成 強 徐 劍 薛 飛 劉紹貴/江蘇省揚州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局

江蘇省2012年開展農(nóng)村公共服務(wù)運行維護試點，2015年覆蓋全省所有縣（市、區(qū)），管護內(nèi)容為農(nóng)村生活垃圾收運處理、道路修護、河道管護、綠化養(yǎng)護、公共設(shè)施維護“五位一體”，財政投入基本保障為每個標準村（2500人）8萬元。揚州市是全省首批參加試點地區(qū)之一。本文以揚州市為例，系統(tǒng)探討當前農(nóng)村人居環(huán)境長效管護工作的現(xiàn)狀、做法及所面臨的問題，并提出相關(guān)對策，為其他地區(qū)建立農(nóng)村人居環(huán)境長效管護機制提供參考。

現(xiàn) 狀

2011年至2013年，揚州市組織開展了以村莊環(huán)境整治為重點的美好城鄉(xiāng)建設(shè)行動，累計投入資金15.6億元，對全市16720個自然村莊進行了整治，打造了100個三星級康居鄉(xiāng)村。自2013年全面開展村莊環(huán)境長效管護工作以來，基本實現(xiàn)垃圾不亂丟亂扔，路面整潔、河（塘）水清澈、雜物堆放整齊，村容村貌明顯提升。

政策指導(dǎo)先行。2013年11月，揚州市政府制定下發(fā)了《揚州市村莊環(huán)境長效管護辦法》（揚府規(guī)〔2013〕9號）。辦法明確，村莊環(huán)境長效管護工作堅持“政府主導(dǎo)、地方負責、部門配合、村民參與”的原則。村莊環(huán)境長效管護實施“六位一體”，即：垃圾清理、亂堆亂放和亂搭亂建管理、道路管養(yǎng)、河塘保潔、綠化養(yǎng)護、公共設(shè)施維護等六個方面。辦法要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街辦）應(yīng)建立專業(yè)管護隊伍，每百戶配備1名以上長效管護人員；縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政按照每年每戶不低于160元的標準安排財政補助資金，其中縣（市、區(qū)）財政投入比例不低于50%。

行政推動主導(dǎo)。高度重視農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，下發(fā)《揚州市農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動實施方案》，建立農(nóng)村人居環(huán)境整治聯(lián)席會議制度，市政府每年召開農(nóng)村人居環(huán)境整治工作會議，研究部署相關(guān)工作。各縣（市、區(qū)）政府下發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治行動實施方案》，成立了由主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，相關(guān)部門主要負責人為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是村莊環(huán)境整治的第一責任人，行政村是農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的實施主體。

公共財政支撐。2018年全市村莊長效管護總投入達2.54億元（其中：省級財政投入4639萬元、縣級財政投入9152萬元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政投入8804萬元、村級自籌2493萬元），平均每個行政村達23.7萬元。邗江區(qū)區(qū)財政投入1123萬元，鎮(zhèn)村分別配套935萬元、880萬元，平均每個行政村達37萬元，居揚州市首位。江都區(qū)財政投入2472萬元，管護資金按照省、區(qū)、鎮(zhèn)、村4：8：8：1標準配套，平均每個行政村達21萬元，接近全市平均水平。寶應(yīng)縣縣級財政投入1465萬元，鎮(zhèn)財政配套1441萬元，村配套26.5萬元，平均每個行政村達13.8萬元，雖然在揚州市最低，但已遠超省定8萬元的標準。

官方管護為主。全市普遍按照“五有”(有規(guī)章制度、有管護隊伍、有勞動裝備、有資金保障、有考核獎懲)的要求建立長效管護機制。全市67個鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了長效管護機構(gòu)，1063個行政村建有管護隊伍，管護人員達10848人。其中官方統(tǒng)一管護的行政村922個，委托第三方管護的行政村141個（19家公司）。高郵、儀征和邗江、廣陵部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為保潔員辦理了人身意外傷害保險，其中高郵保額達400元/年·人，最高賠付金額40萬元。

嚴格檢查考核。揚州市級層面每季度開展一次長效管護抽查，每個縣（市、區(qū)）隨機抽查4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機抽查5個自然村莊，抽查結(jié)果向全市通報。各縣（市、區(qū)）基本都制訂了長效管護考核辦法，按月或季度開展督查考核，考核結(jié)果與長效管護資金分配掛鉤。儀征市對保潔員實行規(guī)范化管理，統(tǒng)一印發(fā)《工作手冊》、統(tǒng)一薪酬、統(tǒng)一裝備、統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一考核。寶應(yīng)縣廣洋湖鎮(zhèn)在網(wǎng)格化管理基礎(chǔ)上，建立了日督查、周小結(jié)、月交流、季觀摩的考核機制，推動日常管護工作制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，取得了顯著成效。

問 題

從市級季度抽查情況來看，各地長效管護工作都在有序開展，村莊環(huán)境總體較好，未出現(xiàn)回潮或嚴重回潮現(xiàn)象。但也有少量鎮(zhèn)、村出現(xiàn)路面有暴露性生活垃圾、河塘有陳年垃圾以及農(nóng)戶家前屋后亂堆亂放、亂搭亂建等現(xiàn)象。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護機構(gòu)不全。目前，全市所轄79個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、區(qū)）中，僅有67個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立了長效管護機構(gòu)，仍有12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、區(qū)）未設(shè)立管護機構(gòu)，占比15.2%。1146個行政村中，有83個行政村尚未建立長效管護隊伍，占比7.2%?，F(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護機構(gòu)中部分人員力量配備不強，兼職人員較多，專職人員偏少。

資金投入力度不足。2018年，全市財政共投入長效管護資金17955萬元，其中縣級9151萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)8804萬元，戶均229元。雖然達到或超過了2013年《揚州市村莊環(huán)境長效管護辦法》制定的基本保障標準，但是由于物價和用工成本的逐年提升，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前只能維持保潔人員工資和小型、簡易工具添置，無力承擔大型工具、設(shè)施設(shè)備更新費用。同時，2013年以來，揚州市本級財政及個別區(qū)財政基本沒有安排村莊長效管護資金，全市長效管護總投入中鎮(zhèn)村配套比例達46%，基層不堪重負。當前，全國性的農(nóng)村環(huán)境整治三年行動正在開展，對照新形勢下農(nóng)村人居環(huán)境工作的新要求，長效管護的資金壓力越來較大。

管護人員力量不夠。全市78.5萬戶農(nóng)村居民，現(xiàn)有村級管護人員10848人，超過了每100戶配備1名管護人員的標準，但仍不能滿足實際需求。主要原因是待遇低導(dǎo)致勞動力素質(zhì)低下。2018年，全市管護人員工資總支出為16073萬元，平均僅1235元/人·月。寶應(yīng)、高郵等地一直延續(xù)2014年每人每月900元標準。個別地方招聘到的保潔員已超過75周歲，有的鎮(zhèn)村已經(jīng)出現(xiàn)招不到合適管護人員的現(xiàn)象?，F(xiàn)有村級管護人員中，初中文化及以下的達10401人，占管護隊伍總?cè)藬?shù)的96%。年齡結(jié)構(gòu)老化嚴重，50周歲以上的占93.7%，60周歲以上占73.1%，70周歲以上的達11.3%。同時，全市僅有1/3的行政村為管護人員購買了意外傷害險，且賠付標準普遍較低，管護用工風(fēng)險很大。

村民環(huán)保意識薄弱。村民是農(nóng)村生產(chǎn)和生活的主體。當前，村民既有的生活習(xí)慣與現(xiàn)代健康文明的生活方式還有一定的差距，垃圾隨地傾倒、露天糞坑等現(xiàn)象仍然存在。另一方面，有的村民對農(nóng)村環(huán)境環(huán)境整治工作認識還不到位，認為農(nóng)村人居環(huán)境整治是單純的政府行為，“事不關(guān)己，高高掛起”“干部做，群眾看”等現(xiàn)象并不少見，村民主動參與農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的意識不強、熱情不高。

環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。2011年以來，揚州先后組織開展了美好城鄉(xiāng)建設(shè)行動、村莊改善行動和特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)行動，農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)總體有了很大改善。但是，對照正在開展的農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動要求和人民群眾的期盼，尚有較大的差距。集中表現(xiàn)在農(nóng)村生活垃圾集中收運處理尚未全覆蓋，污水處理率僅40%左右，26%行政村還沒有建公共廁所等。

對 策

加強組織領(lǐng)導(dǎo)，完善考核機制。認真落實五級書記抓鄉(xiāng)村振興的工作要求，做到黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，職能部門共同抓，一級抓一級，層層抓落實，確保農(nóng)村環(huán)境整治和管護工作落到實處。進一步建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊環(huán)境長效管護機構(gòu)，消除管護的盲區(qū)。進一步完善考核評價機制，采取明查暗訪、“四不兩直”等方式督查到鎮(zhèn)村、督查到每位保潔員，重點考察交辦任務(wù)、投訴處理、群眾滿意度等指標，嚴格按照考核結(jié)果進行獎懲。

加大財政投入，強化經(jīng)費保障。農(nóng)村人居環(huán)境整治是農(nóng)村公共服務(wù)的重要內(nèi)容，是一種具有非競爭性和非排他性的社會服務(wù)，對社會資金缺乏吸引力，必須依靠財政支持。各級政府特別是市一級政府要加大農(nóng)村人居環(huán)境長效管護的資金投入，確保長效管護工作“有錢辦事”。建議市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級財政按照3：5：2的比例和每年每戶不低于240元的標準設(shè)立農(nóng)村人居環(huán)境長效管護專項資金，并實行專賬核算、專款專用，接受審計部門的檢查與監(jiān)督，確保管護資金用在刀刃上。

提高人員待遇，優(yōu)化管護隊伍。大力提高管護人員工資待遇水平，建議月工資上調(diào)至1200-1500元，工資待遇與每月考核結(jié)果掛鉤。同時，對管護隊伍進行優(yōu)化調(diào)整，實行聘用管理和末位淘汰制，對工作責任心差、不能完成任務(wù)的要及時調(diào)整。要統(tǒng)一購置人身意外傷害保險，不斷提高保障水平。對符合政策的保潔人員，有條件的地區(qū)可以繳納社會保險。要積極發(fā)揮老黨員、老干部、老同志的余熱，提升基層組織社會治理能力。

廣泛宣傳引導(dǎo)，發(fā)揮主體作用。農(nóng)民是農(nóng)村人居環(huán)境問題最直接的受損者，也是農(nóng)村人居環(huán)境整治最直接、最大的受益者?，F(xiàn)在農(nóng)村人居環(huán)境整治中，農(nóng)民有時處于被忽視的狀態(tài)，成為了無關(guān)緊要的旁觀者。要廣泛宣傳發(fā)動群眾，通過組織黨員干部示范帶頭、結(jié)對創(chuàng)建和“文明戶”“衛(wèi)生戶”評選等活動激發(fā)群眾參與的熱情，以及與農(nóng)戶簽訂落實“門前三包”責任書、完善村規(guī)民約等方式，發(fā)揮村民自治能力，實現(xiàn)對環(huán)境的長期有效管護。同時，要尊重農(nóng)民的自身意愿，維護農(nóng)民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利，變“要我建”為“我要建”，努力營造人人動手、戶戶整治、村村文明的良好氛圍。

優(yōu)化設(shè)施條件，創(chuàng)新管護機制。在補齊鎮(zhèn)村布局規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村生活垃圾集中收運處理體系建設(shè)、生活污水處理設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公廁建設(shè)等短板的基礎(chǔ)上進行機制創(chuàng)新。目前，全市有12.3%的行政村長效管護工作由第三方承包，從管護效果看，整體運行質(zhì)態(tài)良好。要鼓勵采取不同的長效管護方式，依法依規(guī)有效推進治理：一是鼓勵承包管護，聘請當?shù)亍肮そ场睅ь^人、能人或產(chǎn)業(yè)項目業(yè)主，打包簽訂管護合同，按照集中承包方式落實管護責任。二是支持社會管護，由政府或村集中向社會公開招標，通過社會化服務(wù)的形式，委托具備資質(zhì)的專業(yè)管護單位或人員落實管護責任。要通過建立專業(yè)化、市場化運行機制，逐步消除政府包攬、監(jiān)管不力、成效偏低等弊端。□