摘 要：20世紀90年代以來，以互聯(lián)網(wǎng)為時代特征的信息技術(shù)革命新浪潮席卷全球，世界經(jīng)濟一體化帶來的經(jīng)濟全球化成為人類社會發(fā)展的大趨勢。各國在維護自身利益的同時，維護公共利益，強化政府公共服務(wù)職能逐漸得到國民的認同，行政效能作為公共管理學(xué)研究的核心問題，已成為各級政府在適應(yīng)時代發(fā)展、追趕時代潮流中所追求的永恒目標(biāo)。學(xué)習(xí)借鑒國外發(fā)達國家提高政府效能為目標(biāo)的政府改革經(jīng)驗，將有助于我國政府改革從自身條件出發(fā)找到適合的發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：行政效能;經(jīng)驗啟示;政府改革

20世紀50年代，以提高政府效能為目標(biāo)的政府改革從美國的績效預(yù)算制度拉開帷幕，但當(dāng)時的改革只是側(cè)重對于財政支出的效能評估。在20世紀70年代，西方國家普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展停滯和通貨膨脹居高不下的“滯脹”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象使得各國政府的全面福利制度難以為繼，因此為了解決公共財政困境，以英國、美國、韓國、日本等為代表的許多發(fā)達國家紛紛實施了以提高政府效能為目標(biāo)的政府改革，其目的主要在于提高政府的效能和責(zé)任，從而能夠?qū)崿F(xiàn)更加公平的管理，體現(xiàn)自身民主價值。

一、英國提高政府效能的主要做法[1]

由于受國內(nèi)外環(huán)境的變化和英國政府在處理經(jīng)濟、社會問題上的無力以及公共行政部門自身管理上的效率低下的影響，英國政府面臨著日益嚴重的財政危機、管理危機和信任危機。因此，1979年撒切爾夫人上臺出任首相后，在新自由主義思潮的影響下，開始推行當(dāng)時歐洲最為激進的政府改革，而此后這項改革都始終把提高政府效能作為核心內(nèi)容之一?？傮w來看，英國開展的提高政府效能的改革可以分為三個階段：第一個階段為20世紀80年代，這個階段的政府改革把市場取向引入了傳統(tǒng)由政府供給的公共服務(wù)領(lǐng)域，并以3E（效率Efficiency、效益Effectiveness、經(jīng)濟Economy）為中心，以解決財政效能為主要目標(biāo)，開展“續(xù)階計劃”，進行執(zhí)行機構(gòu)改革等;第二個階段為20世紀90年代以后，隨著撒切爾夫人的繼任者梅杰首相的上臺，他依然延續(xù)了撒切爾夫人的改革，設(shè)置執(zhí)行機構(gòu)，開展了以“顧客滿意”為導(dǎo)向的“公民憲章”運動，主要內(nèi)容以提高公共服務(wù)質(zhì)量為中心;第三個階段是1997年布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的工黨上臺后，依然沿襲了保守黨的改革方向，繼續(xù)強調(diào)公共服務(wù)效率和顧客導(dǎo)向理念，并提出了“協(xié)同政府”模式。英國政府這三個階段的改革內(nèi)容分別包括：第一個階段有雷納評審、部長信息管理系統(tǒng)、財務(wù)管理新方案等措施，第二個階段的改革包括“下一步行動方案”、“公民憲章”運動、“競爭求質(zhì)量”運動等，第三個階段就是“協(xié)同政府”模式，在管理上強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和公眾參與，增強對公眾的回應(yīng)性和互動性，以績效評估的方式鼓勵地方政府層面的公共服務(wù)改革和創(chuàng)新。

二、美國政府效能建設(shè)的實踐

美國的政府效能建設(shè)始終貫穿于每一屆政府的改革目標(biāo)和施政綱領(lǐng)中。尤其是克林頓政府上臺后，成立了由副總統(tǒng)戈爾親自掛帥并領(lǐng)導(dǎo)主持的“國家績效評審委員會”，以此為政府改革提供堅實的理論和技術(shù)支持，其第一份報告《從繁文縟節(jié)到以結(jié)果為本——創(chuàng)造一個工作更好并且花費更少的政府》是政府改革的綱領(lǐng)性文件，在這份報告中就提出了384項建議，1250個具體步驟。[2]1993年7月，美國國會全票通過了《政府績效與結(jié)果法案》，將政府績效改革的意圖和計劃以法律形式確立下來，同時也將政府管理的重點由監(jiān)督轉(zhuǎn)向了績效和結(jié)果上，至此美國政府績效評估走上了制度化、法制化的軌道?？偟膩碚f，美國政府效能改革的特點有：一是注重指標(biāo)體系的建設(shè)，通過不同的指標(biāo)來反映政府工作的質(zhì)量、經(jīng)濟、效率和效果，將政府由傳統(tǒng)的“難以衡量其成效”，通過技術(shù)性的手段，變得成效可考、結(jié)果可用。例如在1997年，美國聯(lián)邦政府各機構(gòu)提出的顧客服務(wù)標(biāo)準則多達4000多條。[3]第二，注重評估的過程控制。美國《地方政府績效評估簡要指南》中就提出了鑒別評估項目、陳述目的并界定期望的結(jié)果、選擇標(biāo)準和指標(biāo)體系、設(shè)置業(yè)績和結(jié)果標(biāo)準、監(jiān)督結(jié)果、業(yè)績報告、使用結(jié)果和業(yè)績信息等7個步驟。第三，注重評估主體的多元化和評估結(jié)果的公開透明。評估主體不僅僅有公共部門自身、上級政府，民間機構(gòu)、大學(xué)研究機構(gòu)等也都是評估的重要角色。對于評估結(jié)果，政府法律規(guī)定必須提交上級部門及國會，作為此后財政撥款和管理的重要依據(jù)，并向利益相關(guān)者公開結(jié)果。

三、韓國效能政府建設(shè)經(jīng)驗

20世紀90年代，韓國政府以廉價、高效和服務(wù)型政府為目標(biāo)，拉開了創(chuàng)建效能政府建設(shè)的大幕，并逐步在政府改革中開始強化效能建設(shè)的重要作用。韓國效能政府建設(shè)的特點主要有：首先，政府管理高層對效能建設(shè)高度重視，同時學(xué)術(shù)界的專家可以以第三方身份直接參與政府改革，充分發(fā)揮主體作用。韓國還成立了總統(tǒng)直接過問的政府經(jīng)營診斷委員會，這個委員會中就包含了各方面的學(xué)者專家，大家共同就政府效能建設(shè)開展工作。其次，在效能政府建設(shè)過程中對績效審計十分重視，并將審計與監(jiān)察合為一體，統(tǒng)一由監(jiān)察院負責(zé)，這樣就保證了審計與監(jiān)察的相對獨立性，并且由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)而不歸政府領(lǐng)導(dǎo)。再次，在效能政府建設(shè)中將制度評估放在了非常突出的地位。制度評估就是監(jiān)督、分析、評估主要政策的實施及其效果、政府機構(gòu)和代理機構(gòu)執(zhí)行政策的能力、公民對政府提供的公共服務(wù)的滿意度等三個方面的內(nèi)容。[4]此外，從行政文化的層面入手，強調(diào)要注重公務(wù)員個人關(guān)于績效評估理念的有效轉(zhuǎn)換，還將工作導(dǎo)向由投入導(dǎo)向和要求公務(wù)員順從為主轉(zhuǎn)向了以績效為目的，將評估指標(biāo)由財政指標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向了多樣化的綜合指標(biāo)導(dǎo)向。

四、日本實施效能政府建設(shè)的做法

進入21世紀后，日本政府也陸續(xù)掀起了行政改革的浪潮，其實施效能政府建設(shè)的主要做法有：首先，在效能政府建設(shè)中建立明確的效能基準，并通過評估基準的設(shè)立來提高政府效能。其次，對于效能政府的評估方面，設(shè)立了多樣化、多元化的各類評估組織。政府不僅自身設(shè)立有一些評估組織，而且還有一些民間組織也自發(fā)組成各自的評估組織來共同評估政府效能。對于這些評估組織，既有常設(shè)性質(zhì)的評估組織，也有針對某個項目的臨時性的評估組織。再次，在效能建設(shè)中亦將評估指標(biāo)體系建設(shè)放在了十分重要的地位，在績效評估中注重強調(diào)技術(shù)能力的作用，即要通過提高技術(shù)能力盡量將評估數(shù)值化，這樣做的好處是有利于比較分析項目優(yōu)劣和選擇更好的項目并繼續(xù)完善。對于復(fù)雜的項目而言，則要把關(guān)聯(lián)因素都考慮進去，比如，道路改善指標(biāo)就必須是道路改革率與交通事故逆數(shù)、交通堵塞率的逆數(shù)以及道路綠化率的乘積。[5]此外，在政府效能實施過程中，同樣強調(diào)效果指向，同時也重視市民的意見。對于行政項目的考察，不僅考慮這個項目在實施過程中所能帶來的直接利益和損失，而且還會考慮此項目的實施會對未來產(chǎn)生的哪些積極影響和消極影響。

五、國外提高行政效能的經(jīng)驗啟示

20世紀90年代以來，以互聯(lián)網(wǎng)為時代特征的信息技術(shù)革命新浪潮席卷全球，世界經(jīng)濟一體化帶來的經(jīng)濟全球化成為人類社會發(fā)展的大趨勢。從國際看，維護世界戰(zhàn)略平衡與穩(wěn)定、反對單極獨霸、主張多極共存成為全球共識，經(jīng)濟全球化和區(qū)域合作不斷深入發(fā)展，各國相互依存持續(xù)加深，全球重組以及多樣、多元、碎片式的全球治理成為了中國和世界各國共同面臨的挑戰(zhàn)。而各國在維護自身利益的同時，已將多邊主義和實現(xiàn)共同、合作、多元化的治理作為其建立適應(yīng)新形勢權(quán)力分配結(jié)構(gòu)的重要途徑與方式。在這樣一個全新的、變革的、競爭激烈的時代背景下，維護公共利益，強化政府公共服務(wù)職能逐漸得到國民的認同，客觀上要求公共管理的理論需求和實踐發(fā)展要隨著新趨勢的變化而變化，而行政效能作為公共管理學(xué)研究的核心問題，成為各級政府在適應(yīng)時代發(fā)展、追趕時代潮流中所追求的永恒目標(biāo)。

總之，國外效能政府建設(shè)的經(jīng)驗啟示我們，為應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展中新的挑戰(zhàn)和變革，治理手段也要隨之更新，伴隨中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，包括簡政放權(quán)、“放管服”等改革措施使治理更趨現(xiàn)代化，這些改革意味著精簡政府部門和機構(gòu)、提高行政效能和服務(wù)意識、增強市場競爭力和激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動力，有助于轉(zhuǎn)變政府職能、減輕財政負擔(dān)、節(jié)約行政成本，也使各級政府有空間進行自我調(diào)控，從自身條件出發(fā)找到適合我國政府改革的發(fā)展之路。

參考文獻：

[1]安彩英.國外政府效能建設(shè)的實踐及啟示[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2013年第2期

[2]滿相忠.西方政府績效評估：理論、實踐及啟示[J].國際技術(shù)經(jīng)濟研究，2007年第1期

[3]王佃利.美英澳三國新公共管理改革的新進展[J].中國行政管理，2004年第2期

[4]范柏乃、程宏偉、張莉.韓國政府績效評估及其對中國的借鑒意義[J].公共管理學(xué)報，2006年第2期

[5]周實.日本地方政府行政評價制度的特征及啟示[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2007年第1期

作者簡介：

舒潔，中共西安市委黨校（西安市行政學(xué)院、西安社會主義學(xué)院）管理學(xué)教研部副主任，講師，公共管理碩士。