張琬

(河南大學，河南 開封 475000)

20世紀90年代，由于國有企業(yè)市場化改革，下崗、失業(yè)的企業(yè)職工成為城市新貧困群體。隨著貧困規(guī)模在全國城市的逐漸擴大，傳統(tǒng)的分散式救濟、臨時救濟已經(jīng)無法滿足當時日益增長的貧困人口的基本生活需要，亟需出臺新的社會救助政策，以保障貧困群體的基本生活，維護社會穩(wěn)定。上海首先嘗試實行最低生活保障制度并取得了一定的成效。在中央的主導下，最低生活保障制度作為一種新型的社會救助制度先后在城市及農村建立，對于解決城鄉(xiāng)貧困人口的基本生活問題發(fā)揮了重要的作用。隨著時代的發(fā)展，最低生活保障制度不僅是單一的貨幣救助，還涉及教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)等方面的救助政策，是我國社會救助體系中最基本的制度，發(fā)揮著社會救助兜底的功能。最低生活保障制度是黨心系生活困難群眾的民生工程，不僅提高了城鄉(xiāng)貧困群體的獲得感和滿足感，而且體現(xiàn)了我國社會主義制度的優(yōu)越性。2020年之后，我國脫貧攻堅戰(zhàn)的重心將轉向“相對貧困”，最低生活保障制度將繼續(xù)為實現(xiàn)“兩不愁，三保障”的目標發(fā)揮作用①。

一、城鄉(xiāng)萌芽探索階段(1993―1999年)

作為我國首批沿海開放的城市，上海率先開展了市場化體制改革，使得經(jīng)濟取得了迅速的發(fā)展，也導致大量企業(yè)職工失業(yè)和下崗。工人及其家庭失去經(jīng)濟來源，由此陷入貧困，其生存權利得不到保障。隨著貧困規(guī)模逐步擴大，地方政府開始重視這個問題，經(jīng)過上海市政府及各部門的調查與討論，確定了解決城市貧困問題的對策。

1993年5月，上海市多部門聯(lián)合發(fā)布《關于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，并規(guī)定了最低生活保障標準線，宣布從1993年6月1日起在上海市范圍內開始實行最低生活保障制度[1]。這是我國城鎮(zhèn)最低生活保障制度的初步嘗試，標志著我國社會救助從此進入一個新的歷史階段，結束了我國貧困人員只能依賴傳統(tǒng)救濟方式的時代。在制度實施之后，當年共有7 680位生活在最低保障線下的居民得到了救助(見表1)。1994年5月，基于上海市經(jīng)驗，民政部在第十次全國民政會議上提出了“要逐步建立城鎮(zhèn)最低生活保障制度，將按當?shù)氐牡捅藴蕦Τ擎?zhèn)救濟對象進行救助”，并確定在東部沿海六個地區(qū)開展城鎮(zhèn)最低生活保障制度的試點工作，這六個地區(qū)分別是廈門、青島、大連、福州、廣州和無錫[1]。1994年6月，山西省陽泉市頒布《陽泉市農村社會保障實行辦法》，規(guī)定各級政府部門按照各鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展情況制定生活基本保障線，以差額補助的方式對生活水平在保障線以下的村民進行救濟[2]。隨后，陽泉市率先開展了農村最低生活保障制度試點工作。1995年12月，廣西武鳴縣頒布《武鳴縣農村最低生活保障線救濟暫行辦法》，規(guī)定在武鳴縣推行最低生活保障制度[3]。這是我國率先出臺縣級農村最低生活保障制度文件的地區(qū)。1996年5月，民政部辦公廳印發(fā)《關于農村社會保障體系建設的意見》，提出“凡開展農村社會保障體系建設的地方，都應該把建立最低生活保障制度作為重點，即使標準低一點，也要把這項制度建立起來”[2]。農村地區(qū)最低生活保障制度的試點工作在民政部的號召下持續(xù)推進，重點救助生活水平低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的貧困人員。截至1997年底，全國共有417個縣建立了最低生活保障制度②。1997年9月，國務院發(fā)布《國務院關于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，決定在全國建立城市居民最低生活保障制度，要求將建立城市居民最低生活保障制度作為一項重要工作抓緊抓好[4]。該通知提出了制度建立進程的具體時間要求，明確了保障對象范圍包括三類人員，保障標準由各個政府自行確定并公示、落實保障資金發(fā)放，鼓勵支持有勞動能力者就業(yè)等內容。這標志著城市居民最低生活保障制度開始在全國范圍推廣實施。截至1998年底，建立最低生活保障制度的城市數(shù)量是上一年的近5.4倍，全國共有1 702個市(縣)建立了城市居民最低生活保障制度，此項工作取得了突破性進展。受益于城市最低生活保障制度的城市貧困人口數(shù)量是上一年的近2倍，達到了184萬人(見表1)。1999年1月，民政部發(fā)布《關于加快建立與完善城市居民最低生活保障制度的通知》，確立了全面普及城市最低生活保障制度的目標，要求各級政府采取有效措施抓緊做好這項工作[5]。該通知提出各地方政府制定保障標準要科學，建立健全基層社會救濟工作機構并實行科學化和規(guī)范化管理，積極開展社會互助，加強最低生活保障與其他保障措施之間的銜接，保障城市最低生活保障對象的基本生活。1999年4月，勞動和社會保障部發(fā)布《關于做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障失業(yè)保險和城市居民最低生活保障制度銜接工作的通知》，規(guī)定各級部門要鞏固國有企業(yè)下崗職工的三條保障線并加強銜接，把下崗、失業(yè)、退休、在職的職工列為最低生活保障制度保障對象的重點人群，中央財政、地方財政和企業(yè)要積極承擔落實保障資金，?？顚Ｓ茫訌娰Y金管理和監(jiān)督，切實保障國有企業(yè)下崗職工的基本生活[6]。這時期，存在保障標準的制定不科學、保障方式較為單一、沒有涉及政策執(zhí)行方面的具體規(guī)定等不足之處。

二、城市為主發(fā)展階段(1999―2007年)

我國最低生活保障制度經(jīng)過試點和探索，各個地方政府根據(jù)自身實際情況出臺了具體政策措施，在保障城市貧困人口基本生活上初見成效并積累了經(jīng)驗。1999年9月，國務院通過發(fā)文在全國范圍內正式確立了城市最低生活保障制度。從此，我國城市貧困人口的基本生活有了制度保障。

1999年9月，國務院頒布《城市居民最低生活最低保障條例》，規(guī)定最低生活保障制度的救助對象是家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实姆寝r業(yè)戶口的城市居民，明確了最低生活保障制度的保障原則，實行地方各級政府負責，根據(jù)規(guī)定確定保障標準并進行公示，最低生活保障資金要列入財政預算，明確規(guī)定申請程序和資格認定程序，要求開展最低生活保障工作人員和城市市民監(jiān)督工作，明確相關違法行為及處罰[7]。這標志著我國城鎮(zhèn)最低生活保障制度正式確立，這是我國社會救助史上第一項法規(guī)性制度，是傳統(tǒng)社會救濟向現(xiàn)代社會救助的轉型，具有里程碑意義[1]。2000年9月，民政部發(fā)布《關于開展城市居民最低生活保障摸底情況的通知》，要求各級政府深入了解已納入保障范圍和符合條件但還未納入保障范圍人群的具體情況，提供事實依據(jù)，進一步完善城市居民最低生活保障制度[8]。2001年11月，國務院辦公廳發(fā)布《關于進一步加強城市居民最低生活保障工作的通知》，規(guī)定各地方政府要認真貫徹屬地管理原則，將符合條件的貧困職工家庭和改革過程中出現(xiàn)的特殊困難家庭列入工作重點，要將生活水平在最低生活保障線以下的城市貧困人口盡快納入最低生活保障范圍；增加對城市居民最低生活保障資金的財政投入，提前做好下年預算并對資金進行專項管理；加強組織管理，發(fā)揮基層工作力量，規(guī)范資格審批、資金發(fā)放和監(jiān)督流程，定期公開接受民眾監(jiān)督[9]。2003年12月，多部門聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，規(guī)定地方政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況建立城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房制度，保障對象是住房困難的最低收入家庭，保障方式以發(fā)放租賃住房補貼為主，實物配租、租金核減為輔，解決部分城市低收入群體的住房問題[10]。2004年4月，民政部發(fā)布《關于進一步加強和規(guī)范城市居民最低生活保障工作的通知》，要求各級政府規(guī)范最低生活保障標準和保障對象范圍，強調最低生活保障制度仍處于發(fā)展和完善的過程中；要求高度重視最低生活保障對象的生活新困難，積極推進“分類施?！惫ぷ?，各地根據(jù)低保對象家庭情況進行科學分類，提高有特殊困難家庭的救助水平，切實做到應保盡保；要求各級政府繼續(xù)加大財政投入，嚴格規(guī)范居民最低生活保障資格申請和資金發(fā)放程序，盡快促進配套措施的完善[11]。2004年8月，民政部和教育部聯(lián)合發(fā)布《進一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》，提出地方相關部門對城鄉(xiāng)最低生活保障家庭的未成年子女提供教育救助[12]。2004年12月，民政部發(fā)布《做好普通高等學校困難畢業(yè)生救助工作的通知》，規(guī)定地方民政部及時掌握高校就業(yè)困難畢業(yè)生的情況，提供最低生活保障或臨時救助[13]。2005年3月，國務院通過《建立城鎮(zhèn)醫(yī)療救助制度試點工作的意見》，決定選擇試點地區(qū)實施醫(yī)療救助工作，通過多渠道建立醫(yī)療救助金，對未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的城市最低生活保障對象、已參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險但個人負擔仍然較重的人員和其他特殊困難群眾提供醫(yī)療救助[14]。2006年10月，中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出要逐步建立農村最低生活保障制度，繼續(xù)完善城市最低生活保障制度[15]。

這時期，最初以擴大制度覆蓋面為工作重點，后來將工作重點轉向了具有特殊困難家庭的救助，出臺相關配套政策切實解決低保家庭的特殊困難。保障資金列入財政預算并一直強調?？顚Ｓ煤图哟筘斦度?，申請程序和資格認定程序實現(xiàn)一定程度的規(guī)范，規(guī)定社會公眾監(jiān)督流程，將一些違規(guī)行為上升至法律層面,構建了以低保為基礎、配套專項組合的救助制度[16]。此階段,存在僅將城市居民納入保障范圍、保障標準較為固定、救助對象認定規(guī)則不具體、沒有制定動態(tài)管理和退出規(guī)則等不足之處。此階段城市最低生活保障制度迅速發(fā)展，1999―2003年，保障人數(shù)從265.9萬人快速增長至2 246.8萬人，在2002年7月，擴面工作取得突破性進展，實現(xiàn)了“應保盡?！钡哪繕恕?003―2006年，保障人數(shù)穩(wěn)定在2 200多萬人?？v觀整個時期，全國各級財政支出低保資金從23.7億元增長至224.2億元，最低生活保障標準和月人均保障水平不斷提高(見表2)。此階段農村最低生活保障制度發(fā)展緩慢，1999―2002年，保障人數(shù)從265.7萬人緩慢增長至407.8萬人，在2003年甚至有萎縮倒退跡象，2004―2006年，覆蓋人數(shù)逐年擴大，從488萬人增長至1 593.1萬人(見表3)。

表2 1999―2006年城市最低生活保障制度情況

表3 1999―2006年農村最低生活保障制度情況

三、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展階段(2007―2014年)

城市最低生活保障制度經(jīng)過八年發(fā)展，數(shù)萬城市貧困人口受益。與此同時，農村也逐步完成了最低生活保障制度的試點和探索，2007年7月，國務院要求在全國地區(qū)全面建立農村最低生活保障制度。從此，最低生活保障制度真正實現(xiàn)了不分城鄉(xiāng)全國覆蓋，保障了城鄉(xiāng)貧困群體的基本生活。

2007年7月，國務院印發(fā)《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，決定在全國范圍建立農村最低生活保障制度，目標是通過最低生活保障制度有效解決農村貧困人口的溫飽問題[17]。實行地方政府負責制，明確規(guī)定保障標準和保障對象范圍，規(guī)范最低生活保障程序管理和資金管理，各地方政府部門要相互配合，確保農村最低生活保障制度的順利實施和不斷完善。這一政策的出臺標志著我國最低生活保障制度進入城鄉(xiāng)一體建設、全民“應保盡?！钡男聲r期[2]。2007年8月，民政部和財政部聯(lián)合發(fā)布《關于妥善安排城市居民最低生活保障家庭生活有關問題的通知》，指出由于豬肉等食品價格上漲，地方相關部門可以采取適當提高低保標準、低保補助水平或發(fā)放臨時補貼等保障低保家庭的生活水平不降低[18]。2008年2月，民政部和財政部聯(lián)合發(fā)布《關于進一步提高城鄉(xiāng)低保補助水平妥善安排困難群眾基本生活的通知》，要求各地級相關部門密切關注物價上漲問題，繼續(xù)實施提高低保標準、低保補助水平或發(fā)放臨時補貼等政策，規(guī)定了提高城市和農村低保對象補助的具體標準，在生活用品價格上漲的情況下進一步保障低保家庭的基本生活[19]。2008年2月，國務院發(fā)布《關于做好促進就業(yè)工作的通知》，要求將城市最低生活保障對象就業(yè)工作作為主要工作目標之一，享受政府扶持就業(yè)政策，企業(yè)與其簽訂勞動合同并繳納社會保險后，政府在一定時期內給予為其繳納三險的補貼和其他崗位補貼，積極推動城市低保人員再就業(yè)[20]。2008年10月，民政部發(fā)布《城市低收入家庭認定辦法》，要求各地級人民政府負責城市低收入家庭收入核定的具體工作，規(guī)定家庭收入標準包括家庭收入和家庭財產及包括這兩項指標計算范圍的具體細則，實行城市低收入家庭收入標準的動態(tài)管理，每年公布一次并按戶為單位建立檔案[21]。2010年6月，民政部發(fā)布《關于進一步加強城市最低生活保障對象認定工作的通知》，指出低保對象認定是確保困難群眾基本生活的核心環(huán)節(jié)，明確規(guī)定從戶籍和家庭財產等方面規(guī)范低保對象認定條件，從認定程序和監(jiān)督等方面改進低保對象認定方法，做好低保對象認定排查工作[22]。2010年11月，民政部發(fā)布《關于進一步規(guī)范農村低保生活保障工作的指導意見》，明確農村低保工作的總目標和任務是將所有符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，規(guī)范農村保障標準、農村低保資金的管理、低保審核審批發(fā)放程序等，指導農村低保工作進行的重點工作環(huán)節(jié)[23]。2011年5月，民政部發(fā)布《關于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》，要求各地級政府采用反映居民生活必需品消費情況的計算方法，科學規(guī)范城鄉(xiāng)最低生活保障標準的制定和調整[24]。2012年9月，國務院發(fā)布《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，明確應保盡保、公平公正、動態(tài)管理和統(tǒng)籌兼顧四項基本原則，從最低生活保障對象認定條件、審核審批程序、家庭狀況核對、監(jiān)管機制、舉報核查，以及與其他社會救助制度銜接等方面做出具體規(guī)定和要求[25]。2012年12月，民政部印發(fā)《最低生活保障審核審批辦法(試行)》，從資格條件、申請受理、家庭經(jīng)濟狀況調查、民主評議、審核審批、資金發(fā)放和動態(tài)管理等方面對最低生活保障審核審批工作做了非常詳細的規(guī)定[26]。城市最低生活保障制度保持平穩(wěn)運行狀態(tài)，2007―2009年，保障人數(shù)從2 272.1萬人緩慢增長至2 345.6萬人。2009―2013年，保障人數(shù)從2 345.6萬人逐年下降至2 064.2萬人?？v觀整個時期，全年各級財政支出從277.4億元增長至756.7億元，低保平均標準從每月182.4元增長至373元，人均保障水平從每月102.7元增長至264元(見表4)。農村最低生活保障制度自正式建立以來迅速發(fā)展，2007―2013年,保障人數(shù)從3 566.3萬人增長至5 388萬人，實現(xiàn)了“應保盡?！钡闹贫饶繕?，全年各級財政支出從109.1億元增長至866.9億元，低保平均標準從每月70元增長至202.8元，人均保障水平從每月38.8元增長至116元(見表5)。

表4 2007―2013年城市最低生活保障制度情況

表5 2007―2013年農村最低生活保障制度情況

這時期，城市低保制度的工作重點是促進城市低保對象就業(yè)，進一步規(guī)范低保對象家庭收入認定，做好低保對象排查。農村低保制度的工作重點是在全國農村地區(qū)擴大覆蓋面，規(guī)范對象認定、標準調整、資金管理、審核發(fā)放等程序。盡管城鄉(xiāng)最低生活保障制度在程序方面有了統(tǒng)一的規(guī)定，但是在認定條件、補助標準、配套政策享受等方面仍然有較大差距，存在信息獲取手段落后、家庭財產核查規(guī)定不具體、動態(tài)管理規(guī)則模糊和其他社會救助政策不銜接等不足之處。

四、城鄉(xiāng)優(yōu)化完善階段(2014年至今)

城鄉(xiāng)最低生活保障制度已經(jīng)發(fā)展成較為成熟的社會救助制度，在我國整個社會保障體系中發(fā)揮著重要作用。我國長期實行城鄉(xiāng)分制的社會管理體制，社會救助存在明顯城鄉(xiāng)差別[27]。在脫貧攻堅的背景下，農村最低生活保障制度要繼續(xù)加強規(guī)范化管理，并與扶貧開發(fā)政策配合銜接，發(fā)揮社會救助兜底功能。

2014年2月，國務院頒布《社會救助暫行辦法》，將最低生活保障制度正式納入我國救助體系，從國家層面對最低生活保障制度保障對象的認定、標準的調整、家庭財產的認定、申請程序、保障資金發(fā)放和信息公開等做出了原則性的規(guī)定[28]。這是我國第一部統(tǒng)籌各項社會救助制度的行政法規(guī)，從法律層面為困難群眾提供了保障。2015年3月，民政部發(fā)布《關于加快推廣應用全國最低生活保障信息系統(tǒng)的通知》，要求全國各級民政部門全面應用最低生活保障信息系統(tǒng)一期工程，主動適應信息化時代發(fā)展的要求[29]。2015年3月，民政部和國家統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加強農村最低生活保障申請家庭經(jīng)濟狀況核查工作的意見》，要求進一步健全農村低保申請家庭經(jīng)濟狀況核查指標體系，堅持因地制宜、量化測算、政府主導和依法行政等原則，對核查范圍和內容、核算方法、核查主體和方式、保障措施四個方面做出了具體的規(guī)定[30]。2016年9月，國務院發(fā)布《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接指導意見的通知》，明確堅持應扶盡扶、應保盡保、動態(tài)管理、資源統(tǒng)籌四個基本原則，加強最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策在政策本身、對象認定、保障標準和動態(tài)管理等方面的有效銜接，制定具體工作要求和保障措施，充分發(fā)揮低保制度在脫貧攻堅戰(zhàn)中兜底保障的作用[31]。2017年9月，民政部和國務院扶貧辦發(fā)布《關于進一步加強農村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的通知》，規(guī)定在確定建檔立卡貧困人員和農村低保對象時嚴格按照各自識別標準和程序，各地方因地制宜參考國家扶貧標準制定農村低保標準，要把符合條件的對象分別納入各自范圍，妥善處理好貧困發(fā)生率和低保覆蓋率的關系，實現(xiàn)雙向銜接，對貧困人員既要兜底又要扶持[32]。2018年4月，民政部發(fā)布《關于印發(fā)〈全國農村低保專項治理方案〉的通知》，規(guī)定在全國農村范圍內開展治理低保腐敗和作風問題，由民政部和駐部紀檢組部署專項治理行動，成立調研督查組，集中時間排查低保對象、已申請未批及已退出的家庭，摸清低保覆蓋兜底人數(shù)，通過各種查訪手段查找“人情?！薄瓣P系?！薄板e保”“漏?！钡葐栴}，督促地方民政部門立查立糾、立行立改，持續(xù)抓好深化整改工作，建立長效機制[33]。2018年7月，民政部、財政部、國務院扶貧發(fā)布《關于在脫貧攻堅三年行動中切實做好社會救助兜底保障工作的實施意見》，強調農村低保制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接，對于喪失勞動能力和部分喪失勞動能力的貧困人口將其單人納入農村低保范圍，發(fā)揮低保兜底功能[34]。2019年4月，民政部辦公廳發(fā)布《關于進一步規(guī)范完善最低生活保障行政文書使用工作的通知》，要求規(guī)范完善最低生活保障行政文書使用工作，使低保管理工作更規(guī)范化，杜絕監(jiān)管不力、責任不清等問題，積極推進最低生活保障網(wǎng)絡申請服務，加強信息共享，確保電子行政文書合法和規(guī)范，方便人民群眾[35]。2019年9月，民政部發(fā)布《關于做好當前困難群眾基本生活保障工作的通知》，要求強化社會救助兜底保障，各地要全面落實和進一步完善最低生活保障制度，切實做到“分類施?！焙汀皯１M?！盵36]。

這時期，城市低保制度的工作重點是應用低保信息系統(tǒng)，優(yōu)化政策執(zhí)行程序。農村低保制度的工作重點是加強低保申請家庭經(jīng)濟狀況核查工作，與扶貧開發(fā)政策進行政策銜接，治理低保腐敗和作風問題等。城鄉(xiāng)最低生活保障制度的發(fā)展趨勢是提高保障標準和補助水平，幫助真正需要的貧困人群，實現(xiàn)動態(tài)管理，避免福利依賴。此階段，存在城鄉(xiāng)制度差距較大、統(tǒng)籌層次較低、基層監(jiān)管不到位等不足之處。2014―2018年，城市最低生活保障制度保障人數(shù)從1 877萬人減少至1 007萬人，全年各級財政支出從721.7億元減少至575.2億元，低保平均標準從每月411元增長至每月579.7元，人均月補助水平也在持續(xù)增長(見表6)。2014―2018年，農村最低生活保障制度保障人數(shù)從5 207.2萬人減少至3 519.1萬人，全年各級財政支出從870.3億元增長至1 056.9億元，低保平均標準從每月231.4元增長至每月402.8元，人均月補助水平也在持續(xù)增長(見表7)。

表6 2014―2018年城市最低生活保障制度情況

表7 2014―2018年農村最低生活保障制度情況

五、結語

社會救助制度是國家社會保障體系的最后一道防線，最低生活保障制度是我國社會救助制度的核心制度之一[37]。最低生活保障制度的發(fā)展主要經(jīng)歷了四個階段：城鄉(xiāng)萌芽探索階段、城市為主發(fā)展階段、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展階段、城鄉(xiāng)優(yōu)化完善階段。取得了歷史性的成就：保障范圍從城市下崗職工到全國城鄉(xiāng)低收入家庭;保障標準制定從固定水平到與物價相關的聯(lián)動機制;保障方式從單一的資金補助到資金補助兼顧住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)的綜合性救助;執(zhí)行層面規(guī)則從欠缺到形成認定、動態(tài)管理和退出為一體的完整機制。目前，在脫貧攻堅的背景下，扶貧開發(fā)政策是“授之以漁”，而最低生活保障制度是“授之以魚”，其主要保障鰥、寡、孤、獨等弱勢群體。也就是說，政府要用低保制度為貧困家庭織密網(wǎng)，承擔社會保障兜底責任。未來最低生活保障制度還需要繼續(xù)完善，社會保障制度的基礎理念就是社會公平，作為最低層次的保障，低保制度對公民的平等生存權有著深刻影響[38]。但是現(xiàn)在城市低保制度和農村低保制度存在著較大差別，而農村的土地保障功能慢慢弱化，為維護社會公平，應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度。繼而建立全國信息共享平臺，可以實現(xiàn)低保資金使用的有效監(jiān)管，避免福利依賴和道德風險，降低管理成本。

注釋：

①十九屆四中全會提出：2020年消除絕對貧困后，脫貧攻堅戰(zhàn)的重心將轉向解決相對貧困，解決相對貧困是未來扶貧工作的重要核心內容。

②數(shù)據(jù)來源于1997年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告。