陳彥達，王玉鳳，張 強

（審計署審計科研所，北京100086）

隨著經濟社會發(fā)展和科技進步，金融創(chuàng)新及其風險監(jiān)管處于動態(tài)博弈和不斷發(fā)展中。當前，人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術在金融領域的應用加速深化，減少了信息不對稱、市場不完全性、網(wǎng)絡效應等金融摩擦，提高了金融效率和金融普惠性，同時也改變了金融風險傳導方式，溢出效應更大，給金融監(jiān)管、競爭監(jiān)管和數(shù)據(jù)隱私監(jiān)管帶來了新挑戰(zhàn)。曾經P2P 一度爆雷不斷，“現(xiàn)金貸”“校園貸”亂象頻出，虛擬貨幣價格暴漲暴跌，第三方支付挪用備用金等，嚴重擾亂了經濟金融和社會秩序。為了更好地推動金融供給側結構性改革和防范系統(tǒng)性金融風險，金融科技監(jiān)管一方面要建立金融科技監(jiān)管長效機制，補齊監(jiān)管短板，填補監(jiān)管空白；另一方面要創(chuàng)新監(jiān)管方法，平衡好金融創(chuàng)新與防控金融風險兩者的關系。

一、金融科技特點、風險及監(jiān)管困境

FSB（金融穩(wěn)定理事會，2017 年）將金融科技定義為技術驅動的金融創(chuàng)新，利用現(xiàn)代科技成果優(yōu)化或創(chuàng)新產品、經營模式和業(yè)務流程[1]。從金融科技的定義可以看出，金融科技的本質是金融，并沒有改變金融的風險屬性。金融科技基因里天然就帶有技術的特性，而技術行業(yè)通常具有短周期、迭代升級快的特點，因此金融科技又稱為“破壞性創(chuàng)新”。

金融科技具有創(chuàng)新、發(fā)展快、迭代迅速、虛擬化、跨區(qū)域、跨領域等特點，改變了金融業(yè)的風險特征，向金融監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。當科技驅動金融創(chuàng)新活動時，金融創(chuàng)新活動呈現(xiàn)指數(shù)躍遷式發(fā)展，金融科技不僅帶來與傳統(tǒng)金融相似的業(yè)務、網(wǎng)絡、技術等多重交叉風險，還會帶來技術黑箱、算法共振、算法歧視、第三方依賴、責任邊界模糊等新型風險隱患，風險傳染速度更快、波及面更廣、隱蔽性更強、溢出效應更大。金融科技服務了大量的長尾客戶，其跨界、混業(yè)、跨區(qū)域、集團化經營特征明顯，特別是大型科技公司具有“牽一發(fā)而動全身”的系統(tǒng)重要性金融機構特點[2]，卻長期游離在金融監(jiān)管之外，一旦出現(xiàn)風險，其影響范圍遠比傳統(tǒng)金融大得多，潛在的社會危害比以前更大。而我國先試后管的監(jiān)管模式呈現(xiàn)“慢半拍”的節(jié)奏，難以及時發(fā)現(xiàn)和防范相關風險，分業(yè)監(jiān)管模式產生的監(jiān)管空白，無法有效監(jiān)管混業(yè)經營、集團化經營的金融科技公司。

金融科技監(jiān)管強度應該是什么樣的，如何才能實現(xiàn)促進金融創(chuàng)新與防控金融風險兩者之間的平衡？Stijn Claessens.el（2018）指出，寬松的金融監(jiān)管有助于金融科技發(fā)展，甚至可能鼓勵監(jiān)管套利；嚴格的金融監(jiān)管抑制創(chuàng)新并阻止?jié)撛诘氖袌鲞M入者，阻礙了金融科技發(fā)展[3]。從近年來中美金融科技發(fā)展比較來看，中國金融科技利用了后發(fā)優(yōu)勢，發(fā)展速度快于美國，實現(xiàn)了彎道超車。這與中美兩國的監(jiān)管強度和金融基礎設施完善程度緊密相關。中國縣、鄉(xiāng)、村的銀行網(wǎng)絡覆蓋率低，信用卡普及率不高，從第三方支付起步的金融科技公司迅速提高了我國金融服務覆蓋率，因此中國對金融科技的監(jiān)管態(tài)度是“先試水再監(jiān)管”，監(jiān)管環(huán)境相對比較寬松，混業(yè)、跨區(qū)域、集團化的金融科技公司的監(jiān)管主體不明確，特別是個人數(shù)據(jù)保護缺少上位法的支撐。美國金融覆蓋率較高，信用卡已經成為美國主要支付方式，金融科技能填補的金融空白較少。美國對金融科技實行嚴監(jiān)管模式，根據(jù)金融科技的業(yè)務實質，對新的金融科技業(yè)態(tài)按照現(xiàn)有金融監(jiān)管體系明確其監(jiān)管原則[4]，特別是美國根據(jù)《多德-弗蘭克法案》專門成立了美國消費者金融保護局以保護金融消費者權益，美國聯(lián)邦貿易委員會、美國消費者金融保護局、州銀行監(jiān)管機構均擁有消費者保護執(zhí)法權。對我國金融科技監(jiān)管強度的一個擔憂是，金融科技產業(yè)是一個高度全球化無國界流動產業(yè)，一旦對金融科技采取嚴格的金融監(jiān)管政策，金融科技產業(yè)流出將會抑制我國金融科技產業(yè)的發(fā)展，導致我國金融科技產業(yè)在全球市場上喪失競爭優(yōu)勢，這會得不償失。隨著英國率先采用監(jiān)管沙盒①“監(jiān)管沙盒”就是創(chuàng)造一個“安全空間”，參與實驗的公司在相對輕松的監(jiān)管環(huán)境下進行創(chuàng)新產品研發(fā)和試驗，從而有效地實現(xiàn)金融科技創(chuàng)新與有效管控風險的平衡。來平衡金融創(chuàng)新與防控金融風險這兩個目標，國際上已將監(jiān)管沙盒作為金融科技監(jiān)管創(chuàng)新的主要方式，我國也在積極探索應用監(jiān)管沙盒。

二、當前我國金融科技監(jiān)管面臨的主要挑戰(zhàn)

由于互聯(lián)網(wǎng)金融風險快速增長，我國金融科技強監(jiān)管的序幕是從互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作拉開的。國務院辦公廳于2016 年4 月發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作實施方案》（國辦發(fā)〔2016〕21號）（下文簡稱《實施方案》），標志著互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作正式開啟。中國人民銀行會同中央16 個其他部委以及各地方人民政府推進的專項整治工作，控制了互聯(lián)網(wǎng)金融增量風險，有效化解了互聯(lián)網(wǎng)金融存量風險?；ヂ?lián)網(wǎng)資管、互聯(lián)網(wǎng)保險、互聯(lián)網(wǎng)外匯交易等互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務按計劃于2018年6月底前完成專項整治，P2P 業(yè)務大約到2020 年左右完成專項整治。互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作嘗試建立了一套階段性的工作機制，《實施方案》明確建立了中央和地方“雙牽頭”的工作機制，由中國人民銀行牽頭統(tǒng)籌，金融監(jiān)管部門分工協(xié)作，其他相關部門②根據(jù)《實施方案》，其他相關部門包括工商總局、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設部、中央宣傳部、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、公安部、國家信訪局、中央維穩(wěn)辦、最高人民法院、最高人民檢察院等。積極配合，各地在中央指導下落實屬地清理整頓和風險處置責任。另外，不斷健全互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管相關的法律法規(guī)制度，P2P 網(wǎng)貸平臺定位為信息中介，互聯(lián)網(wǎng)資產管理業(yè)務需要持牌經營，建立了第三方支付機構客戶備付金集中存管制度。

從互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作看，專項整治工作是階段性的工作，其建立的工作機制雖然運轉有效，但不具有長期有效性，而金融科技監(jiān)管是一個系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的工程，因此需建立長效監(jiān)管機制?；ヂ?lián)網(wǎng)金融專項整治工作針對的是P2P網(wǎng)絡借貸和股權眾籌業(yè)務、通過互聯(lián)網(wǎng)開展資產管理及跨界從事金融業(yè)務、第三方支付業(yè)務、互聯(lián)網(wǎng)金融領域廣告等行為這四類業(yè)務，而隨著新技術的應用，金融科技業(yè)務模式會不斷創(chuàng)新，因此需要針對金融科技業(yè)務本質健全適應金融科技創(chuàng)新特點的監(jiān)管體系。金融科技監(jiān)管主要面臨以下幾個方面的挑戰(zhàn)。

（一）金融科技監(jiān)管原則不是一成不變的

金融科技監(jiān)管原則的確定在于識別金融科技業(yè)務本質，根據(jù)業(yè)務本質來明確具體由哪些金融監(jiān)管機構按照什么樣的監(jiān)管目標來實施監(jiān)管。金融科技業(yè)務本質的認識是隨著監(jiān)管實踐不斷深化的，其監(jiān)管原則也不是一成不變的。比如2016 年8 月《網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法》將P2P網(wǎng)貸平臺定位為信息中介，而P2P 的資產端主要是風險較高的投資項目，資金端主要是風險承擔能力較弱的普通個人投資者，資產端和資金端的風險水平差異表明P2P 平臺應該承擔的是信用中介職責。從美國監(jiān)管經驗來看，類似于P2P 平臺的市場借貸業(yè)務是按照信用中介來監(jiān)管的，市場借貸機構通過存款性金融機構提供貸款服務的，需要接受存款性金融機構監(jiān)管機構的審查；市場借貸機構直接向消費者或企業(yè)發(fā)放貸款的，通常需要在業(yè)務開展的每個州獲得金融業(yè)務許可；市場借貸機構證券公開發(fā)行由證監(jiān)會監(jiān)管。因此，2019年下半年，我國P2P備案中增加了對P2P 平臺的資本金、風險準備金和風險補償金的要求。

（二）監(jiān)管時機選擇更需要具備科學性

金融科技監(jiān)管時機的選擇必須恰當，過早會扼殺技術創(chuàng)新，太晚則會引發(fā)監(jiān)管空白和套利[5]。監(jiān)管時機選擇的科學性更需要創(chuàng)新的方法來實現(xiàn)，比如監(jiān)管沙盒等。

一方面金融科技指數(shù)躍遷式發(fā)展對監(jiān)管時機的選擇是一個巨大的挑戰(zhàn)。道格拉斯·阿納、亞諾斯·巴韋里斯、羅斯·伯克利（2015）[6]將金融科技分三個時期：金融科技1.0時代為1866年至1967年，從通過電報、鐵路、運河和輪船之類的技術發(fā)展到通過計算機等通信信息技術支撐著金融聯(lián)系，特征是金融服務計算機化，應用主體是傳統(tǒng)金融機構；金融科技2.0 時代為1967 年至2008 年，標志為1967 年巴克萊銀行在英國放置的第一臺ATM 機，特征是金融服務全球化、數(shù)字化，應用主體是傳統(tǒng)金融機構。金融科技3.0 時代為2008 年起，特征是智能化，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術與金融緊密結合，應用主體既有傳統(tǒng)金融機構，也有金融科技公司。在金融科技2.0時代，技術創(chuàng)新業(yè)務由傳統(tǒng)金融機構領導呈現(xiàn)漸進性發(fā)展的特點，金融監(jiān)管機構在鼓勵創(chuàng)新的前提下，在技術創(chuàng)新業(yè)務達到“大而不可忽視”階段之前采取“默示許可”的方式，監(jiān)管機構對技術創(chuàng)新業(yè)務的監(jiān)管有一個緩沖階段的觀察窗口。而當傳統(tǒng)金融機構科技創(chuàng)新業(yè)務達到“大而不可忽視”階段之后，金融監(jiān)管采取“證照責任”來加強相關的監(jiān)管，從事相關業(yè)務得需要獲得相關的金融業(yè)務牌照。而到了金融科技3.0 時代，借助快速發(fā)展的金融科技，非傳統(tǒng)金融機構可由“小而可忽視”階段，直接跳至“大而不能倒”階段[7]，呈現(xiàn)指數(shù)躍遷式發(fā)展，并沒有給監(jiān)管機構留有緩沖時間，因此金融監(jiān)管時機選擇也要相應進行調整（見圖1）。我國螞蟻金服、財付通等利用監(jiān)管空白，從第三方支付起步，迅速成長為具有系統(tǒng)重要性的金融機構。另一方面從P2P平臺的發(fā)展與監(jiān)管實踐來看，監(jiān)管時機選擇對金融科技行業(yè)發(fā)展至關重要，更需要具有科學性。P2P 網(wǎng)貸平臺從2014 年1 月的651 家快速增長，到2015 年11月達到峰值3476家，其后頻繁出現(xiàn)爆雷事件。隨著2016 年開始的互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作，特別是專項整治工作提出了2019 年3 季度計劃“加大良性退出力度”的嚴監(jiān)管要求，P2P 平臺相繼往消費金融、小貸、助貸進行轉型，標志性事件為國內最大P2P平臺陸金所2019年7月宣布退出網(wǎng)貸行業(yè)。

圖1 與金融行業(yè)增長模型相對應的監(jiān)管門檻

（三）亟待建立常態(tài)化、制度化的金融科技監(jiān)管運作機制

從定義來看，金融科技業(yè)務范疇比《實施方案》所列舉的P2P 網(wǎng)絡借貸和股權眾籌業(yè)務、通過互聯(lián)網(wǎng)開展資產管理及跨界從事金融業(yè)務、第三方支付業(yè)務、互聯(lián)網(wǎng)金融領域廣告等行為這四個業(yè)務類型要寬泛得多，且在數(shù)字化、信息化趨勢下，新的金融科技業(yè)態(tài)與模式將會層出不窮，金融科技監(jiān)管迫切需要常態(tài)化、制度化的運作機制。由于金融科技具有虛擬化、跨區(qū)域、跨領域等特點，單個部門、單個地區(qū)都無法獨立進行監(jiān)管，亟須將階段性的互聯(lián)網(wǎng)風險專項整治工作經驗轉化為常態(tài)化、制度化的金融科技監(jiān)管運作機制，厘清中央和地方“雙牽頭”的工作機制。

（四）中央與地方雙層金融科技監(jiān)管模式所面臨的挑戰(zhàn)

我國金融管理體制正在發(fā)展為以中央為主、地方為輔的雙層監(jiān)管模式?！秾嵤┓桨浮访鞔_“屬地組織”的原則要求，各省級人民政府切實承擔起防范和處置非法集資第一責任人的責任。2017 年全國金融工作會議明確了地方應承擔“7+4”類機構①“7+4”類機構具體為：負責對小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產管理公司等機構實施監(jiān)管，強化對投資公司、農民專業(yè)合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所等的監(jiān)管。和“兩非”領域②“兩非”領域為：非法金融機構、非法金融業(yè)務。的屬地監(jiān)管與風險處置。但是在中央為主、地方為輔的雙層監(jiān)管模式中，一些地區(qū)存在地方監(jiān)管中監(jiān)管職能分散、監(jiān)管邊界不清和多頭監(jiān)管等問題，容易引發(fā)主觀和客觀上的監(jiān)管缺位（孫國峰，2018年）[8]。

在金融科技背景下，這一監(jiān)管模式面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)。一是金融科技虛擬化經營使得機構擺脫了對物理網(wǎng)點的依賴，具有收益本地化、風險外部化的特性，使得地方風險處置責任難以壓實。二是金融科技的科技化、創(chuàng)新化向地方監(jiān)管能力提出了挑戰(zhàn)，越是監(jiān)管薄弱的地方，金融風險暴露越厲害，監(jiān)管沙盒對于技術、數(shù)據(jù)、監(jiān)管能力、監(jiān)管協(xié)調提出了很高的要求。三是在監(jiān)管沙盒機制推出過程中，各地通過放寬監(jiān)管約束促進本地金融科技發(fā)展和帶動經濟發(fā)展。一方面，地方監(jiān)管機構在解決金融創(chuàng)新與監(jiān)管規(guī)則沖突問題方面權限不夠，需要獲得監(jiān)管部門和立法者的授權；另一方面，各地在此過程中為了吸引優(yōu)勢金融科技產業(yè)進駐，極易各自為戰(zhàn)，在放寬監(jiān)管約束方面形成監(jiān)管層面之間的惡性競爭，中央層面需要研究如何做好監(jiān)管沙盒機制的整體規(guī)劃和系統(tǒng)推進。因此，金融科技監(jiān)管需進一步優(yōu)化中央與地方金融監(jiān)管資源配置，提升監(jiān)管科技能力，形成金融科技監(jiān)管合力。

（五）金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系建設任務更復雜

增強金融科技監(jiān)管的專業(yè)性、統(tǒng)一性和穿透性，核心是數(shù)據(jù)共享，關鍵是建設好金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系。目前金融科技機構種類多、模式雜且不斷有創(chuàng)新、數(shù)量多，數(shù)據(jù)口徑不統(tǒng)一、業(yè)務標準不一致、報送機制不完備，數(shù)據(jù)分散在各機構和監(jiān)管部門，亟須打破數(shù)據(jù)孤島，在金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系建設中加強金融科技統(tǒng)計工作。

（六）如何有效保護金融消費者

數(shù)據(jù)是金融科技的核心資源，從業(yè)機構天然就有依靠數(shù)據(jù)牟利的強烈傾向。從金融科技近幾年的發(fā)展來看，金融科技的創(chuàng)新要領先于監(jiān)管，部分從業(yè)機構法律意識、消費者權益保護意識、風險意識缺失，有些甚至借金融創(chuàng)新之名行違法犯罪之實，侵犯個人隱私、侵害金融消費者權益的行為時有發(fā)生。而我國在個人信息保護方面的法律法規(guī)還不健全，個人信息保護法尚未推出①2019年8月21日，全國人大常委會法工委發(fā)言人臧鐵偉指出，個人信息保護法已經列入了本屆全國人大常委會的立法規(guī)劃。，關于個人信息保護的規(guī)定分散在不同的法律規(guī)范中。分散的法律規(guī)范不僅僅造成了適用上的困難，也造成了規(guī)范之間相互的沖突。因此，金融科技監(jiān)管更要從保護好個人金融信息安全方面發(fā)力。

三、美國金融科技監(jiān)管及經驗借鑒

美國金融科技監(jiān)管框架沿用傳統(tǒng)金融監(jiān)管框架。美國復雜的金融監(jiān)管框架經過約150 年的發(fā)展，具有“兩廣雙層多重”特征。一方面美國對金融科技采取的穿透式監(jiān)管、第三方關系風險管理指導、消費者金融保護監(jiān)管在防范風險方面發(fā)揮了積極作用，另一方面復雜的金融監(jiān)管框架在一定程度上阻礙了金融科技產業(yè)的發(fā)展。

圖2 美國金融監(jiān)管框架

（一）美國金融科技監(jiān)管框架概況

1.美國金融科技監(jiān)管框架沿用傳統(tǒng)金融監(jiān)管框架

美國金融科技監(jiān)管框架沿用傳統(tǒng)金融監(jiān)管框架，呈現(xiàn)“兩廣雙層多重”特征：“兩廣”是指金融監(jiān)管范圍和監(jiān)管內容廣泛；“雙層”是指聯(lián)邦政府和州政府均擁有金融監(jiān)管權力，尤其是保險業(yè)全部由州政府進行監(jiān)管；“多重”是指多個部門對金融機構負有監(jiān)管職責。經過約150 年碎片式的發(fā)展，美國金融監(jiān)管職責分散在監(jiān)管目標各異的聯(lián)邦金融監(jiān)管機構中，僅聯(lián)邦層面的金融監(jiān)管機構就多達12 個，此外還有美國50 個州和其他司法管轄區(qū)的監(jiān)管機構。美國金融監(jiān)管目標大致可分為六類：安全性和穩(wěn)健性監(jiān)管、消費者金融保護監(jiān)管、證券和衍生品市場監(jiān)管、保險監(jiān)管、住房金融監(jiān)管、系統(tǒng)性風險監(jiān)管和并表監(jiān)管?；谶@六類監(jiān)管目標，美國金融監(jiān)管機構分別對存款類金融機構、保險公司、提供消費金融產品或服務的非存款類金融機構、經紀交易商及其他證券和衍生品市場中介、投資公司投資顧問及市政債券顧問、房利美房地美及聯(lián)邦住房貸款銀行、金融市場基礎設施等7 類機構進行監(jiān)管[9]。美國金融監(jiān)管框架詳見圖2。

以對存款類金融機構的監(jiān)管為例，目前有4 個聯(lián)邦審慎監(jiān)管機構——美聯(lián)儲、美國貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司和美國信用社管理局，以及州銀行監(jiān)管機構，分別對存款類金融機構①存款類金融機構，是指通過吸收各種存款而獲得可利用資金，并將之貸給需要資金的各經濟主體及投資于證券等以獲取收益的金融機構。進行安全性和穩(wěn)健性監(jiān)管。根據(jù)金融機構所獲取的許可業(yè)務類型（商業(yè)銀行、儲蓄機構②儲蓄機構在美國稱為節(jié)儉機構，英文為shift。但是其經營方針和經營方法不同于商業(yè)銀行。由于人們一般認為，凡是以吸收存款作為主要的資金來源，以發(fā)放貸款作為主要的資金運用的金融中介機構就是銀行。但儲蓄機構都是非銀行金融中介機構。因為，雖然其資金來源主要靠存款，但其資金運用中有相當大的部分是用于投資。其貸款的對象主要是其存款用戶，而不是向商業(yè)銀行那樣面向全社會貸款。儲蓄機構包括儲蓄貸款協(xié)會和儲蓄銀行?；蛐庞煤献魃纾?，業(yè)務許可證由誰頒發(fā)（聯(lián)邦或州），相應確定對存款類金融機構進行安全性和穩(wěn)定性監(jiān)管的機構。消費者金融保護局監(jiān)管消費金融產品或服務。對于資產超過100 億美元的存款性金融機構及其分支機構，根據(jù)《2010年消費者金融保護法》，美國消費者金融保護局擁有聯(lián)邦消費者金融保護法的獨立審查權和主要執(zhí)法權。美國消費者金融保護局制定聯(lián)邦消費者金融保護法的配套規(guī)章制度。

表1 對金融科技活動負有監(jiān)管責任的機構

2.美國金融科技監(jiān)管職責分工及監(jiān)管原則

金融科技機構的監(jiān)管規(guī)則根據(jù)其服務的廣度和服務提供方式來制定，多個職責重疊的金融監(jiān)管機構可對金融科技進行監(jiān)管[11]。聯(lián)邦金融監(jiān)管機構的職責通常包括：對向聯(lián)邦監(jiān)管存款性金融機構提供服務的金融科技機構進行風險管理監(jiān)管、消費者保護監(jiān)管以及證券和衍生品市場監(jiān)管。各州金融機構許可和監(jiān)管存在差異。

美國審計署根據(jù)美國金融科技產業(yè)規(guī)模和業(yè)務特點情況，將金融科技業(yè)務主要分為四個大類：市場借貸①“市場借貸”是從“P2P網(wǎng)貸”進化而來，可以快速有效地為客戶和小公司提供貸款。由于這個行業(yè)的發(fā)展和進化，個人借貸或者個人投資者在該行業(yè)所起的作用越來越弱，而大型機構，包括對沖基金和銀行則搶占了越來越多的投資機會。、移動支付、數(shù)字財富管理和分布式賬本技術。

市場借貸機構需要遵守聯(lián)邦和州政府的銀行和證券法律法規(guī)。市場借貸機構通過存款性金融機構提供貸款服務的，需要接受存款性金融機構的監(jiān)管機構的審查。市場借貸機構直接向消費者或者企業(yè)發(fā)放貸款的，通常需要在開展業(yè)務的州獲得金融業(yè)務許可。市場借貸機構證券公開發(fā)行由美國證監(jiān)會監(jiān)管。

移動支付是由聯(lián)邦政府和州政府共同來監(jiān)管。美聯(lián)儲、美國聯(lián)邦存款保險公司和美國貨幣監(jiān)理署審查為聯(lián)邦投保銀行和儲蓄機構提供服務的移動支付機構。美國消費者金融保護局對部分非銀行消費金融機構執(zhí)行聯(lián)邦消費者金融保護法。非銀行金融產品和服務提供商包括移動支付提供商和預付卡提供商，接受美國聯(lián)邦貿易委員會消費者保護的監(jiān)管。州監(jiān)管機構監(jiān)管獲得州許可的經營貨幣服務業(yè)務的移動支付提供商。

對數(shù)字財富管理的監(jiān)管與傳統(tǒng)投資顧問業(yè)務相同。美國證監(jiān)會要求管理超過1 億美元資產的數(shù)字財富管理公司注冊為投資顧問公司。美國證監(jiān)會檢查評估投資顧問公司是否遵守聯(lián)邦證券法，調查和制裁其違反證券法的行為。州證券監(jiān)管機構負責管理客戶資產少于1 億美元且未在證監(jiān)會注冊的投資顧問公司的注冊和監(jiān)管工作，對其違反州反欺詐法的行為采取執(zhí)法行動。美國金融業(yè)監(jiān)管局負責監(jiān)管使用數(shù)字投資咨詢工具向客戶提供投資服務的經紀交易商。美國商品期貨交易委員會負責監(jiān)管商品交易顧問公司，審查其是否違反消費者保護法。

對于使用分布式賬本技術的虛擬貨幣，聯(lián)邦和州監(jiān)管機構采取了多種方式進行監(jiān)管。美聯(lián)儲、美國聯(lián)邦存款保險公司、美國信用社管理局和美國貨幣監(jiān)理署審查向虛擬貨幣交易所或其他貨幣服務業(yè)提供賬戶開立的存款類金融機構的反洗錢控制情況。美國消費者金融保護局接受和處理與虛擬貨幣相關的消費者投訴、進行虛擬貨幣相關的消費者教育、研究消費者行為以及監(jiān)控虛擬貨幣市場給消費者帶來的新風險。美國證監(jiān)會監(jiān)管虛擬貨幣相關的證券交易及經紀交易商和投資顧問行為，包括經紀交易商為其自身賬戶或客戶賬戶持有虛擬貨幣、投資顧問推薦虛擬貨幣或者虛擬貨幣相關證券等行為。

3.美國金融科技各類業(yè)務監(jiān)管機構和力度不同

金融科技公司在遵守適用的消費者或其他法律方面受到多方面的聯(lián)邦監(jiān)管[10]。提供投資建議的金融科技公司通常在聯(lián)邦證券監(jiān)管機構注冊，并接受監(jiān)管機構的審查。一些提供支付或者貸款服務的金融科技公司與聯(lián)邦監(jiān)管的銀行或者信用社合作，可能會受到聯(lián)邦金融監(jiān)管機構的間接監(jiān)督，以確保受監(jiān)管的實體能夠充分管理相關風險。沒有合作關系的金融科技公司通常不會受到聯(lián)邦金融監(jiān)管機構的例行檢查，但是會受到州監(jiān)管機構的監(jiān)督和強制執(zhí)行。

4.傳統(tǒng)金融監(jiān)管框架在金融科技監(jiān)管方面存在的主要問題

美國金融科技監(jiān)管沿用傳統(tǒng)功能監(jiān)管和機構監(jiān)管的金融監(jiān)管框架，“雙層分散化”監(jiān)管體制產生的監(jiān)管碎片化、監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白問題導致了監(jiān)管效率低下、不一致、協(xié)調成本高。在金融科技虛擬化運營、全國化運營、初創(chuàng)型企業(yè)占比大的情形下，這一監(jiān)管框架給金融科技公司帶來了更高的法律法規(guī)遵從成本，在一定程度上抑制了金融科技產業(yè)的發(fā)展。

美國復雜的金融監(jiān)管結構向金融科技公司法律遵從提出了復雜的要求。金融監(jiān)管分散在多個聯(lián)邦金融監(jiān)管機構之間，還涉及美國50 個州和其他司法管轄區(qū)的監(jiān)管機構。由于現(xiàn)行法規(guī)是在金融科技公司出現(xiàn)之前制定的，要找到適用于金融科技公司的法律法規(guī)難度較大。對于初創(chuàng)型的金融科技公司來說，法律遵從成本非常高且公司也無力承擔。遵守分散的州許可和報告要求，對不受聯(lián)邦監(jiān)管的金融科技公司來說成本更加高②美國審計署的調查顯示，獲得所有的州執(zhí)照通常需要金融科技公司和貸款機構支付100萬至3000萬美元，包括法律費用、市政債券和直接監(jiān)管成本。。

（二）美國金融科技監(jiān)管經驗借鑒

1.對金融科技采用穿透式監(jiān)管

美國金融科技監(jiān)管框架沿用傳統(tǒng)金融監(jiān)管框架，按照業(yè)務屬性實行歸口管理。對于不同類型的金融科技業(yè)務，根據(jù)業(yè)務所涉及的行業(yè)分別由相應的行業(yè)監(jiān)管機構監(jiān)管。以市場借貸業(yè)務為例，如果市場借貸機構直接向消費者或企業(yè)發(fā)放貸款的，通常需要在開展業(yè)務的州獲得貸款業(yè)務許可；市場借貸機構如果公開發(fā)行證券則由證監(jiān)會監(jiān)管。

2.向金融機構提供與金融科技公司合作的第三方關系風險管理指導

由于美國復雜而分散的金融監(jiān)管框架給金融科技公司帶來了昂貴的法律法規(guī)遵從成本，金融科技公司通常采取與金融機構合作的方式來降低相關遵從成本，金融科技公司的風險會傳遞到金融機構，因此美國金融監(jiān)管非常重視金融機構與金融科技公司合作的第三方關系①第三方關系包括涉及網(wǎng)絡安排、商戶支付處理服務、由附屬公司和子公司提供服務的活動；合資企業(yè)；以及銀行有持續(xù)第三方關系或可能對相關記錄負責的其他業(yè)務安排。美國貨幣監(jiān)理署2013年29號公告，《第三方關系：風險管理指南》，2013年9月30日。風險管理。美國貨幣監(jiān)理署2013 年發(fā)布《第三方關系：風險管理指南》，要求銀行應該采用與第三方關系的風險水平和復雜程度相適應的風險管理流程。這些流程包括建立降低風險的控制，保留適當?shù)奈募碛涗涖y行為獲取第三方信息所做的努力，以及確保合同滿足銀行的合規(guī)需求。

3.加強金融消費者保護，注重社會公平

美國特別注重保護金融消費者，以維護社會公平。美國根據(jù)《多德-弗蘭克法案》專門成立了美國消費者金融保護局，以保護金融消費者權益，禁止不公平、欺詐性、不正當經營等行為。金融科技公司與金融機構合作，將會受到美國消費者金融保護局的監(jiān)管和有限的聯(lián)邦金融監(jiān)管。金融科技公司違反了任何聯(lián)邦消費者保護法，美國聯(lián)邦貿易委員會和消費者金融保護局還可以對未注冊或未獲得銀行許可的金融科技公司采取執(zhí)法行動。州銀行監(jiān)管機構可以對在所在州特許、注冊或許可的金融科技公司提起訴訟，以執(zhí)行2010 年《消費者金融保護法》。州銀行監(jiān)管機構也有權執(zhí)行州消費者保護法。

4.金融科技監(jiān)管時機與力度選擇更需要具有科學性

金融科技監(jiān)管需要平衡促進金融創(chuàng)新和防范金融風險這兩個目標，美國復雜而分散的金融監(jiān)管框架一方面在防范風險方面發(fā)揮了積極作用，另一方面在一定程度上阻礙了金融科技產業(yè)的發(fā)展，因此金融科技監(jiān)管時機與力度選擇更需要具有科學性。美國評估有效金融監(jiān)管系統(tǒng)特征之一就是，監(jiān)管機構應該在新產品上市時進行監(jiān)督，必要時采取措施保護消費者和投資者，而不阻礙創(chuàng)新。為此美國金融監(jiān)管機構逐步改進金融科技監(jiān)管框架，采用了多種創(chuàng)新的監(jiān)管方法促進金融科技創(chuàng)新：通過特殊目的全國性銀行許可、全國性的多州許可系統(tǒng)、消費者金融保護局的不行動函，減輕金融科技公司的監(jiān)管負擔；通過設立創(chuàng)新辦公室、金融科技活動、發(fā)布出版物等方式，加強與金融科技公司互動；通過監(jiān)管沙盒、概念驗證、創(chuàng)新競賽或獎勵等方式，了解金融科技新產品并促進其發(fā)展；通過成立專門的金融科技咨詢委員會和指導委員會、制定金融科技合作協(xié)議、金融科技機構間合作小組等方式，促進金融科技監(jiān)管機構之間的協(xié)調。

四、金融科技監(jiān)管未來應著力的六個方面

結合互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作經驗和《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019—2021 年）》（下文簡稱《發(fā)展規(guī)劃》）的發(fā)布，針對當前我國金融科技監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)，金融科技監(jiān)管未來應著力做好以下六個方面的工作。

（一）穩(wěn)步推進《發(fā)展規(guī)劃》

金融科技作為一種“創(chuàng)新性破壞”，金融科技監(jiān)管要實現(xiàn)規(guī)范與發(fā)展并舉、創(chuàng)新與防范風險并重，金融科技監(jiān)管改革創(chuàng)新要實現(xiàn)習近平總書記提出的“推進局部的階段性改革要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革的基礎上來謀劃”要求。中國人民銀行于2019 年8月印發(fā)《發(fā)展規(guī)劃》，為我國金融科技產業(yè)發(fā)展指明了方向。其中對于中國版監(jiān)管沙盒機制的表述②《發(fā)展規(guī)劃》第十八小節(jié)要求，充分評估新技術與業(yè)務融合的潛在風險，建立健全試錯容錯機制，完善風險撥備資金、保險計劃、應急處置等風險補償措施，在風險可控范圍內開展新技術試點驗證，做好用戶反饋與輿情信息收集，不斷提升金融產品安全與質量水平。，在加強頂層設計的基礎上鼓勵金融科技創(chuàng)新。未來金融科技監(jiān)管應著力穩(wěn)步推進《發(fā)展規(guī)劃》的落地實施，層層分解和落實金融監(jiān)管機構的相關職責，從而實現(xiàn)摸著石頭過河和加強頂層設計的辯證統(tǒng)一。

（二）進一步提升金融科技監(jiān)管原則和監(jiān)管時機的科學性

金融科技的快速創(chuàng)新和迭代特點，決定了金融科技監(jiān)管原則不是一成不變的，而是要隨著對金融科技業(yè)務本質的理解不斷深入和改進。這一特點也決定了監(jiān)管時機選擇要具有科學性，既要鼓勵創(chuàng)新，又要守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。因此，金融科技監(jiān)管機構可采取回顧性審查等方式對金融科技子行業(yè)的監(jiān)管原則和監(jiān)管時機開展評估，及時發(fā)現(xiàn)不符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律的監(jiān)管原則和監(jiān)管時機并予以修正，特別需要關注監(jiān)管沙盒在中國的推進和大型科技公司的監(jiān)管[12]。

（三）加快構建常態(tài)化、制度化的金融科技監(jiān)管運作機制

金融科技監(jiān)管亟待加快構建常態(tài)化、制度化的金融科技監(jiān)管運作機制，厘清中央和地方“雙牽頭”的工作機制，在中央層面建立人民銀行牽頭統(tǒng)籌、金融監(jiān)管部門分工協(xié)作、其他相關部門積極配合的工作機制，在地方層面建立中央指導下的屬地監(jiān)管和風險處理工作機制。目前需要解決的關鍵問題是，金融科技監(jiān)管是否有類似于互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作領導小組的部級統(tǒng)籌協(xié)調機構，金融科技委員會無法承擔類似的職責，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會更適合統(tǒng)籌協(xié)調全國金融科技監(jiān)管。

（四）優(yōu)化中央與地方雙層金融科技監(jiān)管模式

金融科技監(jiān)管應優(yōu)化中央與地方金融科技監(jiān)管模式，加強中央統(tǒng)籌規(guī)劃，提升地方監(jiān)管能力，形成金融科技監(jiān)管合力。在地方金融科技監(jiān)管能力較為薄弱的現(xiàn)狀下，中央層面的金融監(jiān)管機構更需要加強對地方金融監(jiān)管工作的指導和監(jiān)督，不僅關注地方金融科技的新趨勢、新問題，也要關注地方金融科技監(jiān)管工作的薄弱環(huán)節(jié)。

（五）加強金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系建設

要降低金融科技交叉風險，減少監(jiān)管空白，“穿透式”監(jiān)管必不可少，而金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系是“穿透式”監(jiān)管的數(shù)據(jù)基礎。因此金融科技監(jiān)管要加強金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系建設工作，要覆蓋所有金融科技機構、金融科技相關的基礎設施、金融科技活動和產品，要解決產生數(shù)據(jù)孤島的數(shù)據(jù)口徑不統(tǒng)一、業(yè)務標準不一致、報送機制不完備等問題，要確保統(tǒng)計信息的完整性和權威性。

（六）加強金融消費者保護

保護好個人金融信息安全是金融風險防范的基礎工作，特別是金融科技背景下此項工作尤為重要。金融科技監(jiān)管機構應及時跟蹤個人信息保護法律法規(guī)的最新進展，圍繞個人信息保護法律法規(guī)的要求，積極制定個人金融信息保護監(jiān)管規(guī)則，梳理并優(yōu)化“一行兩會”的金融消費者保護機構設置與職責分工，做好對金融機構和金融科技公司的金融信息安全專項檢查工作。