周維棟
國家監(jiān)察與審計監(jiān)督同屬國家監(jiān)督權(quán)體系,前者的憲制定位是國家反腐敗的專責(zé)機關(guān),實現(xiàn)對公職人員監(jiān)督的全覆蓋,后者則是國家財政經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的專門機關(guān),發(fā)揮腐敗治理的“免疫系統(tǒng)”功能。國家監(jiān)察與審計監(jiān)督的協(xié)同合作不僅可以有效治理公權(quán)力機關(guān)與公職人員的腐敗問題,建立預(yù)防和懲戒腐敗的聯(lián)合機制,而且有利于提升政府的透明程度和廉潔指數(shù),強化國家治理能力和治理水平。在傳統(tǒng)的行政同體監(jiān)察模式下,行政監(jiān)察與審計監(jiān)督在行政機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下可以有效溝通、協(xié)同合作,實現(xiàn)腐敗的綜合治理。然而,國家監(jiān)察體制改革摒棄了“分散式反腐模式”,重新構(gòu)建了“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的國家反腐體系,那么此時獨立的監(jiān)察機關(guān)與隸屬行政權(quán)的審計機關(guān)之間該如何建立協(xié)同關(guān)系呢?下文通過運用能動型的功能主義理論作為分析工具,闡釋國家監(jiān)察與審計監(jiān)督協(xié)同關(guān)系的規(guī)范結(jié)構(gòu),提煉國家監(jiān)察與審計監(jiān)督協(xié)同關(guān)系的功能面向,建構(gòu)國家監(jiān)察與審計監(jiān)督協(xié)同關(guān)系的實現(xiàn)路徑。
隨著現(xiàn)代社會的功能分化,公法思想中的功能主義認(rèn)為政府在職能分工的基礎(chǔ)上相互合作,基于一定的目的,積極發(fā)揮國家職能,有利于作出高效正確的決定。如果說規(guī)范主義控權(quán)模式的核心在于控制和權(quán)利,那么功能主義建構(gòu)理論則傾向于功能和效力,前者反映的是“法律自治”,后者則表現(xiàn)為“政府自治”。功能主義更多的是要發(fā)揮能動型國家的職能,建立一種相互依存、功能有序的權(quán)力配置體系。
功能主義的價值基礎(chǔ)表現(xiàn)在社會實證主義、進(jìn)化論的社會理論與實用主義哲學(xué)三個方面。社會實證主義學(xué)派的目的在于通過研究社會現(xiàn)象,將其提升到實證的或科學(xué)的狀態(tài)。該學(xué)派的鼻祖奧古斯特·孔德通過類比人類行為進(jìn)化過程中勞動分工協(xié)作在社會秩序建構(gòu)中的重要作用,提出政府職能專門化對于保障社會成員有序合作的價值功能。涂爾干在此基礎(chǔ)上發(fā)展了該學(xué)說,他認(rèn)為政府更多的價值體現(xiàn)在整合機制上,以建立一種彼此聯(lián)系的功能性社會。進(jìn)化論的社會理論運用社會進(jìn)化論的研究方法分析社會分層演進(jìn)歷程中政府權(quán)力范圍的調(diào)整,其中費邊主義者通過吸收功利主義的觀點,主張在功能過度分化的社會中政府的職責(zé)更多的是協(xié)調(diào)社會秩序,發(fā)揮動力系統(tǒng)的作用。新自由主義者倡導(dǎo)國家應(yīng)該積極履行職能,為公民權(quán)利的保障提供平臺。實用主義理論似乎更加激進(jìn),無論是威廉詹姆斯的實用主義還是杜威的工具主義都追求有用性,強調(diào)實踐判斷的工具屬性。盡管上述理論各具特性,功能主義則融合各種理論優(yōu)勢,型塑社會治理機能。
功能主義并不舉張過度限制政府的權(quán)力,反而認(rèn)為政府為了實現(xiàn)特定的目的,例如保證公共福利、促進(jìn)社會公正的職責(zé),常常作為重要的功能機構(gòu)。在發(fā)揮政府維持社會秩序機能的過程中,社會民主與自由權(quán)利的價值追求得到保障,因為功能主義的進(jìn)路是建立在一種有機論的社會概念基礎(chǔ)上的,傾向于接納肯定性的自由概念。功能主義理論關(guān)注于法律的可用性,而不重視法律究竟是什么。盡管政府會逾越權(quán)力邊界違反法律,此時可以通過框架性立法限制權(quán)力。然而,法律也可能不適當(dāng)?shù)募s束了政府權(quán)力的有效運行,所以政府機關(guān)的功能適當(dāng)運轉(zhuǎn)與職能的高效發(fā)揮成為功能主義理論的核心價值。
現(xiàn)行憲法為國家監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)發(fā)揮權(quán)力監(jiān)督功能的協(xié)同關(guān)系提供了規(guī)范結(jié)構(gòu)支撐,權(quán)力的互相分工是前提,職能獨立基礎(chǔ)上的互相配合是基礎(chǔ),有效的權(quán)力監(jiān)督是保障。
我國《憲法》第91條規(guī)定,審計機關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán),不受其他行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。審計機關(guān)作為國家行政系統(tǒng)內(nèi)部具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”,有利于推動國家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,保障人民權(quán)益。然而審計獨立是獨立于其他行政機關(guān),仍然受到上級審計機關(guān)與同級人民政府的領(lǐng)導(dǎo),所以審計機關(guān)在發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督功能時存在同體監(jiān)督的缺陷?!稇椃ā返?27條規(guī)定,監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權(quán),不受行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。監(jiān)察體制改革重構(gòu)了獨立于行政機關(guān)的國家監(jiān)察權(quán),強化了外部監(jiān)督功能,彌補了審計監(jiān)督的行政同體性缺陷。上述關(guān)于職能獨立行使的定位反映出國家監(jiān)察與審計監(jiān)督權(quán)力分工的憲制關(guān)系,而且審計機關(guān)履行經(jīng)濟(jì)審計的專業(yè)監(jiān)督職能與國家監(jiān)察全覆蓋的全面監(jiān)督的功能定位符合功能主義權(quán)力配置原理,體現(xiàn)了權(quán)力分工協(xié)作關(guān)系。
《憲法》第127條第2款規(guī)定,監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件,應(yīng)當(dāng)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合,互相制約。該款確立了腐敗治理目標(biāo)下的監(jiān)察機關(guān)與其他機關(guān)部門的配合制約關(guān)系,對“執(zhí)法部門”進(jìn)行功能主義解釋,可以發(fā)現(xiàn)審計機關(guān)因具有財經(jīng)領(lǐng)域線索搜集與專業(yè)技術(shù)特性等功能優(yōu)勢可以涵括在“執(zhí)法部門”的內(nèi)涵之中。于是,審計機關(guān)專注于發(fā)現(xiàn)與移送財經(jīng)違法問題線索,監(jiān)察機關(guān)則負(fù)責(zé)調(diào)查和處置相關(guān)腐敗行為,在協(xié)同治理腐敗過程中建立互相配合關(guān)系,有利于提升反腐效率。
權(quán)力監(jiān)督一般是指專門的監(jiān)督機構(gòu)對國家權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)察與督促,其本質(zhì)特征是監(jiān)督機構(gòu)的獨立性。監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)作為國家治理體系中的權(quán)力監(jiān)督機關(guān)的憲法定位及其互相制約關(guān)系,表明兩者之間也存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系,而這并不影響腐敗治理過程中的協(xié)同機制,反而有利于消除阻礙發(fā)揮協(xié)同功效的不利因素。具體而言,國家監(jiān)察全覆蓋當(dāng)然包括審計機關(guān)內(nèi)部的公職人員職務(wù)廉潔行為,而建立在受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系基礎(chǔ)上的審計機關(guān),不僅要對監(jiān)察機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計,而且對監(jiān)察機關(guān)的財政收支等公共資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。
審計機關(guān)在監(jiān)督體系中主要充當(dāng)預(yù)防“病毒”入侵的角色,監(jiān)察機關(guān)則發(fā)揮懲罰腐敗行為的功能,兩者相互協(xié)作實現(xiàn)標(biāo)本兼治。國家監(jiān)察與審計監(jiān)督在腐敗治理目標(biāo)、對象和內(nèi)容等方面協(xié)同發(fā)力,共同開展反腐敗工作,實現(xiàn)腐敗治理體系革新。
根據(jù)《審計法》的規(guī)定,審計監(jiān)督的目的是“維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序,提高財政資金使用效益,促進(jìn)廉政建設(shè),保障國民經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展。”因此,審計監(jiān)督主要是通過日常性的監(jiān)督公共財政資金、持續(xù)動態(tài)的審查經(jīng)濟(jì)責(zé)任,達(dá)到識別和預(yù)防經(jīng)濟(jì)腐敗的功能?!侗O(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察目的則是為了實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋,集中反腐資源,深度治理腐敗。監(jiān)察監(jiān)督的是一切公職人員濫用權(quán)力的腐敗行為,當(dāng)然包括濫用經(jīng)濟(jì)權(quán)力產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)腐敗問題,所以國家監(jiān)察與審計監(jiān)督在目標(biāo)上具有一致性。但是彼此之間不能互相替代,而是互補協(xié)作,達(dá)到反腐效能最佳狀態(tài)。
審計監(jiān)督對象主要是機構(gòu),根據(jù)《審計法》的規(guī)定,審計機關(guān)對政府部門、國有的金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然還包括少量的個人,如對這些機關(guān)的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督。監(jiān)察機關(guān)則實行“對人監(jiān)察”的原則,全面覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員。然而,通過對公權(quán)力機關(guān)組織內(nèi)部公職人員的監(jiān)督,能夠達(dá)到輻射外部公權(quán)力組織間接監(jiān)督的效果。并且監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察建議可以直接對監(jiān)察對象所在單位的廉政建設(shè)問題發(fā)揮作用,所以監(jiān)察監(jiān)督的對象也包括部分單位。于是,審計監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督不管是針對單位還是個人都有各自的功能面向,通過監(jiān)督對象的有機結(jié)合,能夠?qū)崿F(xiàn)多管齊下,達(dá)到立體監(jiān)督的綜合效果。
審計監(jiān)督的特性在于專業(yè)性,其反腐職能的具體表現(xiàn)就在于對公共財政收支與領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行專門監(jiān)督。盡管審計機關(guān)的監(jiān)督內(nèi)容從形式上看是公共機構(gòu)和負(fù)責(zé)人員的經(jīng)濟(jì)問題,實質(zhì)上則是透過經(jīng)濟(jì)賬目反映權(quán)力機關(guān)和權(quán)利主體的權(quán)力運行軌跡。監(jiān)察監(jiān)督的內(nèi)容則是公職人員濫用公權(quán)導(dǎo)致的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪問題,通過制度的設(shè)計,遏制腐敗的發(fā)生。權(quán)錢交易是腐敗的重災(zāi)區(qū),經(jīng)濟(jì)腐敗滋生權(quán)力腐敗。監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督在內(nèi)容上將權(quán)力濫用與經(jīng)濟(jì)責(zé)任融合貫通,不僅能夠及時、綜合治理腐敗,而且有利于防微杜漸,實現(xiàn)源頭防腐。
為了發(fā)揮國家監(jiān)察與審計監(jiān)督的協(xié)同功能,實現(xiàn)預(yù)防和懲治相結(jié)合的綜合治理腐敗長效機制,需要全方位多層次的構(gòu)建國家監(jiān)察與審計監(jiān)督的協(xié)同路徑體系,包括制度的保障、組織的完善與程序的設(shè)計。
監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)的協(xié)同關(guān)系作為一項憲法原則,如果缺乏具體規(guī)則的指引,必然削弱腐敗協(xié)同治理的功效,所以只有制定具體的協(xié)作機制,才能推動國家監(jiān)察與審計監(jiān)督共同完成反腐敗職能。既定規(guī)范具有選擇個案規(guī)則的導(dǎo)控功能和續(xù)造個案規(guī)則的定格功能,所以可以根據(jù)《監(jiān)察法》和《審計法》的有關(guān)規(guī)定,制定《制定監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)協(xié)作配合工作規(guī)定》,內(nèi)容包括協(xié)作配合的實體事項范圍、程序規(guī)定與問責(zé)機制等。
隱蔽性是腐敗案件難以發(fā)現(xiàn)的重要原因,所以獲取有效信息線索是監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督的核心要務(wù)。而且利用互聯(lián)網(wǎng)時代大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢,實現(xiàn)信息共享大有裨益。審計機關(guān)因其專業(yè)性具有強大的數(shù)據(jù)信息搜集、分析與處理能力,監(jiān)察機關(guān)因其對象的全面性也具有眾多的信息來源渠道,結(jié)合兩者的功能優(yōu)勢建立信息共享大數(shù)據(jù)平臺,實現(xiàn)資源共享,不僅可以降低治理成本,而且可以及早發(fā)現(xiàn)腐敗行為,達(dá)到“治于未病”的效果。一方面,審計機關(guān)通過對公共資源資金經(jīng)營狀況進(jìn)行監(jiān)督,將獲取的審計過程和結(jié)果中的腐敗信息及時全面的傳遞給監(jiān)察部門,形成有效耦合路徑將監(jiān)督協(xié)同效應(yīng)發(fā)揮到極致;另一方面,監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)被調(diào)查對象及其所在單位經(jīng)濟(jì)違法問題時,也需將相關(guān)信息分享給審計部門,實現(xiàn)財務(wù)信息與權(quán)力腐敗信息互通,增強監(jiān)督合力和實效。
實現(xiàn)國家監(jiān)察與審計監(jiān)督協(xié)同反腐的最有效機制就是在監(jiān)察機關(guān)的主導(dǎo)下開展聯(lián)合執(zhí)法,因為聯(lián)合執(zhí)法有利于集中資源、高效反腐。在程序設(shè)計上,需要建立案卷材料轉(zhuǎn)交程序與反饋落實機制,實現(xiàn)監(jiān)察與審計的協(xié)調(diào)配合。而且通過召開聯(lián)席會議有效處理腐敗案件銜接過程中的實體內(nèi)容與程序安排,保證高效執(zhí)法。由于審計機關(guān)問責(zé)機制不健全,導(dǎo)致權(quán)力未得到有效監(jiān)督,而監(jiān)察機關(guān)的處置權(quán)力比較強大,建議建立監(jiān)察審計聯(lián)合問責(zé)機制,實現(xiàn)預(yù)懲結(jié)合的腐敗治理模式。另外,針對行業(yè)性、系統(tǒng)性的金融腐敗案件,可以通過監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)之間實行部門聯(lián)動,開展專項治理,分析深層次腐敗原因,找準(zhǔn)制度漏洞,推動廉政法治建設(shè)。甚至未來可以考慮實行監(jiān)察審計合署辦公,打造監(jiān)察審計全面協(xié)同體系。