姜麗華

摘 要：城市少數(shù)民族流動人口管理的民族性因素特征明顯，它既是城市治理問題，也是具有一定敏感性的政治問題。中國特色社會主義進入新時代，城市治理和城市少數(shù)民族工作面臨著新課題、新情況。近年來，青島市堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以鑄牢中華民族共同體意識為統(tǒng)領(lǐng)，綜合調(diào)動社會各方面力量積極參與服務(wù)與管理，多管齊下，多措并舉，進一步推動青島市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理機制創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：城市;少數(shù)民族流動人口;服務(wù)管理創(chuàng)新

中圖分類號：D633文獻標(biāo)識碼：A文章編碼：1672-3163（2020）01-00059-05

伴隨著我國全面深化改革加速，各種資源向發(fā)達城市聚集，引發(fā)大規(guī)模少數(shù)民族人口跨省流動，青島市少數(shù)民族流動人口早已超過世居少數(shù)民族人口，在給城市發(fā)展帶來新元素的同時，也挑戰(zhàn)和考驗著城市的管理水平。近年來，青島市堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以鑄牢中華民族共同體意識為統(tǒng)領(lǐng)，針對城市治理和城市少數(shù)民族工作面臨的新課題、新情況，綜合調(diào)動社會各方面力量積極參與服務(wù)與管理，進一步推動青島市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理精細化、精準(zhǔn)化，努力實現(xiàn)在青島的各民族群眾“進得來、留得住、融得進、過得好”的目標(biāo)，為青島建設(shè)“中國—上合組織地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)”和現(xiàn)代化國際大都市凝聚磅礴的民族智慧和精神力量。

一、創(chuàng)新青島市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理的實踐土壤

（一）社會主要矛盾轉(zhuǎn)變：傳統(tǒng)少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理創(chuàng)新面臨新的挑戰(zhàn)

中國特色社會主義進入新時代，判斷依據(jù)是十八大以來中國社會主要矛盾發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。習(xí)近平總書記指出少數(shù)民族流動人口“三個不適應(yīng)”，即“進城的少數(shù)民族群眾對城市的生活和管理方式、城市居民對他們的某些生活和行為方式以及我們的工作方式和管理機制等都不能很好適應(yīng)?！盵1]一方面是各少數(shù)民族群眾對美好生活各種要素的需求不斷提高，各族群眾在公平正義、民主法制和維權(quán)意識領(lǐng)域提出更高要求。另一方面是進一步提高城市民族事務(wù)治理水平現(xiàn)代化。民族工作部門人員數(shù)量少、專業(yè)化程度有待提高，一些地方的民族工作機構(gòu)在黨和國家機構(gòu)改革中進行調(diào)整，或與統(tǒng)戰(zhàn)部等部門“合署辦公”或納入統(tǒng)戰(zhàn)部門，責(zé)權(quán)劃分還未完全到位。加之城市民族工作具有敏感性、輻射性、連鎖反應(yīng)性等特點，因此出現(xiàn)了“我們的工作方式和管理機制等都不能很好適應(yīng)”的現(xiàn)象，這些都對青島市委市政府民族事務(wù)的治理水平提出更高要求。

（二）頂層推進：多主體參與為城市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理創(chuàng)造新機遇

習(xí)近平總書記在第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會和中央第一次城市民族工作會議上，對在全面深化改革和社會主義市場經(jīng)濟帶來的機遇和挑戰(zhàn)背景下，更好地做好城市民族工作提出根本方向和基本遵循。習(xí)近平總書記還強調(diào)動員全社會力量共同參與城市民族工作，提出“加速法制化進程、加快信息化建設(shè)、構(gòu)建合力化格局”的城市民族工作創(chuàng)新對策。[2]同時對參與城市民族治理工作的干部隊伍的能力和水平提出要求。從以上會議精神可以看出，面對新時代民族工作的新形勢和階段性特征，國家頂層設(shè)計不斷發(fā)展和完善新時代城市民族工作的方針政策。頂層設(shè)計打破了原有的單位制、單一形式推進城市民族工作的傳統(tǒng)思維，為社會組織等社會力量參與城市民族事務(wù)治理譜寫了一個新篇章。

（三）探索與創(chuàng)新：青島市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理精細化

青島市委市政府為了讓少數(shù)民族流動人口更好地融入青島，多個城市公共服務(wù)領(lǐng)域圍繞城市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理精細化，進行建設(shè)性的探索和創(chuàng)新。2014年，在少數(shù)民族流動人口超過百人的29個社區(qū)建立“民族團結(jié)進步工作室”。在民政局的支持下，各區(qū)在民宗局、民族宗教事務(wù)科、統(tǒng)僑科等相關(guān)部門為提供專業(yè)社會工作服務(wù)，專門設(shè)立城市少數(shù)民族社會工作專業(yè)崗位。2015年依托市民族團結(jié)進步協(xié)會成立了“青島市少數(shù)民族醫(yī)療工作服務(wù)隊”，為少數(shù)民族流動人口提供免費醫(yī)療咨詢和義診服務(wù)。市南區(qū)將社會工作引入民族宗教領(lǐng)域，設(shè)立全市首個民族團結(jié)服務(wù)站社工崗位，探索符合少數(shù)民族特色的工作方式服務(wù)少數(shù)民族群眾。2016年，青島市民宗局和司法局聯(lián)合社團組建“青島市少數(shù)民族法律援助工作服務(wù)隊”。由于這些開創(chuàng)性的富有民族特色的工作，青島市在少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理中取得的成績受到了國家民委的高度肯定。2016年被確定為全國少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理示范城市，2018年被確定為全國深化少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理體系建設(shè)二十個試點城市之一。青島市逐步形成黨委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政府部門相互聯(lián)動、政府與社會協(xié)同的城市少數(shù)民族人口管理和服務(wù)創(chuàng)新的新格局，各項工作朝著更加精細、精準(zhǔn)的方向穩(wěn)步推進。

二、城市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理中存在的問題

課題組于2019年6-7月深入青島市少數(shù)民族流動人口較多的南區(qū)高郵湖社區(qū)、李滄區(qū)虎山路街道百通馨苑社區(qū)、城陽區(qū)流亭街道楊埠寨社區(qū)和即墨通濟區(qū)碩豐苑社區(qū)四個社區(qū)，選取了少數(shù)民族流動人口代表和基層統(tǒng)戰(zhàn)民宗干部，進行了問卷調(diào)查和深度訪談，發(fā)放調(diào)查問卷200份，涉及近30指標(biāo)的問卷調(diào)查，集中反映的問題如下。

（一）各職能部門之間主觀響應(yīng)與實際參與存在差距

進入青島市的少數(shù)民族流動人口，從整體上看，具有流動性較強、收入偏低、技能較差、治安意識偏弱、維權(quán)意識強弱不均等特點，也是城市少數(shù)民族流動人口服務(wù)和管理的重要內(nèi)容。事實證明，這些方面的工作單靠統(tǒng)戰(zhàn)部門無法完全實現(xiàn)，統(tǒng)戰(zhàn)部門是第一責(zé)任主體，還需要公安、綜治、教育、醫(yī)療及市場監(jiān)督管理局等部門的大力配合。大部分區(qū)市的職能部門主觀上響應(yīng)都很積極，但在具體協(xié)調(diào)中，囿于各種復(fù)雜因素的限制，參與民族工作中出現(xiàn)“放任自流”和“推卸責(zé)任”等狀況。部分區(qū)市服務(wù)管理的工作定位不清晰，有的偏重于管理，有的偏重于服務(wù)。

（二）少數(shù)民族流動人口聚集的社區(qū)建設(shè)仍然存在短板

社區(qū)是提供少數(shù)民族流動人口服務(wù)的基本單位，也是提升少數(shù)民族流動人口生活滿意度及真正融入城市的重要載體。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，社區(qū)治理組織架構(gòu)還需進一步優(yōu)化。在實際工作中，社區(qū)承接著多個政府職能部門，如分管民委、宗教、民政和公安等部門，但是它們之間互相間信息溝通不暢、工作銜接協(xié)調(diào)不足，致使社區(qū)工作出現(xiàn)政令多頭，交叉重復(fù)，任務(wù)繁重的狀況。從調(diào)查的情況看，社區(qū)少數(shù)民族流動人口最需要的，針對少數(shù)民族群眾開展的就業(yè)培訓(xùn)、教育衛(wèi)生和社會救助等方面培訓(xùn)不足、開展有針對性的民族特色服務(wù)及民族文化活動，還有較明顯的差距。

（三）針對城市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理的地方性政策法規(guī)缺乏

在與相關(guān)民族事務(wù)委員會負責(zé)人的訪談中了解到，目前缺乏專門針對少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理的地方性政策法規(guī)。目前適用的法規(guī)還是上個世紀九十年代頒布的《山東省民族工作條例》，因此，缺乏針對性和地方性特色。政策的缺乏容易導(dǎo)致少數(shù)民族群眾用在流出地享受的“優(yōu)惠照顧權(quán)”替代平等的“公民權(quán)”。假如青島市政府缺乏針對少數(shù)民族流動人口相關(guān)優(yōu)惠性政策，他們在青島市無法享有優(yōu)惠照顧，就容易產(chǎn)生相對“剝奪感”，這也成為城市少數(shù)民族流動人口參與群體性事件背后的重要原因之一。

（四）城市民族干部治理能力現(xiàn)代化水平有待提高

市委市政府高度重視是做好城市民族工作的基礎(chǔ)，但是基層黨員干部提高民族事務(wù)治理能力現(xiàn)代化水平是做好這一工作的“不二法門”。盡管如此，部分城市民族工作者中仍然存在對民族理論與民族政策不夠精通、不懂少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣、不了解文化、創(chuàng)新能力不足等問題，況且青島正在打造上合示范區(qū) “一帶一路”國際合作新平臺，將來到青島生活學(xué)習(xí)的外國族裔將越來越多。因此，針對城市少數(shù)民族流動人口的服務(wù)管理工作隊伍國際化、工作能力現(xiàn)代化還存在一定差距。

三、推動城市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理機制創(chuàng)新

新時代，為更好地滿足城市少數(shù)民族流動人口日益增長的美好生活需要，青島市需要按照黨的十九屆四中全會的要求，在堅持和完善中國特色社會主義制度，提高民族事務(wù)治理水平和治理能力現(xiàn)代化上取得進一步成績，使得對少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理創(chuàng)新的體制機制更加成熟更加定型，按照促進各民族交流交往交融和鑄牢中華民族共同體意識的目標(biāo)要求，各方面工作取得顯著成效，構(gòu)建起精細化和精準(zhǔn)化的服務(wù)管理創(chuàng)新的新模式。

（一）建立黨委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的城市民族事務(wù)治理頂格協(xié)調(diào)工作機制

實踐證明，城市民族事務(wù)治理要在黨委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，形成系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的工作機制，才是解決當(dāng)前服務(wù)管理中的短板和弱項的根本出路。一是成立由黨委、政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，統(tǒng)戰(zhàn)、司法、民政等部門組成的民族宗教工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立少數(shù)民族流動人口民族事務(wù)關(guān)系協(xié)調(diào)聯(lián)席會議制度和突發(fā)事件情況通報制度，定期共商少數(shù)民族流動人口遇到的特殊困難和問題。對少數(shù)民族流動人口集中居住的社區(qū)建立隱患矛盾化解排查機制，涉及統(tǒng)戰(zhàn)、綜治、公安、信訪、街道等多個部門共同參與。二是健全城市少數(shù)民族流動人口社區(qū)治理體系。政府要切實加強社區(qū)治理體系建設(shè)，履行社區(qū)民族事務(wù)治理主導(dǎo)職責(zé)，在制定相關(guān)政策、保障物力財力和指導(dǎo)干部能力提升中發(fā)揮重要作用。將少數(shù)民族流動人口子女教育、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生等方面統(tǒng)一管理，為少數(shù)民族流動人口提供優(yōu)質(zhì)高效的社會公共服務(wù)。各職能部門形成合力，共同推進城市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。三是落實“兩頭對接”制度。加強與少數(shù)民族流動人口流出地各級政府的合作，在已經(jīng)建立的定期與青海的化隆和循化民族自治縣聯(lián)系制度之外，在青海、甘肅、新疆等地繼續(xù)擴大聯(lián)系范圍，以便于做好少數(shù)民族流動人口的工作對接，在應(yīng)急事件處理、信息收集及人員管理等工作中建立區(qū)域聯(lián)動、齊抓共管和信息互通協(xié)作機制。

（二）圍繞鑄牢中華民族共同體意識，建立健全民族團結(jié)進步浸潤式宣傳教育機制

普遍開展豐富多彩的鑄牢中華民族共同體意識的宣傳教育活動、并在增進時效性上下功夫。一是將民族團結(jié)進步宣傳教育與少數(shù)民族重要節(jié)日等慶典相銜接，在豐富多彩的紀念活動和文藝活動中，進一步擴大馬克思主義意識形態(tài)的宣傳渠道，唱響主旋律，傳遞正能量，增強鑄牢中華民族共同體意識的凝聚力和影響力，創(chuàng)新各民族一家親宣傳教育的方式和載體，充分利用現(xiàn)代傳媒技術(shù)，探索“互聯(lián)網(wǎng)+民族宗教法治宣傳”模式，多搞“滴灌”，推動建立健全民族團結(jié)宣傳教育常態(tài)化機制，開展內(nèi)容豐富、形式多樣的民族團結(jié)進步宣傳月活動，組織開展慰問演出活動，不斷推動各族群眾交往交流交融;二是將馬克思主義民族觀宣傳教育與民族團結(jié)進步創(chuàng)建活動相融合。比如，將民族團結(jié)進步宣傳月啟動儀式作為助推民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作的有力抓手，寓教育于活動之中;建設(shè)特色鮮明的民族團結(jié)進步示范單位，針對不同領(lǐng)域、不同群體的一致性與多樣性的統(tǒng)一中開展特定形式的創(chuàng)建活動，將創(chuàng)建活動“六進”作為民族團結(jié)進步創(chuàng)建的主陣地與主渠道，探索完善各種形式的創(chuàng)建路徑。三是把民族團結(jié)教育納入社會教育、國民教育、干部教育全過程，構(gòu)建課堂教學(xué)、社會實踐、主題教育齊頭并進的教育平臺。突出黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和少數(shù)民族代表人士這個“關(guān)鍵少數(shù)”，在黨校、行政學(xué)院和社會主義學(xué)院等干部培訓(xùn)學(xué)校進行馬克思主義民族觀、民族政策法規(guī)和民族常識教育，將鑄牢中華民族共同體意識深入到每一個黨員干部心中。

（三）圍繞共享改革發(fā)展成果，建立健全少數(shù)民族流動人口合法權(quán)益無縫隙政策保障機制

青島市委市政府圍繞鑄牢中華民族共同體意識的根基，將民族團結(jié)進步教育的成果落到實處，在公共服務(wù)均等化做了大量工作，使各族群眾共享改革發(fā)展成果。一是構(gòu)建民族工作大格局的思路。近期，中央決定在青島建立全國首個上海合作組織地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)，青島要充分發(fā)揮在“一帶一路”的雙點城市優(yōu)勢和地方經(jīng)貿(mào)合作中的示范引領(lǐng)作用。屆時到青島經(jīng)商、務(wù)工的國內(nèi)外各少數(shù)民族群眾將與日俱增，政府各相關(guān)部門在編制發(fā)展規(guī)劃時，要把少數(shù)民族的發(fā)展提前納入到科教文衛(wèi)各項事業(yè)中去。二是市委、市政府逐步建立完善相關(guān)社保政策及各項配套措施。在就業(yè)問題上，通過政府的統(tǒng)籌安排，為少數(shù)民族流動人口提供平等的就業(yè)機會和職業(yè)培訓(xùn)，用人單位招用人員、職業(yè)中介機構(gòu)等不得實施就業(yè)歧視，并適當(dāng)照顧。對暫時居住的從事個體服務(wù)的少數(shù)民族流動群眾，按靈活就業(yè)人員辦理醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保險;對取得青島市居住證的外來少數(shù)民族群眾，享受與戶籍人口同等的社會保障待遇。三是要強化政府對少數(shù)民族流動人口權(quán)利保障的職能和責(zé)任。其中，有效回應(yīng)少數(shù)民族群眾合理訴求，充分尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣，保護少數(shù)民族合法權(quán)益是民族工作的重要內(nèi)容。把為少數(shù)民族群眾排憂解難納入到整個民族團結(jié)進步創(chuàng)建活動中去，成為創(chuàng)建活動的重要抓手。對有特殊飲食習(xí)慣的少數(shù)民族流動人口，從源頭上嚴格把關(guān)清真食品的全過程并進行有效監(jiān)督管理，切實維護少數(shù)民族群眾的合理要求和合法權(quán)益。

（四）圍繞改善民生，建立健全共建共治共享立體化社區(qū)治理長效機制

黨的十九屆四中全會提出要堅持和完善中國特色社會主義制度，其中在社會治理制度中，明確提出“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道”[3]，構(gòu)建“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[4]四項機制，以優(yōu)化配置和合理統(tǒng)籌各項資源，力求實現(xiàn)服務(wù)管理精準(zhǔn)化、精細化。一是建立健全智能化服務(wù)機制。目前，青島市政府借助“數(shù)字政府”平臺積極打造多層次的少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)，為構(gòu)建社區(qū)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)與管理提供技術(shù)支撐和信息化保障，已基本實現(xiàn)“網(wǎng)格化管理，組團式服務(wù)”工作機制?，F(xiàn)代信息技術(shù)還在完善為少數(shù)民族居民搭建交流、對話和協(xié)商的機制建設(shè)，使各族群眾的不同利益訴求能暢通表達，社區(qū)做出及時、高效、準(zhǔn)確的回應(yīng)，實現(xiàn)理順情緒、化解矛盾。二是建立健全社會化服務(wù)機制。青島市通過探索多種形式，形成互聯(lián)網(wǎng)+社工、社區(qū)、社團、社會“四社聯(lián)動”機制，充分調(diào)動社會組織及專業(yè)社工隊伍的積極性，發(fā)揮社區(qū)、工、青、團、婦、殘等社區(qū)群團組織力量，探索出一條“再組織、再教育、再服務(wù)”的道路，用專業(yè)的理念和方法來解決社區(qū)遇到的民族事務(wù)的決策、管理及監(jiān)督，提高社區(qū)服務(wù)各族群眾的能力。三是建立健全專業(yè)化服務(wù)機制。青島市按照“政府支持、社會運營、項目合作、專業(yè)發(fā)展”的思路培育社區(qū)專業(yè)化力量，擴大企業(yè)支持力度，在少數(shù)民族居住較集中的餐飲飯店建立聯(lián)系交友站，成立有專業(yè)知識的少數(shù)民族成員的法律服務(wù)隊和醫(yī)療咨詢隊，為民品企業(yè)搭建政商溝通機制，讓他們積極參與到城市民族事務(wù)的治理實踐之中。四是建立健全法治化服務(wù)機制。青島市善于運用法治思維和方法推進民族事務(wù)治理，把服務(wù)管理納入法治化軌道。在社區(qū)向各族群眾宣傳和講解少數(shù)民族語言文化保護與傳承，少數(shù)民族禮儀等方面的法律法規(guī)、民族知識、民族工作服務(wù)事項，加快培養(yǎng)雙語少數(shù)民族法律干部。

參考文獻：

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[4] 習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017：49.

責(zé)任編輯：徐曉婷