杜振華

數(shù)字經(jīng)濟已成為全球經(jīng)濟增長的核心動力,而核心動力的源泉在于數(shù)字創(chuàng)新。通過開放政府?dāng)?shù)據(jù),加速數(shù)據(jù)運行,激發(fā)數(shù)據(jù)應(yīng)用和數(shù)據(jù)增值,這是近年來創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容。作為國家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源的數(shù)據(jù)資源是數(shù)字創(chuàng)新的重要來源。但掌握整個社會數(shù)據(jù)80%以上的政府,由于缺乏數(shù)據(jù)開放的相應(yīng)立法,許多高價值數(shù)據(jù)處于被鎖定的閑置狀態(tài)。自2009年開始,許多西方國家掀起“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”(Open Government Data)運動。①單寅、石中金：《各國政府如何實施數(shù)據(jù)開放?》,中國信息通信研究院,2017年11月15日。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是釋放數(shù)據(jù)能量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著數(shù)據(jù)分析技術(shù)和應(yīng)用的不斷深入,政府?dāng)?shù)據(jù)資源所蘊含的價值受到極大重視,特別是通過數(shù)字創(chuàng)新所帶來的數(shù)字顛覆和跨行業(yè)影響的“數(shù)字革命”,激活了各行業(yè)的創(chuàng)新市場,人們迫切希望政府將那些不涉及國家安全、企業(yè)商業(yè)秘密和個人隱私的數(shù)據(jù)向社會開放,使其運行起來,充分釋放數(shù)據(jù)的潛能,讓數(shù)據(jù)資源所蘊含的巨大經(jīng)濟價值和社會價值迸發(fā)出來。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)涵

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的定義

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是指人們可以自由免費地訪問、獲取、利用政府?dāng)?shù)據(jù)。從供給方來看,政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府部門對其在履行職能、管理社會公共事務(wù)過程中采集和存儲的大量原始數(shù)據(jù),除涉密數(shù)據(jù)及個人隱私數(shù)據(jù)之外,全部及時地以開放的格式永久免費和免于授權(quán)地向公眾開放。從需求方來看,政府?dāng)?shù)據(jù)開放是可以自由、方便、免費和免于授權(quán)地訪問、獲取、利用和分享政府部門向社會開放的所有原始數(shù)據(jù)。①趙需要：《政府信息公開到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的嬗變》,《情報理論與實踐》2017年第4期。

一般認為,全球性非營利組織“開放知識基金會”②開放知識基金會(Open Knowledge Foundation)成立于2004年,總部位于英國劍橋市,目前其官方對外名稱是Open Knowledge International。提出的八項條件為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)：(1)完整性：除非涉及國家安全、企業(yè)商業(yè)秘密、個人隱私或其他特別限制,所有的政府?dāng)?shù)據(jù)都應(yīng)開放;(2)一手性：數(shù)據(jù)是從源頭采集到的一手數(shù)據(jù),而不是被整合或加工過的數(shù)據(jù);(3)及時性：盡快開放數(shù)據(jù)以保持數(shù)據(jù)的價值;(4)可獲取性：數(shù)據(jù)可以被最大范圍的用戶所獲取;(5)可機讀：數(shù)據(jù)是結(jié)構(gòu)化的,可被計算機自動處理;(6)非歧視性：數(shù)據(jù)對所有人都開放,無需注冊;(7)非私有：任何實體對開放的政府?dāng)?shù)據(jù)都沒有絕對的控制權(quán);(8)免于授權(quán)：數(shù)據(jù)不受版權(quán)、專利、商標(biāo)或貿(mào)易保密規(guī)則的約束。只有符合這八項條件的數(shù)據(jù)開放才叫充分開放。

數(shù)據(jù)開放是將開源世界(Open Source)的開放理念移植到數(shù)據(jù)問題中,提倡并號召解鎖政府、企業(yè)、非營利機構(gòu)、甚至特定的個人數(shù)據(jù),使其運行起來。早在2013年6月,美、英、法、德、意、日、俄及加拿大在八國峰會上共同簽署《開放數(shù)據(jù)憲章》,制定了共同開放數(shù)據(jù)行動方案,以驅(qū)動商業(yè)和服務(wù)的創(chuàng)新。該《憲章》提出政府?dāng)?shù)據(jù)開放五項原則：一是默認開放。除涉及安全及隱私而不能被開放以外,其余所有的數(shù)據(jù)都應(yīng)開放,開放為常態(tài)、為默認,不開放為特例;二是確保開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量和數(shù)量,即發(fā)布數(shù)據(jù)要及時、全面、準(zhǔn)確、簡潔及清晰;三是讓所有人都可以使用,即通過免費及多種形式提供數(shù)據(jù),使數(shù)據(jù)可以被所有人廣泛應(yīng)用于多種目的;四是為提升政府管理而開放數(shù)據(jù),即讓所有人從開放數(shù)據(jù)中獲益,同時對數(shù)據(jù)收集、標(biāo)準(zhǔn)、出版過程實施透明的在線管理;五是激勵數(shù)據(jù)開發(fā)創(chuàng)新,越多的人及機構(gòu)運營數(shù)據(jù),相關(guān)社會及經(jīng)濟價值就會越大。該憲章特別強調(diào)了“確保高質(zhì)量和足夠數(shù)量的數(shù)據(jù)”“使數(shù)據(jù)可為所有人使用”和“促進創(chuàng)新”。通過數(shù)據(jù)開放,政府可以驅(qū)動商業(yè)和服務(wù)的創(chuàng)新,釋放數(shù)據(jù)的社會價值和商業(yè)價值。因而各國在推進數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略時,更強調(diào)數(shù)據(jù)開放的可機讀性、可重復(fù)利用性。

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)開放需要澄清的兩個方面

1.數(shù)據(jù)開放不等于信息公開。數(shù)據(jù)與信息的最大區(qū)別在于數(shù)據(jù)是沒有經(jīng)過任何加工與解讀的原始記錄。政府?dāng)?shù)據(jù)開放意味著政府開放的不僅僅是信息,還有原始數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)可以是數(shù)字,通過觀察、實驗或計算得出不同的結(jié)果。數(shù)據(jù)還可以是文字、圖像、聲音等。信息是從數(shù)據(jù)里產(chǎn)生、挖掘和分析出來的一些結(jié)論。由于人們分析研究的角度不同,目的和方法不同,產(chǎn)生的研究結(jié)論即信息也就不同。政府信息公開針對的是公眾知情權(quán),提高政府行政透明度和公信力,監(jiān)督政府行為,降低行政成本,防止或減少腐敗滋生等,關(guān)注的是社會財富的節(jié)流問題。③趙雪嬌、張楠、孟慶國：《基于開放政府?dāng)?shù)據(jù)的腐敗防治：英國的實踐與啟示》,《公共行政評論》2017年第1期。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放對有數(shù)據(jù)處理能力的用戶來說,可以直接使用或從事各種應(yīng)用開發(fā),通過分析、挖掘和利用政府?dāng)?shù)據(jù),在更好地監(jiān)督政府的同時,也讓政府?dāng)?shù)據(jù)資源得以深度創(chuàng)新應(yīng)用。例如,人口數(shù)據(jù)、測繪數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)等不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放,不僅使許多信息相互印證,而且可以產(chǎn)生新的信息和新的知識,實現(xiàn)數(shù)據(jù)的最大化利用,釋放數(shù)據(jù)紅利。④高豐：《開放數(shù)據(jù)：概念、現(xiàn)狀與機遇》,《大數(shù)據(jù)》2015年第2期。因此,通過數(shù)據(jù)開放,政府可以驅(qū)動商業(yè)和服務(wù)的創(chuàng)新,釋放數(shù)據(jù)的商業(yè)價值和社會價值。

2.數(shù)據(jù)開放不等于數(shù)據(jù)共享。數(shù)據(jù)共享泛指特定范圍內(nèi)的主體之間相互開放數(shù)據(jù)資源,相互獲取和使用對方數(shù)據(jù)資源或共同數(shù)據(jù)資源,屬于限定主體范圍的數(shù)據(jù)開放。數(shù)據(jù)共享既可以適用于政府部門之間,也可以適用于私人領(lǐng)域。數(shù)據(jù)共享是有條件的,共享經(jīng)濟體之間一般定有嚴格的契約或利益約束機制,是經(jīng)濟主體之間的約定。

數(shù)據(jù)開放相較于數(shù)據(jù)共享而言,秉承的是開源世界所倡導(dǎo)的平等、自由的價值觀。開放數(shù)據(jù)強調(diào)的非歧視性和免于授權(quán)性,打破了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)共享中設(shè)定的“共享條件”和“特定共享方”的限制。數(shù)據(jù)開放是對任何社會主體都開放及免費獲取和運用數(shù)據(jù)。政府部門在管理國家各項事務(wù)過程中積累了海量的數(shù)據(jù)資源,數(shù)據(jù)開放的目的就是讓社會公眾更方便地利用所需數(shù)據(jù)從而創(chuàng)造更多的價值。只要不影響國家安全、企業(yè)利益和公民隱私,政府就應(yīng)該向全社會開放原始數(shù)據(jù)。共享數(shù)據(jù)資源固然能釋放數(shù)據(jù)的價值,但其釋放的能量要遠遠小于數(shù)據(jù)的開放。從國家層面而言,政府?dāng)?shù)據(jù)作為公共資源,最大限度地開放給社會進行增值利用,有利于增加政府透明度,激發(fā)社會創(chuàng)新活力,提高公共服務(wù)水平,促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

二、數(shù)據(jù)開放與創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長的內(nèi)在關(guān)系

(一)數(shù)據(jù)開放與創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長的內(nèi)在機理

創(chuàng)新是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐點。熊彼特在《經(jīng)濟發(fā)展理論》中首次從經(jīng)濟學(xué)角度提出了創(chuàng)新概念以及創(chuàng)新對經(jīng)濟發(fā)展的重要作用,指出創(chuàng)新就是在原有的生產(chǎn)過程中加入新的生產(chǎn)要素和新的生產(chǎn)條件,從而提高經(jīng)濟增長,并強調(diào)創(chuàng)新不同于發(fā)明之處在于創(chuàng)新必須是實現(xiàn)商業(yè)化的應(yīng)用。①[美]約瑟夫·熊彼特：《經(jīng)濟發(fā)展理論》,何畏、易家祥譯,商務(wù)印書館1990年版。2005年中國提出建設(shè)創(chuàng)新型國家的重大戰(zhàn)略,2015年黨的十八屆五中全會將創(chuàng)新置于國家發(fā)展全局的核心。2017年黨的十九大報告進一步指出,創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力,是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐。創(chuàng)新驅(qū)動已經(jīng)成為中國經(jīng)濟培育新增長點和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提高經(jīng)濟效益的關(guān)鍵。

進入數(shù)字經(jīng)濟社會后,數(shù)據(jù)成為新的生產(chǎn)要素,開始滲透到人類生產(chǎn)生活的方方面面,并超越傳統(tǒng)創(chuàng)新理論邊界,推動人類價值創(chuàng)造能力發(fā)生新的飛躍。②騰云：《為什么說數(shù)字創(chuàng)新是中國式創(chuàng)新的新機遇?/創(chuàng)新在中國》,見網(wǎng)址：https：//www.sohu.com/a/142726667_257489。政府?dāng)?shù)據(jù)是一個社會數(shù)據(jù)的重要和主要組成部分,是數(shù)字創(chuàng)新的主要來源?！靶乱淮畔⒓夹g(shù)與經(jīng)濟社會各領(lǐng)域的深度融合,引發(fā)了數(shù)據(jù)量的爆發(fā)式增長,使得數(shù)據(jù)資源成為國家重要的戰(zhàn)略資源和核心創(chuàng)新要素”③國務(wù)院：《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》,國發(fā)[2015]50號。。數(shù)字經(jīng)濟使生產(chǎn)函數(shù)發(fā)生了深刻的變化,數(shù)據(jù)成為新的和關(guān)鍵的生產(chǎn)要素。從圖1中可以看到經(jīng)濟形態(tài)與生產(chǎn)要素變革的關(guān)系：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中,勞動力L對產(chǎn)出起著關(guān)鍵性作用;工業(yè)經(jīng)濟中,資本K對產(chǎn)出起著關(guān)鍵性作用;而到了數(shù)字經(jīng)濟時代,數(shù)據(jù)D對產(chǎn)出起著關(guān)鍵性作用。④中國信息通信研究院：《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展白皮書(2017年)》,2017年7月。

圖1 經(jīng)濟形態(tài)與生產(chǎn)要素變革

在數(shù)字經(jīng)濟中,由網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)、由數(shù)據(jù)所萃取的信息、由信息所凝練的知識,正在成為各行各業(yè)經(jīng)營決策的新驅(qū)動、商品服務(wù)貿(mào)易的新內(nèi)容、社會全面治理的新手段,帶來了新的價值增值。更重要的是,相比其他生產(chǎn)要素,數(shù)據(jù)資源具有的可復(fù)用、可共享、無限增長和供給的稟賦,打破了傳統(tǒng)稀缺資源有限供給對增長的制約,為持續(xù)增長和永續(xù)發(fā)展提供了可能,成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展新的關(guān)鍵生產(chǎn)要素,解決物質(zhì)資源相對匱乏的問題。①中國信息通信研究院：《大數(shù)據(jù)白皮書(2018)》,2018年4月。圖2反映了數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)中政府、企業(yè)和居民三者之間的數(shù)據(jù)交換和流通、數(shù)據(jù)傳輸和數(shù)據(jù)利益的關(guān)系。數(shù)據(jù)開放重塑了政府與公眾之間的交互關(guān)系,公眾向政府提供數(shù)據(jù)與政府向公眾開放數(shù)據(jù)的過程是實時進行的。數(shù)字技術(shù)全面普及,深刻地影響著價值創(chuàng)造的方式,重塑著全球經(jīng)濟發(fā)展的格局。②德勤：《中國智造,行穩(wěn)致遠——2018年中國智能制造報告》,德勤工業(yè)4.0數(shù)字化制造企業(yè)和數(shù)字化供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)系列報告。

數(shù)字創(chuàng)新重新配置已有產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)字和物理組件,通過新的組合產(chǎn)生新產(chǎn)品或提供新服務(wù),這些新產(chǎn)品或新服務(wù)既嵌入到數(shù)字化技術(shù)中,又受到數(shù)字化新技術(shù)的不斷驅(qū)動,從而使數(shù)字創(chuàng)新具有自生長性,即新產(chǎn)品和新服務(wù)的邊界是開放的,無邊界的數(shù)字創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)在用戶持續(xù)參與和反饋下不斷擴展其范圍。開源和眾包等模式將創(chuàng)新從組織內(nèi)部向跨企業(yè)邊界和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)邊緣推動,形成了基于數(shù)字化平臺和以需求為導(dǎo)向的組織模式,并以平臺化的數(shù)字產(chǎn)品或服務(wù)和共享的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施為中心,最終形成更加靈活和可擴展的創(chuàng)新生態(tài)。

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圖2 數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的利益相關(guān)者

由于推動經(jīng)濟增長動力機制的改變,生產(chǎn)函數(shù)也發(fā)生了相應(yīng)的變化,由要素推動轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新推動。政府?dāng)?shù)據(jù)開放與創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長的內(nèi)在機理為：政府?dāng)?shù)據(jù)開放,全社會各利益主體在自身利益驅(qū)動下加速了數(shù)據(jù)的流動,推動數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘,各種新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新應(yīng)用、新模式不斷涌現(xiàn),從而形成熊彼特提出的經(jīng)濟創(chuàng)新大潮,這種“創(chuàng)造性毀滅”的過程伴隨著產(chǎn)品創(chuàng)新、工藝創(chuàng)新、市場創(chuàng)新、供應(yīng)鏈創(chuàng)新和生產(chǎn)組織創(chuàng)新。這種數(shù)字創(chuàng)新通過不斷向國民經(jīng)濟各產(chǎn)業(yè)、各領(lǐng)域“滲透”和“賦能”,通過乘數(shù)效應(yīng)和數(shù)字溢出效應(yīng)推動數(shù)字經(jīng)濟迅猛發(fā)展,進而帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。③朱蓀遠：《開放數(shù)據(jù)環(huán)境下的公共服務(wù)開放競爭新趨勢》,上海情報資源服務(wù)平臺,2018年5月18日。2018年全國數(shù)字經(jīng)濟體量為29.91萬億元,較2017年同期上升12.02%,占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由2016年的30.61%上升至2018年的33.22%,數(shù)字中國初具規(guī)模。④騰訊研究院：《數(shù)字中國指數(shù)報告(2019)》,2019年5月21日。

(二)數(shù)據(jù)開放所帶來的創(chuàng)新

通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放,實現(xiàn)數(shù)據(jù)在盡可能大的范圍內(nèi)政用、商用、民用,使數(shù)據(jù)在全社會范圍內(nèi)充分流動起來,使數(shù)字創(chuàng)新成為可能,進而帶來經(jīng)濟價值、社會價值和政治價值的提升。數(shù)字經(jīng)濟時代,數(shù)字創(chuàng)新已成為促進產(chǎn)業(yè)新模式和新業(yè)態(tài)形成的重要動力。①李苑：《全球政府開放數(shù)據(jù)的四大特點》,中國經(jīng)濟網(wǎng),2014年2月20日。

1.思維模式創(chuàng)新。所謂思維模式創(chuàng)新,就是顛覆以往的思維方式,進行輻射思考、多向思考、立體化思考、原點思考、對立思考、聯(lián)動思考、換位思考和轉(zhuǎn)向思考。政府?dāng)?shù)據(jù)開放,使人們在數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)挖掘中,在更大的范圍內(nèi)和更廣闊的領(lǐng)域內(nèi)重塑思維習(xí)慣、建立創(chuàng)新理念、跳出思維定勢、拓展思維視角。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的生態(tài)環(huán)境將催生社會思維變革,使整個社會的運行成本更低、生活品質(zhì)更高。②李苑：《全球政府開放數(shù)據(jù)的四大特點》,中國經(jīng)濟網(wǎng),2 0 1 4年2月2 0日。

2.商業(yè)模式創(chuàng)新。數(shù)字平臺經(jīng)濟不斷創(chuàng)新商業(yè)模式。商業(yè)模式指企業(yè)通過何種途徑或方式來營利。信息通信技術(shù)與制造技術(shù)的融合帶動信息經(jīng)濟、知識經(jīng)濟、分享經(jīng)濟等新經(jīng)濟模式加速向工業(yè)領(lǐng)域滲透,培育增長新動能。世界銀行高級開放數(shù)據(jù)顧問安德魯·斯托特(Andrew Stott)(2014)在《為經(jīng)濟增長開放數(shù)據(jù)》的報告中,把來自數(shù)據(jù)開放的商業(yè)模式歸納為五類：一是數(shù)據(jù)供應(yīng)者(Supplier)。即通過自身對數(shù)據(jù)理解的優(yōu)勢來開發(fā)增值服務(wù)進而獲利。如德國統(tǒng)計局2008年10月開放其數(shù)據(jù),這幫助它的附加服務(wù)和咨詢服務(wù)的營業(yè)額在兩年內(nèi)增長了95%。二是數(shù)據(jù)聚合者(Aggregator)。面向一個特定垂直領(lǐng)域或地域搜集并聚合數(shù)據(jù)。如開放企業(yè)(Open Corporates)聚合了全球81個國家的企業(yè)注冊數(shù)據(jù),記錄了6666萬多家企業(yè)數(shù)據(jù)。相應(yīng)的商業(yè)模式有對聚合數(shù)據(jù)本身收費,提供額外增值服務(wù),比如API的收費模式。三是數(shù)據(jù)開發(fā)者(Developer)。指設(shè)計、開發(fā)并售賣web應(yīng)用或移動應(yīng)用的企業(yè)或個人開發(fā)者。如,在紐約僅地鐵應(yīng)用就超過68個;在倫敦有約500個公共交通應(yīng)用使用開放數(shù)據(jù)。四是數(shù)據(jù)增值者(Enricher)。指通過分析開放數(shù)據(jù)獲取信息后再整合相應(yīng)面向終端消費者的服務(wù)或產(chǎn)品的企業(yè)或機構(gòu)。五是數(shù)據(jù)賦能者(Enabler)。指提供平臺和技術(shù)來供第三方企業(yè)和個人使用的企業(yè)和機構(gòu)。他們在確保盈利的同時,向數(shù)據(jù)供應(yīng)者和消費者提供高性價比、易于訪問的服務(wù)。

開放數(shù)據(jù)是一個生態(tài)系統(tǒng),政府開放數(shù)據(jù),社會利用數(shù)據(jù),從而增加社會創(chuàng)新產(chǎn)品和公共價值。產(chǎn)生價值越多,政府越有動力開放更多更好的數(shù)據(jù),形成良性循環(huán)。③翁列恩、李幼蕓：《政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放與共享》,《經(jīng)濟社會體制比較》2016年第2期。數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)中政府的職責(zé)是從公共利益出發(fā),維護良好的生態(tài)環(huán)境,使其有利于創(chuàng)新和創(chuàng)造。

3.管理創(chuàng)新。政府作為數(shù)據(jù)主要提供者,掌握著高價值數(shù)據(jù),最大限度地調(diào)配社會資源,主導(dǎo)大量投資建設(shè)并與企業(yè)合作。通過開放數(shù)據(jù)使企業(yè)深入挖掘其潛在的戰(zhàn)略價值,幫助政府共同解決社會問題,使社會治理由政府一元治理變成多元治理,提升政府效能,使政府也成為數(shù)據(jù)開放的受益者。

4.數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新。華為與牛津經(jīng)濟研究院《數(shù)字溢出——衡量數(shù)字經(jīng)濟的真正影響力》的共同研究表明：投資信息通信技術(shù)(ICT)長期回報是非ICT投資回報的6.7倍,傳統(tǒng)行業(yè)可借助“+智能”引擎,實現(xiàn)數(shù)字溢出最大化。這意味著以寬帶、云、大數(shù)據(jù)、人工智能(AI)、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的ICT技術(shù),正在轉(zhuǎn)化成各行各業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵能力,提升企業(yè)與行業(yè)的生產(chǎn)效率和創(chuàng)新能力,幫助供給端轉(zhuǎn)型升級。

數(shù)據(jù)開放使企業(yè)得以借助于數(shù)字技術(shù),大幅提高生產(chǎn)力,建立更深層次的間接利益鏈,因為數(shù)字經(jīng)濟的影響會從企業(yè)內(nèi)部溢出,流向競爭對手乃至整個供應(yīng)鏈。數(shù)據(jù)開放使數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新活躍,不斷拓展人類認知和增長空間,成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的核心驅(qū)動力。

(三)政府?dāng)?shù)據(jù)開放帶來的經(jīng)濟增長

若將先進分析技術(shù)應(yīng)用于開放數(shù)據(jù)與專有數(shù)據(jù),將產(chǎn)生巨大的潛在經(jīng)濟價值。世界銀行發(fā)展數(shù)據(jù)部首席經(jīng)濟學(xué)家安巴羅·巴利維安(Amparo Ballivian)指出,開放數(shù)據(jù)主要有三個受益點：一是提升公共服務(wù)的能力;二是分享經(jīng)濟和創(chuàng)新;三是參與式的政府。人們又加上第四個受益點,開放是共享的一種創(chuàng)新模式。④Joel Gurin.Open Data Now：The Secret to Hot Startups,Smart Investing,Savvy Marketing,and Fast Innovation Hardcover-January 7,2014.以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟,可以推動大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,實現(xiàn)創(chuàng)新突破,持續(xù)釋放數(shù)字紅利,推動“數(shù)字中國”建設(shè)進入快車道。

1.數(shù)據(jù)只有在不斷運動中才能不斷增值。正如工業(yè)社會中資本是在運動中增值一樣,數(shù)據(jù)也只有在運動中才能不斷增值。數(shù)據(jù)開放加速數(shù)據(jù)運動,從而使數(shù)據(jù)不斷被社會各界復(fù)用、交叉共享,通過大規(guī)模的數(shù)字創(chuàng)新不僅帶來超額利潤,而且通過乘數(shù)效應(yīng)和數(shù)字溢出效應(yīng)還可以帶來額外收益的增長。2013年10月,麥肯錫研究院(McKinsey)發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)：用流動的信息來開啟創(chuàng)新與成效》報告顯示,開放數(shù)據(jù)能夠帶來3—5萬億美元的經(jīng)濟價值,首次將人們的視線轉(zhuǎn)向開放數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值。這其中不僅包含了因開放數(shù)據(jù)創(chuàng)造的新財富,也包含了因開放數(shù)據(jù)可以節(jié)省的開支。2014年澳大利亞咨詢公司Lateral Economics就開放數(shù)據(jù)經(jīng)濟潛能進行研究,指出G20國家開放數(shù)據(jù)將在未來5年實現(xiàn)總額為13萬億美元的增長,為G20國家貢獻大約1.1%的GDP增長,這將占到G20未來5年GDP增長目標(biāo)(2%)的55%。①The World Bank.Open data for economic growth.June 25,2014.http：//www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/document/Open-Data-for-Economic-Growth.pdf,2014.數(shù)字創(chuàng)新的發(fā)展進一步加大了社會對政府?dāng)?shù)字開放的依賴。

圖3 全球數(shù)字經(jīng)濟的占比與預(yù)測

華為與牛津經(jīng)濟研究院《數(shù)字溢出》的分析表明,過去30年,數(shù)字投資每增長1美元,會使GDP增加20美元,而非數(shù)字投資的平均回報率僅為1∶3。這一結(jié)果表明,就每1美元的平均回報率而言,數(shù)字技術(shù)投資比非數(shù)字技術(shù)投資高6.7倍。要想對政府?dāng)?shù)據(jù)資源進行開發(fā)利用,首先面對的就是政府?dāng)?shù)據(jù)的開放問題,數(shù)據(jù)只有被利用了才具有價值。圖3為牛津經(jīng)濟研究院和華為發(fā)布的全球數(shù)字經(jīng)濟的占比與預(yù)測,2005—2015年中,數(shù)字經(jīng)濟僅占全球經(jīng)濟的11%～15%。2015—2025年,由于“+智能”時代的到來,數(shù)字經(jīng)濟將占到15%～24%。②華為、牛津經(jīng)濟研究院(OXFORD ECONOMICS)：《數(shù)字溢出——衡量數(shù)字經(jīng)濟的真正影響力》,Copyright?2017 Huawei Technologies Co.,Ltd.見：https：//www.useit.com.cn/thread-18007-1-1.htm l

2.數(shù)據(jù)分析技術(shù)為數(shù)字創(chuàng)新發(fā)展鋪平了道路,解鎖了巨大的經(jīng)濟價值。數(shù)字經(jīng)濟社會中,企業(yè)基本業(yè)務(wù)的未來收益取決于數(shù)據(jù)驅(qū)動的創(chuàng)新。世界各地許多公司使用政府開放數(shù)據(jù)作為核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)。據(jù)世界銀行2016年的數(shù)據(jù),當(dāng)時各國有超過250個各級政府實施了“開放數(shù)據(jù)行動計劃”。

在信息通信技術(shù)進入全面滲透、跨界融合、引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展的背景下,中國在數(shù)字經(jīng)濟轉(zhuǎn)型五大賦能技術(shù)(寬帶、數(shù)據(jù)中心、云計算、大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng))發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字經(jīng)濟促進民生改善、數(shù)字經(jīng)濟倒逼行政管理體系和監(jiān)管制度變革等方面都得到長足發(fā)展。③高富平、張曉：《跟每個人息息相關(guān)!政府?dāng)?shù)據(jù)開放的邊界在哪里?》,見：http：//sike.news.cn/statics/sike/posts/2017/08/219522435.htm l數(shù)字創(chuàng)新正在成為中國創(chuàng)新經(jīng)濟增長方式的強大動能。

三、中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放中存在的問題

數(shù)據(jù)開放程度關(guān)系到數(shù)據(jù)資源的開發(fā)與利用程度和創(chuàng)新活力的大小。目前中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放存在的主要問題如下：

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)開放不足

政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度的衡量指標(biāo)目前主要有開放數(shù)據(jù)準(zhǔn)備度評估、全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)、開放數(shù)據(jù)晴雨表等。其中,開放數(shù)據(jù)晴雨表的評估內(nèi)容最為全面,包括準(zhǔn)備度、執(zhí)行度和影響力三個方面。從表1可以看到,英國是政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度最高的國家,已經(jīng)連續(xù)4年領(lǐng)跑《開放數(shù)據(jù)晴雨表》。中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放總體上處于落后狀態(tài)。①鄭躍平、劉美岑：《開放數(shù)據(jù)評估的現(xiàn)狀及存在問題 ——基于國外開放數(shù)據(jù)評估的對比和分析》,《電子政務(wù)》2016年第8期。2013—2017年中國名次有一定的起伏波動。但由于各年參評國家數(shù)量不同,不能直觀地看到這種變化。那么可以將每年參評國家按開放程度由高到低劃分為第一到第五共五個級次。這樣就可以看到,前10名國家皆為第一個級次,中國數(shù)據(jù)開放程度2013年和2017年居于第四個級次,2015年和2016年居于第三個級次。這說明中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度總體不高,全國性的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享統(tǒng)一平臺缺乏,開放共享的機制不健全,政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律保障機制、協(xié)同治理機制、利益協(xié)調(diào)機制不完善,數(shù)據(jù)資源整合難,打破各部門數(shù)據(jù)條塊分割的格局難,數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一難,數(shù)據(jù)治理推進難,等等,這些問題都極具挑戰(zhàn)性。

表1 《開放數(shù)據(jù)晴雨表》前十位國家及中國位次

(二)數(shù)據(jù)開放缺乏實際落實

中國已經(jīng)進入數(shù)字經(jīng)濟時代,充分運用大數(shù)據(jù)的先進理念、技術(shù)和資源,是進行創(chuàng)新和提升國家競爭力的戰(zhàn)略選擇。適時出臺相應(yīng)的政策法規(guī),對技術(shù)的發(fā)展能起到事半功倍的推動作用。2015年8月,國務(wù)院發(fā)布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》所確定的三大重點任務(wù)中有兩項任務(wù)都與數(shù)據(jù)開放和創(chuàng)新有關(guān)：加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享,推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

目前一些政府部門缺乏數(shù)據(jù)治理思維和數(shù)據(jù)開放的政策規(guī)定,缺乏數(shù)據(jù)治理的法治體系,數(shù)據(jù)開放的國家安全邊界模糊,導(dǎo)致中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放不充分。在實際操作過程中,各部門可能基于對開放數(shù)據(jù)的不同理解而造成數(shù)據(jù)開放性差、更新率低等問題。例如,中國許多高價值的科學(xué)數(shù)據(jù)并未在國內(nèi)得到充分的開放和使用就流向國外,而西方發(fā)達國家早在20世紀(jì)90年代就制定了“完全與開放”的數(shù)據(jù)共享政策,并形成了一批國家級科學(xué)數(shù)據(jù)中心。①高富平、張曉：《跟每個人息息相關(guān)!政府?dāng)?shù)據(jù)開放的邊界在哪里?》,見：http：//sike.news.cn/statics/sike/posts/2017/08/219522435.htm l

(三)資產(chǎn)意識和觀念不能與時俱進

數(shù)據(jù)開放與創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長的內(nèi)在機理要求政府和社會都必須更新資產(chǎn)意識和觀念。數(shù)據(jù)是信息時代的重要資產(chǎn),數(shù)據(jù)資產(chǎn)是指企業(yè)或個人擁有或控制的、以電子數(shù)據(jù)形式存在的、在日?；顒又谐钟幸詡涑鍪刍蛱幱谏a(chǎn)過程中的非貨幣性資產(chǎn)。傳統(tǒng)財務(wù)會計只重視有形資產(chǎn)的揭示,忽略數(shù)據(jù)資產(chǎn),這就對這類企業(yè)信息使用者的判斷、決策造成失誤,或盲目高估其收益而忽略其風(fēng)險,或低估其價值而轉(zhuǎn)移投資。在計算機軟件開發(fā)企業(yè)中,其賬面的有形資產(chǎn)價值相對于其數(shù)字產(chǎn)品能帶給它的價值是很小的,只有幾萬元有形資產(chǎn)的小公司的軟件銷售額可達到幾億元。

四、數(shù)據(jù)開放的對策建議

數(shù)據(jù)的價值在于應(yīng)用。政府?dāng)?shù)據(jù)開放對公眾的最大利益在于創(chuàng)新所獲得的福利。針對政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的問題,我們應(yīng)進一步做好以下工作：

(一)數(shù)據(jù)開放立法

政府?dāng)?shù)據(jù)開放需要法律的授權(quán)。在法律層面上,中國政府的數(shù)據(jù)開放還沒有深入到數(shù)據(jù)層,這就要求在法律上明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放是其應(yīng)履行的一項責(zé)任。要使數(shù)據(jù)最大限度地開放,政府就必須搭建規(guī)則、構(gòu)筑秩序,保障數(shù)據(jù)開放的有序性、標(biāo)準(zhǔn)性和安全性。數(shù)據(jù)開放立法,才能使政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺、數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)等統(tǒng)一。②《透過震驚世界的數(shù)據(jù),探索中國數(shù)字化生態(tài)及潛力》,見：https：//www.sohu.com/a/214833581_100054387國務(wù)院2018年發(fā)布的《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》提出“涉及國家秘密、國家安全、社會公共利益、商業(yè)秘密和個人隱私的科學(xué)數(shù)據(jù),不得對外開放共享;確需對外開放的,要對利用目的、用戶資質(zhì)、保密條件等進行審查,并嚴格控制知悉范圍”。對數(shù)據(jù)開放的邊界依據(jù)法律進行明確劃定,政府部門才能依法行政,陸續(xù)建立數(shù)據(jù)開放指南、目錄、規(guī)范等,并根據(jù)社會利用成效適時更新和擴大數(shù)據(jù)開放的范圍與內(nèi)容,規(guī)范數(shù)據(jù)開放的方式與程序,充分滿足企業(yè)、科研機構(gòu)和個人的數(shù)據(jù)需求。

(二)由政府?dāng)?shù)據(jù)開放向公共數(shù)據(jù)開放延伸

要實現(xiàn)由創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟的發(fā)展,就要由政府?dāng)?shù)據(jù)開放延伸到公共數(shù)據(jù)資源的開放。國務(wù)院2015年《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》指出：“按照‘增量先行’的方式,加強對政府部門數(shù)據(jù)的國家統(tǒng)籌管理,加快建設(shè)國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺。優(yōu)先推動信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、安監(jiān)、金融、質(zhì)量、統(tǒng)計、氣象、海洋、企業(yè)登記監(jiān)管等民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會開放?！北Ａ_·烏勒(P.Uhlir)在給聯(lián)合國教科文組織起草的《發(fā)展和促進公共領(lǐng)域信息的政策指導(dǎo)草案》中,將公共數(shù)據(jù)資源定義為“不受知識產(chǎn)權(quán)和其他法定制度限制使用以及公眾能夠有效利用而無需授權(quán)也不受制約的各種數(shù)據(jù)資源”。中國近年來陸續(xù)出臺了激勵公共數(shù)據(jù)資源開放的政策措施。公共數(shù)據(jù)資源不僅包括政府?dāng)?shù)據(jù),同時也包括在履職過程中政府系統(tǒng)之外的個人、機構(gòu)、社區(qū)等組織生產(chǎn)、處理和傳播的數(shù)據(jù)。③戚聿東：《貫徹新發(fā)展理念,加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟》,《光明日報》2018年9月4日第15版。因此,現(xiàn)階段以政府?dāng)?shù)據(jù)開放為突破口,逐步推動公共數(shù)據(jù)資源的開放和利用,將會帶來更大范圍、更大規(guī)模的創(chuàng)新。

(三)進行市場化的數(shù)字生態(tài)建設(shè)

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是數(shù)字生態(tài)建設(shè)的關(guān)鍵,國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要提出要構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的國家數(shù)據(jù)開放體系,加強互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺建設(shè)。在歐美國家,開放數(shù)據(jù)的生態(tài)絕非單靠政府來搭建。在美國,諸如“為美國而編程”(Code for America)、陽光基金會(Sunlight Foundation)等非營利機構(gòu)也在數(shù)據(jù)生態(tài)搭建中起到積極作用。①陸健英、鄭磊、Dawes S：《美國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放：歷史、進展與啟示》,《電子政務(wù)》2013年第6期。在中國,除政府?dāng)?shù)據(jù)外,可以從民間社區(qū)角度、非營利機構(gòu)角度依照國務(wù)院《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》提出的原則嘗試推進數(shù)字生態(tài)的建設(shè)。對公益性事業(yè)及公益性科學(xué)研究無償提供數(shù)據(jù);同時樹立數(shù)據(jù)資產(chǎn)意識,確需收費的應(yīng)按照規(guī)定程序和不盈利原則制定合理的收費標(biāo)準(zhǔn);商業(yè)活動利用數(shù)據(jù)的,可通過協(xié)商約定?！伴_放為常態(tài)、不開放為例外”。從標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)集成、高效高質(zhì)量的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化,到數(shù)據(jù)平臺中心提供的高效率的人工審核、邏輯核查,以這樣一整套智能化數(shù)據(jù)處理體系來保證處理的海量數(shù)據(jù)的質(zhì)量。讓數(shù)據(jù)在數(shù)字經(jīng)濟中充分涌流,創(chuàng)造數(shù)字經(jīng)濟的黃金時代。

總之,要激活數(shù)據(jù)的價值和能量,以創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟的發(fā)展,政府?dāng)?shù)據(jù)開放僅是第一步。今后政府還要成為數(shù)據(jù)的管理中心,才能真正將數(shù)據(jù)的價值和能量發(fā)揮出來。