陳建平

摘 要：區(qū)域協(xié)同立法是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本保證，但我國(guó)目前區(qū)域協(xié)同立法還處于起步階段，區(qū)域法律法規(guī)體系還不健全，區(qū)域協(xié)同立法推進(jìn)艱難，以政府間合作協(xié)議、“紅頭文件”替代區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)象明顯，已有的一些區(qū)域協(xié)同立法未能真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。這些問題產(chǎn)生的原因主要在于我國(guó)當(dāng)前憲法法律對(duì)區(qū)域協(xié)同立法缺乏明確授權(quán)，地方政府合作立法動(dòng)力激勵(lì)不足，以及區(qū)域協(xié)同立法經(jīng)驗(yàn)不足等。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，亟須在我國(guó)憲法法律中明確區(qū)域協(xié)同立法的地位，盡快制定“區(qū)域協(xié)同發(fā)展法”，構(gòu)建區(qū)域立法激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮司法對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的推動(dòng)作用，以推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：治理現(xiàn)代化;區(qū)域協(xié)同立法;問題;成因;路徑

基金項(xiàng)目：重慶市教育委員會(huì)高校人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“行政訴訟電子數(shù)據(jù)運(yùn)用實(shí)證研究”（17SKG015）;重慶市教育委員會(huì)高校人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“地方立法體制機(jī)制完善研究”（20SKGH016）。

[中圖分類號(hào)] DF31 [文章編號(hào)] 1673-0186（2020）012-0108-011

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.012.009

一、問題的提出與研究述評(píng)

國(guó)家治理現(xiàn)代化要求國(guó)家立法體系現(xiàn)代化，區(qū)域協(xié)同立法作為國(guó)家立法體系的一個(gè)重要組成部分，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提，因此，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法現(xiàn)代化也就成了國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

（一）問題的提出

經(jīng)過幾十年的區(qū)域發(fā)展，我國(guó)基本形成了以西部、中部、東部、東北四大板塊為基礎(chǔ)，各區(qū)域間相互融通發(fā)展的格局。在區(qū)域協(xié)同立法層面，較早的有東北三省法制部門圍繞促進(jìn)東北老工業(yè)全面振興的主題，在促進(jìn)科技進(jìn)步、構(gòu)建誠信社會(huì)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、食品安全、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域完成了幾十個(gè)立法項(xiàng)目。其后有2014年長(zhǎng)三角三省一市開始就大氣污染防治進(jìn)行協(xié)同立法，2020年京津冀三地協(xié)同制定《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》。

但一個(gè)令人尷尬的事實(shí)是，長(zhǎng)期以來，我國(guó)有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論研究與實(shí)踐探索主要注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，對(duì)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度機(jī)制，尤其是立法方面，沒有給予足夠重視，雖然諸多區(qū)域簽訂了立法合作協(xié)議，但這些協(xié)議能夠具體落實(shí)到立法實(shí)踐的并不多見，立法所具有的區(qū)域引領(lǐng)、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的功能沒有充分發(fā)揮，導(dǎo)致了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的立法缺失與法律制度供給不足，進(jìn)一步引致了區(qū)域發(fā)展失衡。為解決這一問題，黨的十九大明確提出了要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。隨后，黨中央、國(guó)務(wù)院又對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制提出了具體的建設(shè)思路，其中重要的一個(gè)方面就是建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系。

（二）相關(guān)研究述評(píng)

近年來，隨著國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法相關(guān)的實(shí)踐和理論問題開始受到學(xué)界的高度關(guān)注，并產(chǎn)生了一些有影響的研究成果，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

一是軟法治理。石佑啟認(rèn)為，軟法之治是解決目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)法治發(fā)展滯后問題和實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)有效治理的一種重要制度方案，其理由在于協(xié)議的簽訂簡(jiǎn)便易行，沒有嚴(yán)格的要求[1]。黃茂欽指出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之所以倚重軟法之治，主要在于軟法具有特殊的功能，其以不同于硬法的調(diào)整方式規(guī)范區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問題，既促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，也豐富了區(qū)域經(jīng)濟(jì)法治的內(nèi)涵[2];但其不足在于軟法沒有約束力，協(xié)議的落實(shí)和執(zhí)行全靠自覺和輿論等社會(huì)壓力，一旦牽涉到各自地方的利益，這些軟法很難落到實(shí)處。這也是當(dāng)前區(qū)域合作協(xié)議多，具體立法行動(dòng)少的根本原因。

二是行政立法。葉必豐認(rèn)為，區(qū)域合作協(xié)議具有對(duì)締約主體實(shí)現(xiàn)約束的可能性，實(shí)現(xiàn)約束的機(jī)制是組織法機(jī)制和基于組織法的責(zé)任追究機(jī)制，動(dòng)力在于公眾的推動(dòng)。涉及公眾權(quán)利義務(wù)的區(qū)域合作協(xié)議，經(jīng)立法程序或有利害關(guān)系的公眾同意，對(duì)公眾具有直接規(guī)制力。提出就行政協(xié)議專項(xiàng)展開立法，即制定“行政程序法”及“行政協(xié)議法”[3]。這種理論主要強(qiáng)調(diào)了地方政府對(duì)區(qū)域合作協(xié)議進(jìn)行立法，賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力。但目前的區(qū)域合作協(xié)議大多數(shù)只具有宣言、綱領(lǐng)、方針性質(zhì)，這些協(xié)議在轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤叫姓ㄒ?guī)時(shí)困難重重，而直接賦予其強(qiáng)制力更是沒有充分的法理依據(jù)。

三是全國(guó)人大及其常委會(huì)立法。孫浩康建議由中央制定我國(guó)的區(qū)域發(fā)展法律體系，即“區(qū)域發(fā)展法”;然后以它為基礎(chǔ)，制定“區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)管理法”“區(qū)域規(guī)劃法”“區(qū)域分工與產(chǎn)業(yè)法”“區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)促進(jìn)法”“區(qū)域發(fā)展干預(yù)法”“區(qū)域生態(tài)保護(hù)法”等[4]。牛睿主張?jiān)谖覈?guó)制定“區(qū)域協(xié)調(diào)基本法”“區(qū)域開發(fā)法”等單行法律規(guī)范，并完善《地方組織法》《立法法》等相關(guān)法律，對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的同級(jí)立法機(jī)關(guān)聯(lián)合制定跨行政區(qū)的區(qū)域性地方法規(guī)、規(guī)章，在主體資格、權(quán)限范圍、法律效力、立法和審批程序等方面做出實(shí)體上和程序上的明確規(guī)定，規(guī)范地方立法協(xié)調(diào)工作[5]。這種觀點(diǎn)的優(yōu)點(diǎn)在于，由中央立法具有權(quán)威性，對(duì)區(qū)域合作能夠起到積極的引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用，不足在于不同區(qū)域在進(jìn)行協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)會(huì)面對(duì)不同問題，因而由黨中央為區(qū)域制定一系列的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法規(guī)難度相當(dāng)大。

四是地方協(xié)調(diào)立法。即區(qū)域內(nèi)各立法主體在地方自有立法權(quán)的基礎(chǔ)上，建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)立法。華國(guó)慶主張?jiān)诘胤阶杂辛⒎?quán)的基礎(chǔ)上，建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)立法。如成立由區(qū)域內(nèi)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大常委會(huì)和政府分管立法的領(lǐng)導(dǎo)、法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以及法律專家組成的區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會(huì)，全面領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)區(qū)域范圍內(nèi)的立法合作和協(xié)調(diào)工作，研究制定區(qū)域立法的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和近期規(guī)劃，協(xié)調(diào)處理區(qū)域立法中出現(xiàn)的問題[6]。還有主張?jiān)谠O(shè)立一個(gè)區(qū)域立法協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立立法共同起草機(jī)制、征求意見機(jī)制和事后協(xié)調(diào)機(jī)制[7]。該主張的優(yōu)點(diǎn)在于各區(qū)域明確各自的具體需求和具體利益，立法具有針對(duì)性和可操作性，其難點(diǎn)在于中央目前對(duì)區(qū)域協(xié)同立法沒有明確具體的授權(quán)，區(qū)域立法主體之間利益沖突難以協(xié)調(diào)，地方主政官員立法動(dòng)力不足。

這些研究成果指明了立法在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的核心地位和意義，奠定了我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本法律制度框架，但是具體到區(qū)域協(xié)同立法滯后的問題、成因分析以及如何有針對(duì)性地推進(jìn)建立和實(shí)施這一法律制度框架（立法），我國(guó)學(xué)者對(duì)此研究明顯不足。為此，本文試圖從黨的政策要求，國(guó)家現(xiàn)代化治理的需要出發(fā)，結(jié)合我國(guó)的區(qū)域發(fā)展具體實(shí)際，研究區(qū)域協(xié)同立法策略與實(shí)施路徑，以破除地區(qū)之間的利益藩籬和制度壁壘，最終形成統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化要求區(qū)域協(xié)同立法體系現(xiàn)代化

國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度及其執(zhí)行能力的集中表現(xiàn)[8]，國(guó)家治理現(xiàn)代化也就成了現(xiàn)代國(guó)家的不懈追求。區(qū)域發(fā)展法律法規(guī)體系作為區(qū)域治理體系的核心，其構(gòu)建和完善對(duì)國(guó)家區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有舉足輕重的作用。就現(xiàn)代國(guó)家治理體系而言：一個(gè)國(guó)家最重要的制度體系是法律體系。國(guó)家通過立法，規(guī)定國(guó)家的發(fā)展方向和戰(zhàn)略目標(biāo)，將國(guó)家的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化等基本制度法制化。

（一）國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的核心是法治體系現(xiàn)代化

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求加強(qiáng)并創(chuàng)新國(guó)家制度建設(shè)。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，理性的個(gè)人追逐自身利益的強(qiáng)大沖動(dòng)力，既可能是經(jīng)濟(jì)衰退的主要原因，也可能是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和繁榮的主要源泉，但其最終的結(jié)果指向卻取決于這個(gè)社會(huì)的制度結(jié)構(gòu)和安排[9]。制度就像一個(gè)過濾器，它決定了決策者所能得到的機(jī)會(huì)。一個(gè)社會(huì)所面對(duì)的機(jī)會(huì)部分地由它的制度所決定，這是制度最重要的作用[10]。中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期的革命斗爭(zhēng)中，對(duì)制度在國(guó)家治理中發(fā)揮的作用有了越來越深刻的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)好的制度可以防止壞人干壞事，而不好的制度不但會(huì)妨礙好人做好事，甚至“會(huì)走向反面”[11]。黨的十四大召開時(shí)，明確提出了黨的制度建設(shè)目標(biāo)，即到建黨100周年時(shí)，在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度，此后，黨的十五大、十六大、十七大、十八大、十九大都圍繞國(guó)家制度建設(shè)進(jìn)行了深刻闡述，將國(guó)家制度建設(shè)的內(nèi)容具體化。

制度作為規(guī)范人們行為的規(guī)則，雖然有正式規(guī)則和非正式規(guī)則之分，但正式規(guī)則無疑主導(dǎo)著整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。在正式規(guī)則中，其排位順序或者說其效力等級(jí)遵循從憲法、成文法、不成文法、明確的規(guī)則，最后到個(gè)別的契約[12]?？梢哉f，法律乃是制度的核心，法治體系作為國(guó)家治理體系的骨干工程，是國(guó)家治理體系總攬全局、牽引各方的總抓手，“法治興則國(guó)家興，法治衰則國(guó)家亂”[8]。

（二）區(qū)域法治體系現(xiàn)代化要求區(qū)域協(xié)同立法體系現(xiàn)代化

區(qū)域治理的需要，既在于區(qū)域問題的治理需要區(qū)域主體的合作，也在于各區(qū)域自然資源的差異、政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。國(guó)家整體的發(fā)展要求各區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在協(xié)調(diào)發(fā)展中拓展發(fā)展空間。各區(qū)域地方主體無論從政策還是從制度要求來看，都應(yīng)該實(shí)行合作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，但這種理想建立在人性是利他主義的基礎(chǔ)上。曼瑟爾認(rèn)為，這種利他主義應(yīng)該被看作“一種例外”，從集體成員是理性的和會(huì)采取尋求自我利益的行為這一前提出發(fā)，推導(dǎo)出集體會(huì)從集體利益出發(fā)采取行動(dòng)，這種觀念事實(shí)上是不正確的。除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事[13]，故區(qū)域治理需要區(qū)域法治。

國(guó)家治理現(xiàn)代化要求區(qū)域治理現(xiàn)代化，區(qū)域治理現(xiàn)代化要求區(qū)域法治現(xiàn)代化，而區(qū)域法治現(xiàn)代化的核心首在區(qū)域協(xié)同立法。作為“經(jīng)濟(jì)人”的各區(qū)域主體及其主政者都有各自的利益偏好，也有自己的特殊利益訴求。當(dāng)缺乏區(qū)域合作法律法規(guī)的規(guī)制時(shí)，公共資源的使用就極易陷入“囚徒困境”，最后走向“公地悲劇”。沒有法律法規(guī)的約束，區(qū)域合作也會(huì)走上“公地悲劇”。故我國(guó)區(qū)域主體之間進(jìn)行橫向合作，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，必須堅(jiān)持區(qū)域立法先行，加快完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系，為全面依法治域提供基本準(zhǔn)則。這既是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，更是國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的需要。

三、我國(guó)當(dāng)前區(qū)域立法面臨的主要問題

經(jīng)過幾十年發(fā)展，區(qū)域協(xié)同立法無論是在中央層面還是地方區(qū)域?qū)用娑既〉昧艘恍┏煽?jī)，但地方區(qū)域?qū)用媪⒎ㄍ七M(jìn)艱難，地方區(qū)域主體以政府間協(xié)議、“紅頭文件”等方式代替區(qū)域協(xié)同立法現(xiàn)象較為常見，區(qū)域協(xié)同立法功能發(fā)揮不足。當(dāng)前，諸多地方區(qū)域協(xié)同立法還停留在調(diào)研走訪、經(jīng)驗(yàn)交流、理論協(xié)作、互相通報(bào)簡(jiǎn)報(bào)、征求意見等層面，“還沒有一套系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化的機(jī)制”[14]。

（一）政府間合作協(xié)議替代區(qū)域合作立法

目前我國(guó)區(qū)域合作，除了中央通過立法對(duì)一部分事項(xiàng)進(jìn)行明文規(guī)定外，地方政府間普遍采取區(qū)域合作協(xié)議等方式進(jìn)行，區(qū)域合作協(xié)議機(jī)制已成為我國(guó)區(qū)域合作實(shí)踐中運(yùn)用最廣泛的一種區(qū)域治理機(jī)制[15]。地方政府間合作協(xié)議對(duì)于高效推動(dòng)區(qū)域發(fā)展合作具有明顯優(yōu)勢(shì)，但是其存在的問題也非常明顯。

一是政府間的合作協(xié)議缺乏法律約束力。有學(xué)者認(rèn)為，雖然這些合作協(xié)議在我國(guó)實(shí)定法上沒有明確規(guī)定，但憲法上的“法治國(guó)家”條款、單行法以及最高法院的案例公報(bào)都可以推導(dǎo)出政府負(fù)有誠實(shí)信用義務(wù)，意味著區(qū)域合作協(xié)議對(duì)區(qū)域締約主體具有約束力。但即使是該學(xué)者自己也承認(rèn)，這些區(qū)域合作協(xié)議要產(chǎn)生強(qiáng)制力，必須通過立法程序。通過立法程序意味著區(qū)域合作協(xié)議已經(jīng)變成具有規(guī)范效力的法律法規(guī)。強(qiáng)調(diào)區(qū)域合作協(xié)議具有約束力，實(shí)踐中既沒有得到社會(huì)的認(rèn)可，也沒有得到司法機(jī)關(guān)的適用。到目前為止，沒有哪個(gè)區(qū)域內(nèi)的行政主體因?yàn)檫@種區(qū)域合作協(xié)議得不到履行而提起訴訟或仲裁，其根本原因就在于沒有誰會(huì)認(rèn)為這種合作協(xié)議具有法律效力。

二是政府間合作協(xié)議履行難。到目前為止，還沒有出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的行政主體因?yàn)檫@種區(qū)域合作協(xié)議得不到履行而提起訴訟或仲裁的情形，其根本原因就在于大多數(shù)人認(rèn)為這種合作協(xié)議不具有法律效力。根據(jù)軟法理論，這種政府間的合作協(xié)議是一種軟法，缺乏國(guó)家法的約束力，其執(zhí)行主要依靠自愿。自愿的動(dòng)力來自個(gè)人的理想信念、自律和社會(huì)輿論。在官員個(gè)人或地方的現(xiàn)實(shí)需要發(fā)生變化、眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益發(fā)生沖突的時(shí)候，這些人的理想信念、自律就難以起到約束的作用。與此同時(shí)，根據(jù)這些協(xié)議構(gòu)建的制度，既有可能存在機(jī)制設(shè)計(jì)不合理、過于隨意的缺陷，也有可能存在理想化、確定性不夠，監(jiān)督救濟(jì)乏力的問題。

（二）地方政府“紅頭文件”替代區(qū)域協(xié)同立法

地方政府在簽訂區(qū)域合作協(xié)議之后，往往采取“紅頭文件”的方式落實(shí)這些合作協(xié)議?！凹t頭文件”在當(dāng)代中國(guó)的政治生活和政府治理中扮演著極為重要的角色，它是政府治理的重要抓手，以至“大到中央，小到基層，紅頭文件幾乎統(tǒng)領(lǐng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域”[16]。以“紅頭文件”作為政府治理的依據(jù)，具有鮮明的中國(guó)特色，它是由“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變過程中，與中國(guó)政治生態(tài)相契合而衍生出的一種特殊產(chǎn)物。在我國(guó)區(qū)域合作發(fā)展中，既有全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院等全國(guó)性國(guó)家機(jī)關(guān)制定的“紅頭文件”，也有地方政府制定的大量“紅頭文件”。

固然這些“紅頭文件”可以在區(qū)域內(nèi)得到貫徹落實(shí)，只要相關(guān)行政機(jī)關(guān)能夠自律，能夠以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為重。但這些執(zhí)行“紅頭文件”的行政機(jī)關(guān)，卻并不是由區(qū)域來對(duì)它的工作進(jìn)行考核，它首先要受到自己所在行政區(qū)域的人事、財(cái)政制約，在自己行政區(qū)域利益與整個(gè)區(qū)域利益相沖突時(shí)，它更愿保障的是自己行政區(qū)域的利益，而不是整個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的利益，即使后者利益更大。除此之外，不同行政機(jī)關(guān)對(duì)文件的理解也會(huì)產(chǎn)生差異，當(dāng)差異日積月累，最終由量變引起質(zhì)變時(shí)，區(qū)域也就難以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）區(qū)域立法功能發(fā)揮不足

自區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略確立以來，京津冀、長(zhǎng)三角等區(qū)域已經(jīng)就區(qū)域協(xié)同立法做了積極探索，也取得了一定的立法成果，但這些成果難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法所要達(dá)成的目標(biāo)。以長(zhǎng)三角大氣污染防治為例，2014年5月，浙江省、江蘇省、安徽省、上海市人大常委會(huì)法制部門就立法協(xié)作達(dá)成共識(shí)，決定采取協(xié)調(diào)互補(bǔ)的立法協(xié)作模式。三省一市首先進(jìn)行合作立法的是《大氣污染防治條例》，其立法目的在于建立區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，秸稈禁燒，實(shí)現(xiàn)信息互通、共享與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，對(duì)流動(dòng)污染源進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管和建立跨界污染聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，達(dá)成科研合作[17]。然而從三省一市各自制定的大氣污染防治條例來看，這些目標(biāo)多數(shù)難以實(shí)現(xiàn)。

以禁止露天焚燒秸稈為例，協(xié)同立法的目的是確保區(qū)域的空氣質(zhì)量，禁止在整個(gè)區(qū)域內(nèi)焚燒秸稈。為此，三省一市均在法規(guī)中規(guī)定了對(duì)秸稈焚燒的禁令。上海市、江蘇省、浙江省均采取全面禁止的方式，而安徽省則是采取劃定區(qū)域禁止的方式。至于法律責(zé)任的大小和承擔(dān)方式，三省一市基本相同：上海、安徽、江蘇均采取責(zé)令改正和處以500元至2 000元內(nèi)的罰款;浙江省規(guī)定了責(zé)令改正和對(duì)單位處一萬元以上十萬元以下的罰款，對(duì)個(gè)人處五百元以上二千元以下的罰款。但對(duì)于處罰條件，浙江省則規(guī)定得非常模糊，規(guī)定“露天焚燒瀝青、油氈、橡膠、塑料、皮革、垃圾以及其他產(chǎn)生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質(zhì)”才進(jìn)行行政處罰。當(dāng)協(xié)調(diào)的結(jié)果仍是各行政區(qū)域各行其是時(shí)，區(qū)域立法也就失去了意義。

四、我國(guó)區(qū)域協(xié)同立法問題的成因分析

缺乏法律明確授權(quán)、立法動(dòng)力不足、推動(dòng)路徑依賴是當(dāng)前區(qū)域協(xié)同立法問題的主要成因。

（一）法律成因：地方區(qū)域立法缺乏憲法法律的明確授權(quán)

立法權(quán)是國(guó)家最高權(quán)力，任何國(guó)家機(jī)關(guān)行使立法權(quán)時(shí)必須有憲法法律上的依據(jù)。我國(guó)目前存在的中央、省（自治區(qū)、直轄市）、設(shè)區(qū)的市三級(jí)立法權(quán)在《憲法》《立法法》中均有明確的規(guī)定，但對(duì)于地方政府區(qū)域間的立法關(guān)系沒有進(jìn)行規(guī)定。雖然2003年中共中央在《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中對(duì)跨省域事務(wù)有過要求，明確提出“跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央管理，以保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一”，但并未上升至法律層面，迄今我國(guó)憲法法律都未對(duì)跨省域范圍的立法權(quán)問題進(jìn)行規(guī)定。

跨省域立法作為中央事權(quán)，只有全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院有權(quán)制定。目前在條款中規(guī)定有“合作”“協(xié)作”“協(xié)商”字樣的法律15件，21個(gè)條款;行政法規(guī)25件，32個(gè)條款[18]。但從其法律用語來看，是授權(quán)地方政府在發(fā)生跨界糾紛時(shí)，通過府際協(xié)商解決具體問題，而非授權(quán)立法。如《旅游法》第十七條第二款規(guī)定中的“協(xié)商”、第二十三條規(guī)定中“合作”，這里的“協(xié)商”與“合作”都是授權(quán)地方人民政府或者縣級(jí)以上人民政府通過行政手段解決問題，因?yàn)榈胤骄哂辛⒎?quán)的主體至少是設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方，縣級(jí)及以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府并沒有立法權(quán)。

隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展加速推進(jìn)，地方在既沒有憲法法律明確授權(quán)，也沒有更高層次立法的情況下，出于協(xié)調(diào)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的需要，只有實(shí)行各區(qū)域間協(xié)作或協(xié)同立法。各地方政府囿于特殊利益的偏向，立法推進(jìn)效果差強(qiáng)人意。當(dāng)?shù)胤街黧w不知道自己是否有權(quán)進(jìn)行區(qū)域合作立法，也不知道未經(jīng)中央批準(zhǔn)的區(qū)域合作協(xié)議是否具有法律效力的情況下，區(qū)域立法也就處于普遍的觀望狀態(tài)[19]。

（二）動(dòng)力成因：地方政府對(duì)區(qū)域合作立法動(dòng)力不足

我國(guó)中央與地方以及地方各級(jí)政府之間的“行政發(fā)包體制”[20]，使得地方政府對(duì)地方治理具有巨大的影響力和控制力。地方主要官員參與地方政府治理的動(dòng)力來自中央對(duì)地方（或者上級(jí)對(duì)下級(jí)）的政治激勵(lì)機(jī)制和財(cái)政激勵(lì)機(jī)制。政治激勵(lì)機(jī)制的核心是同級(jí)政府間干部選拔任用的競(jìng)爭(zhēng)，財(cái)政激勵(lì)機(jī)制表現(xiàn)為“地方政府圍繞財(cái)政收入展開的稅源競(jìng)爭(zhēng)”[21]。而“以財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)為核心的制度安排塑造了中國(guó)地方政府間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)行為”[22]，這種政府間的競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量在近幾十年的高速持續(xù)增長(zhǎng)。但是實(shí)踐證明，這種“關(guān)系型治理”導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是難以持續(xù)的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“擴(kuò)展的經(jīng)濟(jì)交易越來越需要規(guī)則型治理”[23]。

政治與財(cái)政雙重激勵(lì)成為地方官員發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的源動(dòng)力，但對(duì)于區(qū)域整體的協(xié)調(diào)發(fā)展和規(guī)劃可能會(huì)產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)，乃至產(chǎn)生地方保護(hù)主義，導(dǎo)致了單一行政區(qū)域無法解決社會(huì)治理問題。比如，長(zhǎng)三角地區(qū)的上海、浙江、江蘇，為了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中取勝，各地紛紛以遠(yuǎn)低于成本的土地價(jià)格招商，提供的稅收優(yōu)惠政策突破了國(guó)家政策底線，地方保護(hù)主義是導(dǎo)致地方重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展同構(gòu)的主要根源[24]。

（三）歷史成因：區(qū)域合作發(fā)展推動(dòng)路徑依賴

從歷史維度來看，政治因素是區(qū)域一體化發(fā)展的主導(dǎo)因素之一。我國(guó)區(qū)域協(xié)同發(fā)展、區(qū)域一體化的實(shí)踐，大多數(shù)并不是直接來自市場(chǎng)的自發(fā)秩序，而是一種國(guó)家戰(zhàn)略，是“國(guó)家通過公權(quán)力強(qiáng)力推進(jìn)的結(jié)果”[25]。我國(guó)在區(qū)域政策的制定和安排上，中央政府起著主導(dǎo)作用，其實(shí)施的方式從中央到地方主要是通過政策和行政命令進(jìn)行的。

中華人民共和國(guó)成立后，針對(duì)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)狀況，我國(guó)實(shí)行了區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)“同步發(fā)展和自成體系”。改革開放后，我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略由均衡發(fā)展向非均衡發(fā)展轉(zhuǎn)向，即加速發(fā)展東部，有重點(diǎn)地發(fā)展中部，準(zhǔn)備開發(fā)西部。20世紀(jì)90年代，鑒于我國(guó)東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的不斷擴(kuò)大，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向“統(tǒng)籌規(guī)劃，合理分工，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，協(xié)調(diào)發(fā)展，利益兼顧，共同富裕”。2000年后，我國(guó)區(qū)域發(fā)展速度加快，2010年公布了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，2015年頒布了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，2016 年正式啟動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。2019年頒布了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》和《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，2020年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》頒布，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局基本形成。如前所述，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要?jiǎng)恿υ谟谥醒胝叩耐苿?dòng)。政策及其各種行政措施是我國(guó)區(qū)域發(fā)展格局構(gòu)建的主要手段。而地方在落實(shí)中央的政策和行政措施時(shí)，自然也就習(xí)慣采用政策或行政手段，很少運(yùn)用法治思維和立法方式來推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、推進(jìn)區(qū)域立法的路徑選擇

我國(guó)區(qū)域發(fā)展要想取得更大的進(jìn)步，還需在區(qū)域協(xié)同立法方面進(jìn)一步創(chuàng)新許多制度。

（一）在憲法法律中明確區(qū)域的立法地位

憲法作為一個(gè)國(guó)家人民的契約，集中體現(xiàn)了黨和人民的統(tǒng)一意志和共同愿望，是國(guó)家意志的最高表現(xiàn)形式，是一個(gè)國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力和權(quán)威，不但對(duì)其他法律、法規(guī)、行政命令等具有規(guī)范作用，更具有對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)行為的指引功能。在改革與法治的關(guān)系上，習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”[26]，這里的法首先指的就是憲法。從世界各國(guó)的區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，多數(shù)國(guó)家對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法都在憲法中進(jìn)行了明確規(guī)定。如阿根廷、巴西等國(guó)家甚至在憲法上列出專節(jié)用來規(guī)定區(qū)域合作。

從我國(guó)的具體國(guó)情看，區(qū)域協(xié)同立法意欲獲得較大的突破，首先要在《憲法》與《立法法》中對(duì)區(qū)域立法進(jìn)行明確授權(quán)。這樣既免除了區(qū)域各立法主體對(duì)協(xié)同立法越權(quán)的擔(dān)憂，能發(fā)揮其主動(dòng)性和積極性，同時(shí)也保障了國(guó)家法制的統(tǒng)一性。時(shí)機(jī)成熟時(shí)，根據(jù)《憲法》《立法法》進(jìn)一步制定《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》，明確區(qū)域立法的主體范圍、權(quán)限范疇等內(nèi)容。要求凡是涉及《立法法》中明確的中央專有立法事項(xiàng)，必須由中央進(jìn)行立法;凡是省級(jí)地方主體之間的協(xié)調(diào)立法必須上報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)同意。一省份行政區(qū)域內(nèi)的不同立法主體之間協(xié)調(diào)立法報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)同意，各省（自治區(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)的地方立法主體跨省域與其他立法主體協(xié)調(diào)立法，報(bào)各自省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)同意。明確區(qū)域立法的效力應(yīng)高于區(qū)域內(nèi)立法主體所制定的法規(guī)。

（二）建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法激勵(lì)機(jī)制

美國(guó)心理學(xué)家艾瑞克·弗洛姆認(rèn)為，理性的人對(duì)于他們生活與事業(yè)的發(fā)展有既定的信仰和基本的預(yù)測(cè)，一個(gè)人采取的行動(dòng)取決于該行為會(huì)帶來什么結(jié)果[27]。道格拉斯·諾思曾經(jīng)對(duì)激勵(lì)對(duì)社會(huì)的影響給予了高度評(píng)價(jià)，將它在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的地位等同價(jià)格理論在經(jīng)濟(jì)學(xué)中的地位，并以激勵(lì)對(duì)海盜的影響為例進(jìn)行了形象說明，強(qiáng)調(diào)“如果社會(huì)創(chuàng)造出了對(duì)海盜行為的激勵(lì)，海員就會(huì)變成海盜;如果社會(huì)創(chuàng)造出了對(duì)交易的激勵(lì)，海盜就會(huì)變成商人”[10]。

在我國(guó)政治體制中，“領(lǐng)導(dǎo)干部具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，是全面依法治國(guó)的關(guān)鍵，是黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的‘關(guān)鍵少數(shù)”[28]，我們黨領(lǐng)導(dǎo)立法，主要是通過各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的具體行動(dòng)和工作來體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)的，他們的信念、決心、行動(dòng)，對(duì)全面推進(jìn)區(qū)域法治具有十分重要的意義[8]。從區(qū)域合作來說，地方區(qū)域合作的成功取決于區(qū)域法治體系的完備;區(qū)域法治體系的完備又取決于區(qū)域地方主政官員這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，如果將區(qū)域合作的效果、區(qū)域合作的法律法規(guī)體系完備作為上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府“關(guān)鍵少數(shù)”的考核目標(biāo)，區(qū)域協(xié)同立法就會(huì)獲得突破。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系完備的目標(biāo)，地方主政官員的考核評(píng)價(jià)機(jī)制要做到以下幾點(diǎn)。

一是考核評(píng)價(jià)機(jī)制法制化。目前我國(guó)政府官員的考核機(jī)制主要是內(nèi)部考核，2010年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于印發(fā)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》中明確要求“把有利于推進(jìn)形成主體功能區(qū)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系和中央組織部印發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》有機(jī)結(jié)合起來”，對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒時(shí)要將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成效作為重要考核依據(jù)，但這種機(jī)制很容易隨著領(lǐng)導(dǎo)意志的變化而改變。而國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下的區(qū)域發(fā)展要求區(qū)域治理制度化、法治化，這種制度化和法治化是一個(gè)連續(xù)不斷的過程，決定了考核機(jī)制內(nèi)容的穩(wěn)定性和長(zhǎng)久性，因而考核機(jī)制法制化也就成為必然。

二是考核內(nèi)容法制化。區(qū)域發(fā)展要求各區(qū)域根據(jù)國(guó)家制定的功能定位，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，這種功能定位勢(shì)必涉及地方利益與國(guó)家利益、個(gè)人利益與集體利益之間的博弈，沒有法律法規(guī)的明確規(guī)定，這些利益沖突就難以協(xié)調(diào)。

三是加大地方政府區(qū)域法治化水平的考核權(quán)重。在地方競(jìng)爭(zhēng)由經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)向法治競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變的時(shí)候，區(qū)域一體化不僅要求經(jīng)濟(jì)一體化，而且要實(shí)現(xiàn)區(qū)域法治一體化。在考核指標(biāo)體系中，不同的考核指標(biāo)可能存在沖突，理性的經(jīng)濟(jì)人在相互沖突的兩個(gè)指標(biāo)中，選擇權(quán)重較大者成為必然。

（三）充分發(fā)揮司法對(duì)區(qū)域立法的推動(dòng)作用

在判例法國(guó)家，可以說司法本身就是立法的一部分。美國(guó)聯(lián)邦最高法院的大法官沃倫在案件判決中公開宣稱：“司法部門的憲法解釋是我們國(guó)家的最高法律。”[29]德國(guó)原聯(lián)邦法院院長(zhǎng)談及司法與立法的關(guān)系時(shí)，也認(rèn)為法官并不想“攫取立法權(quán)”，但法官在適用法律時(shí)，仍然有很大的發(fā)揮空間，“共同參與法秩序的形成”[30]。這種“基于經(jīng)驗(yàn)理性的‘法律生成模式”，可以“彌補(bǔ)基于建構(gòu)理性的立法模式之不足，使法律體系更貼近社會(huì)生活，使法律更具有實(shí)效”[32]。司法機(jī)關(guān)在我國(guó)法律體系的形成過程中同樣發(fā)揮了重要作用，如“在信息網(wǎng)絡(luò)傳播的規(guī)制方面，無論是司法個(gè)案確權(quán)，還是司法解釋普遍規(guī)制，司法先行立法一步”[31]。在區(qū)域立法方面，司法機(jī)關(guān)同樣能發(fā)揮其積極作用。

首先，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展各地方司法機(jī)關(guān)合作，是有效推動(dòng)地方立法合作走向協(xié)調(diào)的重要方式。2016年最高人民法院為全面貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》和《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的戰(zhàn)略部署，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的司法服務(wù)和保障，建立了由其召集的京津冀三地法院聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，研究和解決京津冀協(xié)同發(fā)展中的重大司法事項(xiàng)、司法需求、司法政策和重大疑難法律適用問題，保障司法裁判尺度的統(tǒng)一。各區(qū)域立法主體在協(xié)調(diào)立法時(shí)，應(yīng)該積極借鑒最高人民法院的有益經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置某一類案件的專門管轄法院或集中管轄，確保司法裁判尺度的統(tǒng)一，避免因司法裁判的尺度不同而引發(fā)區(qū)域內(nèi)橫向各立法主體的矛盾，最終影響區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，充分發(fā)揮指導(dǎo)性案例作用。根據(jù)最高人民法院發(fā)布的《〈關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定〉實(shí)施細(xì)則》要求，各級(jí)人民法院正在審理的案件，如果基本案情和法律適用與最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例相類似的，應(yīng)當(dāng)將指導(dǎo)性案例作為裁判理由引述，并參照其裁判要點(diǎn)作出裁判。最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例被稱之為“動(dòng)態(tài)法典”“活的法律”，具有“統(tǒng)一法律適用尺度、規(guī)范自由裁量權(quán)”的功能[33]。司法機(jī)關(guān)要積極受理涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的案件，支持區(qū)域立法的發(fā)展。在推薦、遴選、研究和編纂指導(dǎo)性案例時(shí)，向適用區(qū)域立法的案例進(jìn)行傾斜。

最后，充分發(fā)揮司法解釋的作用。司法解釋發(fā)揮作用的方式主要是“細(xì)化和補(bǔ)充立法”：“細(xì)化”是對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范的應(yīng)用性解釋，“補(bǔ)充”是在法律缺位的情況下，根據(jù)立法精神作出的創(chuàng)制性解釋[32]。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，常常出現(xiàn)“補(bǔ)充”司法解釋先行，“立法機(jī)關(guān)隨后根據(jù)實(shí)踐而予以刪補(bǔ)確認(rèn)”的現(xiàn)象，這已成為中國(guó)立法體制和立法實(shí)踐的一種特色[34]。

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Abstract： The modernization of national governance need the complete laws and regulations system of the regional coordinated development， but regional ?legislation is still in the initial stage of our country and not perfect. The regional cooperation together legislation pushes hard. Cooperation agreement between the government， administrative normative documents taking the place of the regional legislation phenomenon are obvious. Some of the regional synergy legislation fail to really realize the coordination of regional development.These problems are mainly caused by the lack of explicit authorization for regional synergy legislation in our country's current constitution and laws， the lack of motivation and incentive for local governments to cooperate in legislation， and the lack of legislative experience.In order to realize coordinated regional synergy development， it is urgent to define the legislative status of coordinated regional development in our country's constitution and laws， formulate the Law on Coordinated Regional Development as soon as possible， establish the legislative incentive mechanism for coordinated regional synergy development， give play to the role of the judiciary in promoting regional legislation， and promote the modernization of coordinated regional development and national governance.

Key Words： Governance Modernization; Regional Synergy Legislation; problems; Causes of Formation; Path