn)業(yè)）”人口進行聲援，對基層政府進行了較多負面評價。這種公眾恐慌和不滿情緒的持續(xù)蔓延，直至11月27日北京市安委會相關負責人公開表示沒有“低端人口”一說才漸次消弭。

受行政壓力和特定環(huán)境的影響，被常規(guī)化的專項治理不僅持續(xù)加大了政策執(zhí)行變形走樣的風險，也帶來了孕育社會逆反心理的輿論基礎。一方面，因為專項整治的特定性、人群的復雜性、時間的緊迫性，某種意義上說，這場“多合一”場所的集中整治活動似乎變成了主要針對出租戶與租住人員的專項治理。另一方面，基層政府治理手段的強制性與政策執(zhí)行相對人可承受的落差增大，使得專項整治被一些社會輿論解讀為清退“低端人口”的手段，社會輿論開始進入發(fā)聲增援的行列。它在對外來人口權益給予關注的同時，也對專項治理的效能提出了詰問?；蚴怯捎谂c群租房相關的各主體低烈度維權與專項治理主體的力量懸殊，隨著這次專項整治活動進程的深入，個別政策承受力較低的社會公眾關于“低端人口”清理的社會輿論支持愈發(fā)熱烈起來，其輿情峰值更是直接導致個別關鍵詞、敏感詞被某些主流網(wǎng)絡平臺屏蔽。

（三）“新建二村火災事件”專項治理的主要規(guī)制結果

作為對特定事項作出政府規(guī)制的一種活動，“新建二村火災事件”的專項治理旨在通過查處違建、排查消防安全隱患以及加強流動人口和出租房屋管理等整改措施，將威脅城市安全的“灰犀?！标P進籠子里。事實表明，按照北京市安委會統(tǒng)一部署穩(wěn)步推進，社會救助、疏通引導等專項行動的成效顯著。但是，這類治理的時限性要求內(nèi)在地壓縮了政策宣講、人文關懷和持久防災的存續(xù)空間，在規(guī)制效果的社會認同、政府公信力建設以及租住人員權益保障等方面產(chǎn)生了一些負面影響。

1.非常態(tài)化治理效果的社會認同度尚有較大提升空間。通過一系列非對稱的權力（利）行動策略的交叉博弈，在“新建二村火災事件”專項治理過程中，社會（輿論）對這場被誤讀為針對“外來務工人員群租房”專項治理的目標、方式和效果提出了疑問。不可否認，這一專項治理事實上導致了低端產(chǎn)業(yè)及其外來務工人員被大面積清退，這種局面一定程度上存在以“保護人民生產(chǎn)生活安全”的應然目標掩蓋“加速疏解非首都功能”的實然目的的嫌疑，由此生發(fā)了以集中整治式專項治理表象行為加速疏解非首都功能的猜測;專項治理中的部分暴力與強制性的執(zhí)法手段弱化了服務型政府的形象，也降低了人們對治理合法性的認同;在多次對不規(guī)范生產(chǎn)生活空間進行專項治理后，類似的火災事件仍然頻發(fā)的事實增加了人們對這種非制度化專項治理的合理性、有效性等諸多方面的詰問。

2.租住人員權益保障的關注與支持在社會輿論中得以增強。“新建二村火災事件”專項治理中的社會輿論在為外來務工人員低烈度抗爭的聲援中，映射出了后者的權益保障問題持續(xù)引起社會關注的現(xiàn)實?！靶陆ǘ寤馂氖录卑l(fā)生后，有主流媒體提出“清理整治要既合法也溫情”“城市發(fā)展需要外來務工人員”“多合一場所安全問題亟待解決”等反思性問題。在戶籍二元制下的差異化選擇過程中，作為城市建設者、服務者的外來務工人員暫時不能享受全面的市民社保與服務。正是由于這一低水平的社會階層認同和生存選擇，“回不了鄉(xiāng)融不進城”的尷尬造成了外來務工人員基于其特定居住空間、生活方式和心理歸屬的城市邊緣化。事實也表明，社會輿論為外來務工人員的持續(xù)“聲援”，一定程度上推動了當?shù)卣e辦針對“新建二村火災事件”中外來務工人員的專題招聘會，進而進一步督促了政府重視外來務工人員權益保障問題。

3.非制度化治理削弱了公民對地方政府公信力的社會預期?？梢赃@么說，政府公信力的塑造來源于執(zhí)政資源的合理配置、執(zhí)政手段的恰當選擇和對公眾期望的適度回應等要素的相互作用。11月18日，在對“新建二村火災事件”的專項治理過程中，出現(xiàn)了一些諸如“未提前通知、公示清理區(qū)域信息”“直接上門清理”等簡單執(zhí)法行為，事后缺乏對清理人口的暫時性安置方案，則進一步放大了專項整治的缺陷和外來務工人員的弱勢性。社會“聲援”因此增強，質疑地方政府是否在借勢清理“低端人口”。即使面對官方話語權的刪帖限制，一些自媒體的輿論也有限度地隨之反彈。在11月25日北京市安委會關于“低端人口”的解釋性說明以及11月27日西紅門鎮(zhèn)專場招聘會之后，公眾的關注點也未完全放棄“專項清理群租房”的判斷。由此可見，“新建二村火災事件”整治中執(zhí)政資源的不合理配置、執(zhí)政手段的扭曲以及回應公眾期望值不足，在一定程度上削減了公民對地方政府的公信力預期。

三、非常態(tài)化專項治理的路徑依賴及其沖突

某種意義上說，由以結果導向、推動力不足和剛性標準等特點相結合的專項治理，實質上是一種疊加在“多合一”場所之上的剛性、即時、一元主導的集中整治。而不斷被自我強化著的行政管制慣性，也與治理資源的弱供給、公共問題的復雜性共同為運動式治理選擇的合理性作了注腳。

基于“多合一”場所創(chuàng)設、選擇、認同理性，事件中各治理主體在不同維度作出的策略行為，其實映射了“多合一”場所的問題頑固性、清理漸進性和主體多元性的事實。與此同時，城鎮(zhèn)化進程中“多合一”場所形成的原生力與能動力內(nèi)在地要求治理向柔性、長效、多元合作轉變。但是我們發(fā)現(xiàn)，由于行政體制自我強化的慣性加之社會資源供給相對乏力和日趨增強的城市公共治理需要，在城鎮(zhèn)化專項治理路徑依賴的表象下，非常態(tài)化治理“多合一”場所內(nèi)含了漸進與激進、短期與長效以及主導與協(xié)同等三對沖突命題（如圖2所示）。

（一）城鎮(zhèn)化背景下專項治理的路徑依賴

“城市病”既可能來自時空條件下客觀結構的原動力，也可能來自轉型情境中能動的行動力。伴隨著不同形態(tài)和速率的城鎮(zhèn)化進程，這種時空條件與轉型情景的相互影響逐步強化。在此意義上說，城市問題非常態(tài)化治理的慣性選擇正是城鎮(zhèn)化背景下城市治理場域中要素間相互作用的結果之一。

1.行政“內(nèi)卷化”運行的管制慣習疊加了專項清理的運動性特征。因專項活動具有應用靈活，能夠跨越部門限制、短時間調(diào)動治理資源以應對日益復雜現(xiàn)實的功能，專項治理彌補了官僚體制的“刻板”，使其逐漸轉化為彌補制度化的常規(guī)行為。此外，我國行政管制的慣性行為也在一定程度上固化了集中整治與組織動員治理的路徑依賴。建立在科層官僚制基礎上的組織、決策和執(zhí)行系統(tǒng)的互構融合，使得行政部門往往更易于采取“命令-控制”型手段，從而作出并發(fā)起諸如“專項清理”等以結果為導向的非制度化治理安排。由此，作為“組織使命”表達的一種方式，基層執(zhí)行機構往往以非常規(guī)的集體行動加以回應，形成了上下呼應的“互動模式”。在“新建二村火災事件”的整治中，強行政問責約束壓力下的執(zhí)法主體被迫采取臨戰(zhàn)制專項治理，在補救驅動力作用下快速利用行政資源進行組織回應，期間不排除出現(xiàn)某些超出自由裁量執(zhí)法行為的可能。

2.社會治理資源的弱供給擴大了行政資源“專項治理”的配置空間。社會治理資源的弱供給主要源于相關部門行政資源配置不合理與特定社會問題在質與量上對治理資源的不對稱配置。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市對人口的吸引力依然遠甚于鄉(xiāng)村，這使得人口流動方向仍然保持單向流動態(tài)勢。對于大城市而言，超出人口承載力的區(qū)域，不僅會帶來社會資源的供需矛盾，也會強化社會問題在質上的威脅和在量上的堆積，進而削弱基層政府對社會問題治理的效果。一些因典型性或較大規(guī)模風險指數(shù)而導致影響力愈發(fā)增大的社會問題，可能會因為危機事件的爆發(fā)提前進入政策議程，或者說是進入早就應該進入的政策議程。時效差異使決策者選擇即時集結社會資源的專項治理，使其成為彌補治理成效落差的重要抓手。因此，可以這么說，“新建二村火災事件”推動了“多合一”場所清理進入政策議程，以結果為導向的非常態(tài)化治理作為“補救”手段似乎是選擇集合中的優(yōu)選項。

3.日益復雜化的城市公共問題為專項治理提供了充分條件。除了問題自身作用外，公共問題的復雜性還與治理主體、治理對象和社會監(jiān)督主體的互動體系有關。人口和空間的城鎮(zhèn)化帶來的人口流動與空間載體的變動，使得城市公共問題的類別與形態(tài)進一步多樣化。大量事實表明，快速的城鎮(zhèn)化進程加劇了公共問題的結構復雜性和公共問題的緊密關系。一般而言，“命令-控制”場域中公共問題的治理主體與治理對象往往會產(chǎn)生不對稱權力（利）下的博弈。這種博弈場域里治理主體的決策、執(zhí)行手段和治理對象或低強度維權或剛性抗爭的交錯作用，都可能會帶來問題之外的疊加風險。在這個層面上說，公共問題的治理不是基于單個問題客體的治理，在網(wǎng)絡化時代它還涉及由互聯(lián)網(wǎng)技術引致的監(jiān)督主體多元化訴求，它使得互動體系更為復雜 〔6 〕。因此，無論是考慮到問題重要性及其輿論壓力，還是對自身政府公信力的維護，非常規(guī)集中整治式的專項治理都可以成為相關部門“作為”（與“不作為”相對稱）的理性工具選擇，“新建二村火災事件”則為其作了必要性注腳。

（二）“多合一”場所整治中非常態(tài)化專項治理的沖突對立場域

在上述案例中，外來務工人員、環(huán)境驅動力與博弈場域等三要素互構了“多合一”場域。在特定時間和區(qū)域對某些特定社會問題進行“短、平、快”的專項行動模式，事實上已經(jīng)作為一種常規(guī)性執(zhí)法手段被實施。但是不可否認，“多合一”場所治理模式的應然要求與非常態(tài)化專項治理的實然特性的沖突越發(fā)凸顯。因而，探求沖突機理有助于認識“多合一”場所治理內(nèi)涵的轉變。

1.治理的漸進性與專項整治急行性的沖突對立場域。城市“多合一”場所的核心要素為外來務工人員，他們是不規(guī)范的群租房空間和生產(chǎn)空間的主要需求方 〔7 〕。在利益分化模式下，外來務工人員生活生產(chǎn)空間選擇是由城市發(fā)展需求、滯后的社會保障及弱勢的經(jīng)濟地位綜合作用的結果。外來務工人員對于“多合一”場所需求的內(nèi)生要素的維持、消除或提升都需要時間成本。換言之，城市發(fā)展的維持需要外來務工人員，對于外來務工人員滯后的社會保障的完善和經(jīng)濟資本的積累都是需要時間成本來漸進供給。在問題矛盾率上講，緩解乃至解決社會問題的基本理念之一是“以時間換空間”，而這種時間成本也論證了治理空間上“多合一”場所的漸進性與合理性。

行政系統(tǒng)中跨越規(guī)范組織的即時動員與基層執(zhí)法積極回應“組織使命”相呼應，構成了結果導向的專項組織動員治理的基本圖景，這種從決策者至基層上下對應的驅動力構成了其躍進的特點。運動式治理績效之一是對“多合一”場所在數(shù)量上的取締與限制，這種表面性績效衡量標準恰恰說明其治理沒有觸及“多合一”場所的核心要素及其背后的體制機制癥結。而這樣做的結果是，非常規(guī)集中治理躍進特征下的剛性、急促的管制手段，與“多合一”場所問題治理的時序漸進性要求的柔性需求之間，形成了沖突對立場域。

2.隱患的頑固性與窗口期整治階段性效果的沖突對立場域。某種意義上，城鎮(zhèn)化背景下的原生動力也是“多合一”場所隱患的來源。城鎮(zhèn)化進程導致城市吸引力的持續(xù)增強，由外來務工人員為主體所構成的低技術工種和低端產(chǎn)業(yè)聚集而形成的不規(guī)范的空間仍會大量存在。同時，城鎮(zhèn)化背景下利益分化的能動性強化了各行動者對“多合一”場所的創(chuàng)設、選擇和認同的行為能力 〔8 〕。由此，城鎮(zhèn)化背景的客觀原動力與“經(jīng)濟人”假設下的主觀層面自主行動力，共構著“多合一”場所隱患的頑固性特征。

實踐表明，對某一特定社會問題的規(guī)?；鐣訂T治理往往是有期限的專項治理。在這一期限內(nèi)，往往是以政府為主導，最大限度地調(diào)動多種治理資源對目標社會問題進行集中整治。相對而言，有限的社會治理資源內(nèi)在的弱供給無法持續(xù)保障“高能耗”的集中整治，持續(xù)推動力不足致使這種“會戰(zhàn)式”整治更多地止步于階段性效果。比如，“新建二村火災事件”中某家服裝廠的員工大部分正是來自七年前發(fā)生類似火災的北京舊宮。正是這種階段性效果遺存了“多合一”場所生存模式的“寄生”，由此可見，后續(xù)推動力不足的專項動員治理的階段性“效果”與“多合一”場所內(nèi)在要求的長效機制形成了又一種沖突對立場域。

3.主體多元性與專項整治剛性的沖突對立場域?！岸嗪弦弧眻鏊黧w的多元性不僅來自于現(xiàn)實中的地方政府、租住人員、域內(nèi)企業(yè)等多元主體，還表現(xiàn)為經(jīng)過利益分化的各行動者博弈所形成的場域。為平衡這種權力（利）不對等的博弈關系，需要引入多元主體監(jiān)督的社會公眾輿論力量，進而形成相對穩(wěn)定的博弈場域。同時，在日益復雜的社會管理環(huán)境中，安全隱患治理問題無法單純剝離出來，因而，這勢必需要為“多合一”場所注入新生力量，從而形成“多合一”場所有效治理的多元性。

政府將特定時空下“中心工作”的專項治理作為自身“作為”證明的政策工具，正是由于其模式簡便和可復制，它們往往采取一刀切式的工作方法，較少關注問題衍生的附加形態(tài)，導致治理對象混沌不清。換言之，“一擁而上”的集中整治因其固有特質導致其缺少隨地域、時限和對象的治理靈活性和彈性。這樣一來，應急式專項治理方法一刀切與“多合一”場所的多元合同治理需求也形成了沖突對立場域。

四、從專項到協(xié)同：“多合一”場所治理范式轉換

一般而言，作為系統(tǒng)工程的城市經(jīng)濟與社會的健康運行，需要產(chǎn)業(yè)結構、人口結構、居住結構在城市社會分工系統(tǒng)的互構共生式回應。因此，面對大量外來務工人員所帶來的“多合一”場所治理困局，城市政府在治理理念、行為和工具等諸多維度都應秉持“以人為中心”的理念?？陀^地說，“專項”抑或“協(xié)同”治理范式都是特定社會場域的可選項，在自我設定的邏輯下都有各自的自洽性。毋庸諱言，“新建二村火災事件”非常規(guī)集中整治“多合一”場所呈現(xiàn)出來的上述三種沖突場域，內(nèi)在地對城市公共問題的治理方式提出了新命題。為此，需要結合城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策環(huán)境，可以從政府職能邊界、流動人口管理和社會力量參與等三個維度著力，實現(xiàn)“多合一”場所治理從“專項”到“協(xié)同”的模式轉向。

（一）由一元主導跨入多元協(xié)同，優(yōu)化政府職能配置

績效壓力下的剛性專項治理方法的一元主導使其執(zhí)行邊界僅觸及“多合一”場所的淺表層次，某種意義上它是長期以來城市區(qū)域性治理限度和執(zhí)法職能單一的結果。以城市為本體的治理理念與方法，既無法回應流動人口逐步融入的城市所內(nèi)生的流動性治理要求，也難以有效應對因流動人口聚集而形成的城市社會問題。因而，城市治理觀念由區(qū)域性治理向流動性治理觀念的轉換、由管理維度向服務維度的轉換，將有利于一元主導的“多合一”場所運動式整治跨入多維度網(wǎng)絡式治理領域。

實現(xiàn)城市管理職能網(wǎng)絡化的關鍵在于政府部門間的通達與多元社會主體的整體協(xié)調(diào)問題。對于城市問題的治理，一些政府部門往往采取以問題為導向的行政執(zhí)法方式，而較少關注問題過程環(huán)節(jié)的合法性乃至合理性。因此，促進各部門聯(lián)動，加強源頭執(zhí)法與過程監(jiān)督環(huán)節(jié)，多步驟多節(jié)點地減少城市問題的產(chǎn)生與集聚，需要我們給予重點關注。在保障城市管理政府部門間通達性的基礎上，打破城市管理主體間的藩籬，引入社會組織與公眾的治理力量，形成治理主體多元化，都是城市管理職能網(wǎng)絡化要求的題中應有之義。因此，在動態(tài)化城市治理理念的基礎上，既要加強傳統(tǒng)城市“規(guī)劃-建設-管理”模式的橫向聯(lián)系以及職能部門聯(lián)動，也不能忽視對多元社會主體的吸納。由此，應重視基層公眾的監(jiān)督式治理，實質性地推動并形成從左到右、自上而下和由內(nèi)至外的網(wǎng)格化管理格局。就流動人口住房等基本權利保障而言，如何在城市總體規(guī)劃階段預留流動人口安置房用地，同時引入社會資本合作開發(fā)租房市場，是促進社會階層和諧生產(chǎn)、生活的政策工具集。

（二）由問題處置走向長效機制，保障社會力量參與動能

社會公眾是“多合一”場所治理不可或缺的行為“主角”。公眾對政策的理解和認同是公民意識的現(xiàn)實反映，而公民意識的契合則是政府政策被響應、社會問題實質性解決的必要條件。實踐表明，“多合一”場所非常態(tài)化專項治理中的主體單一是治理效果短期化的制約因素。因此，大力提高公眾意識和企業(yè)責任是抑制“多合一”場所風險的有效手段，加強社會公眾參與治理的平臺建設，以促進治理理念由問題處置向長效機制的轉變是關鍵。

從源頭上看，公民意識既來自公民主動的心理認同，也來自政府、媒體等主體的政策宣示與動員。政策宣示和動員不僅可以幫助政策執(zhí)行者對政策精神、內(nèi)在規(guī)定和外部環(huán)境的理解，也可以提高社會公眾的合法性認同及豐富政策內(nèi)容。我們不妨通過“兩微一端一短”等網(wǎng)絡化途徑，開展諸如經(jīng)驗教訓、現(xiàn)身說法、媒體宣傳等公民教育活動，不斷加強社會公眾對城市公共安全風險的認知，從源頭上推進社區(qū)自主治理模式建設。

從企業(yè)責任看，可以這么說，游離于政策邊緣與低強度社會責任的“低端產(chǎn)業(yè)”，是特定利益群體賴以生存的“低端產(chǎn)業(yè)鏈”基礎。從權責一致的視角打破這種弱穩(wěn)定的“低端陷阱”，必須從企業(yè)入手，以產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化為激勵不斷厘清企業(yè)的主體責任。為此，一方面可以推行產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整“清單”制度以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)。在列出“清單”的同時，以建檔立卡的形式從城市規(guī)劃層面明確土地使用性質和域內(nèi)企業(yè)土地權屬。另一方面可以從規(guī)范生產(chǎn)生活空間層面加強“多合一”場所企業(yè)的責任意識，比如提升生產(chǎn)空間的規(guī)范和員工生活空間的保障。

從社會組織來看，應健全社會組織參與治理的平臺建設?！耙?guī)劃”與“治理”是社會組織參與城市建設的兩個重要領域，其參與機制主要表現(xiàn)在城市規(guī)劃頂層設計、管理決策制定以及城市管理微循環(huán)等三個層面的多元主體協(xié)同。事實表明，缺少公眾利益訴求的城市規(guī)劃不斷偏離著轉型城市的治理要求。這樣一來，技術性向社會性的轉變意味著城市規(guī)劃必須重視公眾參與。技術專家就是一種跨越“專業(yè)技術”和“社區(qū)管理”的有效民意表達途徑，而打破這種受技術所限的參與水平，就有必要借助與大數(shù)據(jù)結合的新型社區(qū)治理平臺，以推動形成社會公眾主動參與的城市規(guī)劃機制。正如安斯坦所言，“真正實質” 〔9 〕的行政參與，并不僅指政府單方面開通獲取公眾“聲音”的渠道，更是一種加強政府與公眾在城市治理決策上交互作用的反應機制。隨著公眾力量的增強或以協(xié)商式工作小組、公眾仲裁或公眾委員會等各種組織的建立，城市治理決策權力才有可能下滲并形成交互作用體制，才有可能減少與民意脫節(jié)的城市政策所導致的疊加風險。因此，應加強城市管理微循環(huán)的公眾參與機制建設。公民與社會組織是針對面廣量大的城市“多合一”場所治理的主要微循環(huán)力量。如果以不同的形式將與問題主體同源性的社會力量注入城市管理微循環(huán)中的特定問題治理過程中，將會促進即時性問題處置行動向關口前移的長效機制的轉變。與此同時，也可考慮將引入城市管理微循環(huán)所節(jié)約的行政資源轉化為基層治理獎勵機制，進而形成公眾、社會組織和政府多元循環(huán)的融合治理模式。

（三）從剛性管制轉向柔性治理，提升流動人口管理效能

由于資源稟賦和資源動員能力的天然差距，在城鎮(zhèn)化過程中，進城農(nóng)民必然受到一定程度的影響。以進城務工人員為主體的流動人口的“弱勢”也表明，片面強調(diào)政府管理會模糊服務行政理念，剛性管制已不符合現(xiàn)代化治理的內(nèi)生要求。在某種意義上，柔性治理是一種可以維護“農(nóng)民進城”后流動人口權益與降低“多合一”場所風險的需求管理工具。在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興并進的政策語境中減緩這一壓力的背景下，柔性管理外來務工人員是一個不可回避的論題。

以城市流動人口聚集產(chǎn)生的“多合一”場所治理須以“人”作為問題解決的內(nèi)核。一方面，不同于依靠權力運行為背景的區(qū)域性治理，作為一種柔性管理的流動性治理可以更多依托于多元主體和多元機制的協(xié)作平臺搭建，從而實現(xiàn)對問題的快速整合與治理。另一方面，城市管理者不應將特定城市問題的治理重心置于流動人口，而更應該著眼于協(xié)調(diào)流動人口的流動方向并提高城市與流動人口的融合度。如以積分制促進有穩(wěn)定收入的流動人口市民化，因地制宜地逐步縮減戶籍背后的福利級差，制定流動人口可觸及的多層次醫(yī)療、教育和住房保障機制。此外，加強縣域經(jīng)濟發(fā)展，逐步形成由小城鎮(zhèn)過渡為返鄉(xiāng)務工人員鄉(xiāng)村吸納模式，也是促進城鄉(xiāng)良性融合的治理之道。

扼要地說，我國現(xiàn)階段不平衡發(fā)展的矛盾不僅反映為城市與農(nóng)村間的差序貧困問題，也體現(xiàn)在城市外來務工人員的生存狀態(tài)上。以“人”為核心的城市發(fā)展表明，城市治理的關鍵在于“人”的管理和服務，核心在于利益分配的相對均衡 〔10 〕。新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并舉要求我們深刻理解新型城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，這是處理農(nóng)村流動人口與城市人口良性融合的關鍵，也是“多合一”場所治理的關鍵。以人的需要和發(fā)展為核心的新型城鎮(zhèn)化要求城鎮(zhèn)化和逆城鎮(zhèn)化相得益彰。進言之，理順新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的邏輯關系，對以“人”為核心的城市問題的解決有重要的意義。此外，在資源、政策下鄉(xiāng)過程中，從發(fā)展維度注重尋找不同治理主體間利益的最大公約數(shù)，在某種程度上是城鄉(xiāng)共生互構的前提。

總之，如何在利益平衡的基礎上實現(xiàn)“多合一”場所治理從“專項”到“協(xié)同”治理范式轉換，還需要我們保持持續(xù)的現(xiàn)實關注和理論探討。

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責任編輯 周 榮