陳子真

[摘要]韓國社會組織參與政府發(fā)展援助的進程隨著韓國經濟發(fā)展快速擴展，現(xiàn)已形成一套完整的運轉體系?；诖耍撐膹膮⑴c的頂層設計、支持體系和評估體系等方面介紹了韓國的經驗。基于對韓國經驗的總結，建議從國家層面構建社會組織參與政府發(fā)展援助的頂層設計和管理制度，提升社會組織的能力，搭建社會組織參與政府發(fā)展援助的平臺。此外，還應構建以結果為導向的項目全周期管理體系，實現(xiàn)從項目設定、執(zhí)行到結項的全過程管理。

[關鍵詞]韓國社會組織 政府發(fā)展援助 管理體系

[中圖分類號]D83/87 [文獻標識碼]A [文章編號]10019596（2020）020029-09

2013年，習近平總書記在出訪中亞和東南亞時先后提出了共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議。經過6年多的發(fā)展，我國已與“一帶一路”沿線國家建立起多元化合作局面。其中政府發(fā)展援助（以下簡稱ODA）對于增進“一帶一路”沿線國家間經濟、社會和文化交流，提高沿線國家間的戰(zhàn)略互信具有重要意義。我國目前開展的政府發(fā)展援助主要以政府和企業(yè)為主，社會組織（以下簡稱NGO）參與力度較弱。有學者指出，國家間的有些跨國界問題政府未必能夠很好處理[1]。NGO作為全球社會治理的重要一環(huán)，也應逐步參與到“一帶一路”建設中。

NGO參與ODA有其天然的優(yōu)勢。主要體現(xiàn)為：首先，可以有效發(fā)揮NGO的親和力，實現(xiàn)沿線國家的民心相通[2]。其次，NGO參與ODA也是我國企業(yè)“走出去”的潤滑劑[3]。隨著我國企業(yè)參與“一帶一路”建設的力度逐步加大，NGO成為我國企業(yè)與當地民眾溝通交流的橋梁，有助于我國企業(yè)更好地在援助國履行社會責任。再次，中國NGO參與ODA也有助于提高我國的國家軟實力。

但是，目前我國NGO參與ODA過程中存在參與度不足，能力建設不夠，社會認同度低以及國際經驗匱乏等問題。此外，國內尚未對NGO“走出去”形成良好的制度環(huán)境，導致NGO“走出去”步履維艱。韓國作為我國的鄰國，其NGO參與ODA的歷史較為悠久。從20世紀50年代開始，韓國NGO就開展國際活動了，經過半個多世紀的發(fā)展，已形成一套從政策制定、能力培養(yǎng)、資金援助、項目設計到項目后評估全流程的參與體系。中韓社會文化方面具有相似性，韓國NGO參與ODA的模式，可為我國NGO參與ODA提供借鑒。

一、韓國NGO參與ODA概況

1990年從受援國轉變?yōu)樵鷩?，韓國參與國際發(fā)展與合作的NGO呈現(xiàn)快速上升趨勢。1991年，韓國成立國際合作署（Korea International Coopertation Agency，KOICA），1995年，韓國國際合作署為致力于國際發(fā)展工作的本地NGO提供資金支持。

隨著韓國國際聲望的提升，致力于國際發(fā)展合作的NGO開始涌現(xiàn)。在此過程中，大量專業(yè)性很強的NGO開始從事政府發(fā)展援助工作。其間，聯(lián)合國兒童基金會和人居署也在韓國設立了分支機構。進入21世紀以后，韓國NGO進入可持續(xù)發(fā)展時期，韓國企業(yè)將支持NGO國際化發(fā)展作為企業(yè)社會責任的主要方向;NGO之間開展了有組織的協(xié)同活動，并形成了一系列NGO聯(lián)盟，如全球扶貧行動呼吁（GCAP），韓國NGO國際發(fā)展聯(lián)盟（KoFID）以及以國際開發(fā)政策倡導為主要目標的人民民主參與聯(lián)盟（PSPD）和ODA Watch組織。

近些年，韓國NGO參與ODA呈現(xiàn)如下特征：

（1）從1990年至今，韓國參與國際合作項目的NGO數量逐年增加，新成立的海外發(fā)展型NGO積極參與ODA。2010年以后，一些關注社會福利、社會發(fā)展領域的海外發(fā)展型NGO也開展參與ODA，其中非宗教性質的組織數量逐年增加，比例從2011年的44.2%增加到2017年的59%。隨著韓國海外發(fā)展型NGO參與ODA的步驟逐步加快，韓國對海外發(fā)展類NGO的關注逐步增強，見圖1。

（2）2013年之前，韓國政府發(fā)展援助項目的預算逐年上升，2013年后，增速則逐年下降。為了保證組織的可持續(xù)發(fā)展，韓國海外發(fā)展型NGO將注意力逐步轉向私人捐贈，通過提高公民的捐贈意識，增加公民捐贈的比重。2017年，私人捐贈占韓國海外發(fā)展型NGO資金來源的一半以上，而來自政府的資金僅占13.09%，見圖2。

（3）海外在地項目從開展單個項目逐步轉變?yōu)楹w更多國家和地區(qū)的綜合性項目。韓國為了保證NGO參與ODA的效率，逐步將之前分散的單個項目進行整合，以綜合性的項目形式開展對外援助。

（4）海外發(fā)展型NGO呈現(xiàn)多元發(fā)展的趨勢。目前，韓國海外發(fā)展型NGO的差異逐步擴大，一些小型NGO希望能夠得到政府更多的資金支持，從而保證其發(fā)展的可持續(xù)性;中型組織則希望政府更多的戰(zhàn)略層面的支持;大型NGO則希望向其他組織分享經驗，并與海外合作伙伴合作開展項目。

（5）政府對外援助資金僅有不到2%通過NGO運作。截至2016年，韓國政府通過NGO實施對外援助項目的資金僅占ODA資金的1.7%，遠低于DAC會員國的平均值[4]。

二、韓國NGO參與ODA的管理體系

（一）韓國國際發(fā)展合作委員會是韓國ODA的政策制定者

韓國ODA的總體負責部門是國際發(fā)展合作委員會，其由韓國國務院總理直接管理。國際發(fā)展合作委員會的主要職責是ODA政策制定、戰(zhàn)略規(guī)劃以及ODA方案的審議。韓國國際發(fā)展合作委員會制定的《國際開發(fā)合作現(xiàn)代化方案》（2010年）和《國際開發(fā)合作2011—2015基本計劃》（2010年），從頂層設計層面確立了韓國ODA的中長期發(fā)展方向。

韓國企業(yè)財政部是對外有償援助的主要負責機關，總管對外經濟合作基金（EDCF）。韓國外交部作為對外無償援助的負責機構，共承擔了韓國80%的無償援助任務。1991年4月，為了避免由于多部門參與所導致的援助資金使用的低效率，根據《韓國國際合作法》，韓國政府整合了多個部門的力量，成立了韓國國際合作署（KOICA），由韓國外交部領導，主要負責對外無償援助項目的具體實施和評估工作，包括支持NGO對外開展多樣化援助事業(yè)。具體流程為：NGO于前一年的5～9月先提交項目申請，10月到本年1月完成項目計劃書，從本年度2月開始實施，項目周期一般為2～3年，項目完成1年后進行項目評估[5]。

（二）構建完善的NGO能力建設和協(xié)作交流體系

為協(xié)助NGO參與ODA，韓國于1999年成立了專業(yè)性的機構KCOC（Korea NGO Council for Overseas Development Cooperation ）。KCOC主要負責NGO之間信息分享、溝通協(xié)作和能力建設工作，是一個NGO組織的聯(lián)合體。截至2018年，KCOC共有139個NGO會員組織。其中，加強韓國NGO能力建設和構建NGO間溝通協(xié)作平臺是KCOC的兩大使命。KCOC的職責主要體現(xiàn)為：

1.構建韓國NGO全球網絡，實現(xiàn)NGO間的信息共享。KCOC以構建NGO合作網絡的形式，通過召集會員組織舉辦會議實現(xiàn)會員組織間信息的共享。

2.負責NGO能力建設以及組織和項目孵化。KCOC為NGO會員組織提供多種多樣的關于人道主義和國際合作的培訓。

3.派遣志愿者協(xié)助NGO開展ODA項目。KCOC將志愿者分散于不同的國家和社區(qū)中，能夠較好地協(xié)助NGO開展ODA項目。其中，志愿者包括普通志愿者和專業(yè)志愿者兩種。

4.參與NGO相關政策制定并開展科學研究。KCOC隨時關注國家和全球范圍內的國際合作領域的政策變動情況，并對其進行搜集、整理和出版，為會員組織開展國際性項目提供借鑒。此外，NGO的意見和建議也可以通過KCOC向政府反饋，為政策制定提供參考和借鑒，增強了NGO的政策倡導能力。

5.搭建與國際NGO的合作平臺。KCOC也負責搭建會員組織與政府和其他NGO合作的平臺。

6.倡導公眾參與NGO項目是KCOC的重要項目之一。KCOC通過開展多樣化的交流，鼓勵公眾參與NGO開展的活動。

總之，KCOC在韓國NGO參與ODA項目的能力建設中發(fā)揮了重要作用。此外，KCOC還有針對性地制定了一套科學的NGO能力培訓體系，包括理論指導、項目設計、項目實施以及項目全周期管理和評估等方面。

（三）制定科學的孵化機制

為了提高韓國NGO參與ODA的能力，從2012年開始，KCOC和KOICA合作開展了針對NGO的公私合作孵化計劃，以擴展中型NGO組織的合作領域并發(fā)掘優(yōu)秀的ODA項目。該項目由KOICA領導，KCOC具體執(zhí)行。2012—2014年為“NGO項目發(fā)掘和支持計劃”，2015年后則演變?yōu)椤肮胶献鞣趸媱潯?。NGO孵化計劃是由組織教育—咨詢—開展活動—商業(yè)化支持等組成的一個綜合性支持計劃，為NGO開展ODA提供必要的支持。公私合作孵化計劃是一項NGO綜合能力建設計劃，許多韓國NGO通過基礎理論教育、再教育、地域調查計劃以及單項/試點項目，能力得到了加強，并參與了更多的ODA項目。其中參與孵化計劃的NGO，最終形成的項目數量是未參與的2.53倍，項目的持續(xù)性是未參與NGO的1.74倍，得到KOICA支持的機會是未參與NGO的6.28倍。公私孵化計劃，則為難以組建和運營起符合當地需求項目的中小型NGO提供了充足的資金和能力建設機會。

2012—2014年，KCOC主持并執(zhí)行了NGO組織、項目發(fā)掘和支持計劃，從2015年開始，該計劃演變?yōu)楣胶献鞣趸媱?，項目較之前范圍更廣。到目前為止，KCOC一直作為公私合作孵化計劃的實施機構[6]。

三、韓國NGO參與ODA的評估體系

2008年，經合組織對韓國DAC資格進行評估后，為了實現(xiàn)以結果為導向的政府發(fā)展援助，韓國在國際發(fā)展委員會下成立了一個評估小組委員會，專職負責韓國總理辦公室所有對外援助項目的評估工作。2009年11月，評估小組委員會發(fā)布了綜合評估指南和手冊，構建了一個綜合的評估體系，半年舉行一次會議。年度第一次會議，制定下一年的年度評估計劃，并審核年度反饋結果。第二次會議，負責審查本年度的評估結果。KOICA作為負責韓國對外無償援助工作的機構，需參加小組委員會并匯報開發(fā)援助的評估結果和評估計劃。

（一）韓國NGO參與ODA評估體系建設歷程

KOICA負責對NGO對外援助項目進行評估。通過客觀、科學和公正的項目評估，有助于改善績效管理和完善項目體系，推動項目的進一步深化。KOICA的評估體系中除了經合組織開發(fā)援助委員會（DAC）制定的相關性、有效性、經濟性、可持續(xù)性和影響力評估指標外，還加入了跨領域的諸如性別主流化、環(huán)境保護等因素，有助于全面評估項目對社會的貢獻。

為了應對國內外對韓國ODA項目有效性的質疑，KOICA于1996年成立了項目評估團隊。項目評估團隊將經合組織開發(fā)援助委員會制定的開發(fā)援助的評估準則與其他機構的評估政策相結合，構建了具有韓國特色的評估體系。2006年，項目評估團隊改組為項目評估辦公室，項目評估由單一項目擴展為綜合的政策評估和戰(zhàn)略評估。為了響應KOICA（2010—2015年）開發(fā)援助現(xiàn)代化計劃，2011年，項目評估辦公室升格為評估辦公室，成為可直接向KOICA總裁匯報的獨立部門。2013年，評估辦公室改名為ODA評估辦公室，并開始負責評估韓國所有ODA項目。2014年，在KOICA的重組過程中，辦公室又改名為KOICA評估辦公室，開始對KOICA所開展的項目進行階段性評估[4] 。

KOICA評估辦公室負責對韓國所有ODA項目進行評估，努力構建一個以結果為導向的ODA評價體系，并將其用于不同類型的發(fā)展合作項目，以便于將開發(fā)援助的成效與項目執(zhí)行機構的業(yè)績納入統(tǒng)一的評估體系。

（二）制定科學的評估類型和標準

根據評估目標，KOICA將ODA評估體系細分為以政策、戰(zhàn)略、項目、計劃、部門、國家、主題和模式等為導向的評估。其中項目和計劃評估按照階段進一步細分為項目完結評估、項目完成一年后的評估、項目后評估，以及項目完成2～4年內隨機抽查評估。

此外，KOICA還會根據評估類型為項目設置不同的評估周期，主要原因在于免受政策特征的影響。在不同的政策實施階段，項目開展效果會存在差異，因此需在政策執(zhí)行的不同階段開展階段性評估。主題評估則是因需開展，只有當ODA項目出現(xiàn)關鍵問題后才開展。每3～5年，將對項目所在的國家、執(zhí)行部門和項目采取方式進行評估。由于項目評估是KOICA的主要任務，因此KOICA每年都會隨機對ODA項目進行后評估。

其中后評估是KOICA評估辦公室每年都要開展的項目，其一般于上一年的下半年選擇后評估目標。為了選取評估目標，KOICA首先會對結項后2～4年的項目進行可評價性評估，根據《KOICA評估指南》和選擇標準，在政策相關性、可擴散性、適用性、可評估性和經濟可行性方面進行可評價性評估。全面考慮評估環(huán)境后，結合KOICA評估辦公室的人力情況，最終確定評估目標。

（三）加強評估執(zhí)行能力建設

根據經合組織發(fā)展援助委員會（DAC）的評估準則，KOICA也制定了五項評估準則。為發(fā)展評估合作伙伴，KOICA評估辦公室開展了一系列活動，如加強與捐贈者和國際組織開展聯(lián)合評估行動，與伙伴國家舉辦評估研討會并開展聯(lián)合評估行動，對伙伴國家開設評估結論講習課。在評估過程中，KOICA評估辦公室會組織外部專家與內部工作人員進行協(xié)同評估，其中以外部專家為主。為了保證評估過程的公正性和透明性，辦公室還公開發(fā)布每個評估任務的期初、期中和期末報告。更為重要的是，為了確保評估結果的可信性，KOICA評估辦公室還會組織內外部評估顧問專家對整個評估過程和最終評估報告進行再評估。

評估過程包括評估方案設計、評估執(zhí)行、完成評估、政策戰(zhàn)略制定、項目計劃與實施和評估結果反饋。評估方案設計階段，KOICA通過采集評估目標的信息，確定評估方法和目標，基于此組織評估團隊。在評估執(zhí)行階段，評估團隊通過查找文獻和對相關方進行訪談等方式對項目進行全面了解。評估團隊根據搜集的信息，結合DAC的五項標準和交叉事項，制定好與評估方法相匹配的項目設計矩陣（project design matrix），必要時還需進行實地調研。在評估完成階段，KOICA生成評估報告并最終確定評估結果，經過獨立于評估小組的評估委員會審核后方可對外發(fā)布。報告主要印發(fā)給有需要的部門，包括KOICA的海外分支、合作伙伴國家以及主要政府機構。

2009年，KOICA成為韓國第一個構建反饋系統(tǒng)的資助機構，可以通過評估結果的反饋情況改進ODA項目。KOICA的反饋過程主要包括：（1）評估辦公室搜集評估報告建議。（2）與相關部門協(xié)商，審查建議的可行性，并選取一些建議用于改進未來項目。（3）每個項目部門制訂自己的反饋計劃。（4）評估辦公室定期審查反饋意見的執(zhí)行情況。

（四）嚴格的評估質量管理標準

為了改善評估報告的質量，KOICA評估辦公室還針對評估過程和評估結果制定了一套嚴格的質量管理標準，分別為評估項目設計階段的相關性標準、評估實施階段的連續(xù)性和透明性標準以及評估報告生成的可信度標準。 表6KOICA評估質量管理質量管理標準評估階段管理項目評估設計的相關性設計階段確定評估利益相關者分析評估目標確定評估目標和范圍介紹評估方法評估的連續(xù)性和透明性實施階段查找國內文獻和數據實地考察并執(zhí)行評估實地研究分析評估者的態(tài)度和道德合規(guī)評估結果的可信度報告階段表明評估結果的客觀性審查評估建議的可行性誠信報告

此外，為了進一步提高項目評估質量，KOICA還有針對性地提出了評估體系現(xiàn)代化戰(zhàn)略，希望構建一套客觀、公正、數字化程度高的現(xiàn)代化評估體系。

1.改進評估體系。KOICA為了改進現(xiàn)有評估體系，首先對現(xiàn)有體系進行重新審視和評價，在項目申請和實施階段均制定可量化的評價指標，評價其社會經濟影響。其次，在項目計劃階段設立專項評估資金。再次，實現(xiàn)項目全生命周期的全組織范圍評估（organization-wide evaluation ）。最后，構建預評估系統(tǒng)，即在項目完成前6～12個月內，與評估辦公室協(xié)同審查項目的產出、必要性、規(guī)模以及后續(xù)管理的必要性。

2.建立數據導向的評估系統(tǒng)。首先KOICA評估辦公室要對項目進行基線調查，并構建相應指標，在項目計劃階段就對項目的未來影響和有效性進行測度。其次，定期對項目進行評價監(jiān)督，并對項目開展數字化評價。再次，加強評估辦公室的能力建設，邀請項目的利益相關者在項目設計階段開展本地導向的項目管理設計（Field-Oriented English PDM Design ）。

3.加強評估伙伴建設。KOICA加強與伙伴國聯(lián)合開展項目基線調查，并定期開展項目評估，實現(xiàn)項目全流程的評估覆蓋。此外，KOICA還加強與OECD EvalNet、法國評估署（AFD）和德國國際合作署（GIZ）的合作，分享項目評估的國際先進理念。當項目需要開展戰(zhàn)略評估時，KOICA還將組建由評估辦公室、區(qū)域辦公室和行業(yè)辦公室組成的第三方咨詢團隊，其權力將高于之前的技術咨詢團隊。

四、韓國經驗對中國的啟示

我國NGO參與ODA尚處于起步階段，在這方面，韓國NGO參與ODA的管理體系能為構建中國特色的社會組織參與ODA管理機制提供借鑒。

（一）將NGO參與ODA納入頂層設計

目前，我國NGO參與ODA還缺乏制度化的渠道，還需要從頂層設計層面將NGO的參與納入制度體系，從法律和政策層面對NGO參與ODA給予支持。

（二）構建嚴格的評估體系

項目未動，評估先行，完善的評估體系能夠提高項目執(zhí)行的效率。評估體系主要包括制定標準化的評估指標，構建科學、公正、透明的評估流程以及嚴謹的評估機制。其中評估標準是評估體系的核心所在，其合理與否對評估結果起決定性作用。評估體系的制定，應堅持博采眾長的原則，結合OECD和發(fā)達國家的評價標準、評估范圍以及評估機制，制定具有中國特色的全流程評估體系。

（三）加強NGO參與ODA的平臺建設

平臺搭建是NGO參與ODA的重要保證，有助于加強NGO之間的聯(lián)系和互動，形成統(tǒng)一管理、抱團援助的局面。目前，我國NGO“走出去”呈現(xiàn)單打獨斗的局面，NGO之間的協(xié)作少，無法形成規(guī)模效應。通過搭建NGO協(xié)作平臺，有助于增強我國NGO的協(xié)作水平，提高影響力。

（四）加強NGO參與ODA的能力建設和孵化工作

我國目前NGO參與對外援助的能力總體較弱，參與ODA過程中無法適應國外復雜的政治、經濟和文化環(huán)境，且本地融入度較低。因此，應構建一套科學的NGO能力培養(yǎng)體系和孵化機制，不斷提升我國NGO參與ODA的能力和實施ODA項目的質量。

參考文獻

[1]曹俊漢，范麗珠.全球治理下非政府組織跨國效應的研究[J].云南大學學報：社會科學版，2007（5）：79-93.

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[3]景朝陽.社會組織參與“一帶一路”建設的現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)[J].中國產經，2018（9）：77-79.

[4][R].KCOC，2017.

[5]http：//www.koica.go.kr/koica_en/3451/subview.do[EB/OL].

[6][R].KCOC，2018.

Management System and Its Enlightenment of

South Korean NGO Participation in ODA

Chen Zizhen

（ Tsinghua University， School of Public Policy &Management，Beijing 100084，China）

[Abstract]The process of South Korean NGO participating in official development assistance （ODA） has expanded rapidly with South Koreas economic development and has now formed a complete operating system. Based on this， the paper introduces South Koreas experience from the top design， support system and evaluation system. Summarizing the experience of South Korea， the paper suggests that a top-level design and management system for NGO to participate in ODA should be established at the national level， enhance the capacity of NGO， and build a platform for NGO to participate in ODA. In addition， a results-oriented project full-cycle management system should be constructed to achieve the entire process management from project setting， execution to completion.

[Key words]South Korean NGO; official development assistance （ODA）; management system