陳華東

當(dāng)前，全國正值脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝的緊要關(guān)頭，同時也是鄉(xiāng)村振興深入推進(jìn)的關(guān)鍵之年，如何順利完成減貧任務(wù)，尤其是脫貧摘帽后如何實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略的有機(jī)銜接，已成為亟待解決的突出難題。筆者為研究“脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接”課題，以重慶市開州區(qū)為調(diào)研范圍，先后深入二十余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，走訪40個村，訪談各級干部78人，入戶調(diào)查1617戶，召開征求意見會、集體座談會31次，深入分析了脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的現(xiàn)實基礎(chǔ)、難點和薄弱環(huán)節(jié)，提出有機(jī)銜接的路徑和措施。

銜接不暢 九大問題待解

1984年，原開縣啟動扶貧工作，2000年完成“二六”越溫達(dá)標(biāo)、“八七”脫貧攻堅任務(wù)，2002年被確定為全國扶貧開發(fā)工作重點縣，2012年仍保留為全國扶貧工作重點縣。2014年按新一輪評定標(biāo)準(zhǔn)，識別出貧困村135個、貧困戶3.36萬戶、貧困人口11.92萬人，貧困發(fā)生率10.37%。近年來，全區(qū)堅持以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會全局，實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，2018年高質(zhì)量通過貧困縣退出專項評估檢查，高質(zhì)量脫貧摘帽，全區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效、生態(tài)環(huán)境持續(xù)向優(yōu)、社會治理和諧有序、民生事業(yè)大幅改觀，為推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接奠定了堅實基礎(chǔ)。

近年來，全區(qū)按照“六個精準(zhǔn)”、“五個一批”的要求，著力解決“兩不愁三保障”突出問題并取得了明顯成效，為鄉(xiāng)村振興奠定了基礎(chǔ)、提供了經(jīng)驗，但與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接還存在諸多難點和薄弱環(huán)節(jié)。

規(guī)劃融合不夠——規(guī)劃融合不夠成為規(guī)劃銜接的軟肋。規(guī)劃中存在注重各自當(dāng)期的目標(biāo)任務(wù)，忽略了兩者的有機(jī)銜接。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道編制的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃忽視了鞏固脫貧攻堅成果和可持續(xù)發(fā)展，存在“兩張皮”現(xiàn)象。

政策銜接不緊——“三大”政策矛盾成為政策銜接的障礙。出臺的脫貧攻堅相關(guān)政策措施與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接上存在亟待解決的針對性與整體性、特惠性與普惠性、福利性與效率性“三大”矛盾。

機(jī)制銜接不力——工作機(jī)制融合不夠成為機(jī)制銜接的藩籬。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)性體制機(jī)制還不完善，組織保障、協(xié)同配合、統(tǒng)籌規(guī)劃等機(jī)制尚未建立健全，相關(guān)工作在一定程度上還是各自為政，沒有做到統(tǒng)籌安排、一體部署，導(dǎo)致脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在內(nèi)容方面缺少相互呼應(yīng)，在銜接上出現(xiàn)不同程度的斷鏈。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展粗放——扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量不高成為銜接產(chǎn)業(yè)興旺的瓶頸。目前脫貧攻堅中的產(chǎn)業(yè)扶貧，短平快的產(chǎn)業(yè)項目多、長效產(chǎn)業(yè)少，且多集中在種養(yǎng)業(yè)的前端，而鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)興旺的內(nèi)在要求是向農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)、休閑觀光等新業(yè)態(tài)拓展延伸，實現(xiàn)三產(chǎn)融合發(fā)展，同時還要積極開發(fā)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)多功能發(fā)展，把松散的利益聯(lián)結(jié)轉(zhuǎn)化為緊密的利益聯(lián)結(jié)。

農(nóng)村人才短缺——人力資源結(jié)構(gòu)性短缺成為銜接人才振興的短板。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高和社會分工的演變，大量青壯年勞動力、農(nóng)村職業(yè)經(jīng)理人、經(jīng)紀(jì)人、鄉(xiāng)村工匠、文化能人等流向城鎮(zhèn)，留守人員多為老人、兒童及殘疾人，村莊缺人氣、缺活力、缺生機(jī)，農(nóng)村“空心化”、“空巢化”、“老齡化”、“貧血癥”問題日益加劇。

內(nèi)生動力不足——貧困群眾內(nèi)生動力不足成為銜接鄉(xiāng)村文化振興的難關(guān)。隨著脫貧攻堅不斷深入，相對容易脫貧的已擺脫貧困，剩下2000多貧困人口主要集中在深度貧困區(qū)域，且大多為深度貧困戶，成為精準(zhǔn)脫貧難啃的“硬骨頭”，很多群眾思維方式和思想觀念跟不上發(fā)展需要，脫貧內(nèi)生動力不足，“等靠要”思想嚴(yán)重。

生態(tài)質(zhì)量不優(yōu)——貧困地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境改善滯后成為銜接生態(tài)宜居的制約。由于歷史欠賬多，水、電、路、訊等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)基礎(chǔ)只能滿足脫貧的需要，農(nóng)村污水亂潑、垃圾亂倒、糞土亂堆、柴草亂跺、畜禽亂跑、房屋亂建、藍(lán)頂子亂搭等“七亂”現(xiàn)象還未得到根治。這些現(xiàn)實問題與實現(xiàn)生態(tài)宜居需具備的“環(huán)境優(yōu)美度、生活便利度、社會文明度、資源承載度、公共安全度、市場發(fā)育度、居民幸福度”等目標(biāo)要求還有很大差距。

基層組織不強——貧困地區(qū)基層黨建和村民自治不理想成為銜接鄉(xiāng)村組織振興的薄弱環(huán)節(jié)。一是農(nóng)村基層黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用存在政治功能虛化、干部隊伍弱化、黨員隊伍老化等“三化傾向”。二是村民自治實踐存在村民自治能力不足、村規(guī)民約作用不彰、民間組織培育不夠等“三個短板”。三是農(nóng)村法治建設(shè)面臨村民法治意識、公共法律服務(wù)體系、農(nóng)村法治力量等“三個欠缺”。

資源要素不活——鄉(xiāng)村資源要素不活已成為推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的瓶頸。從調(diào)查情況來看，開州在資源利用上存在大量耕地撂荒、大量農(nóng)房閑置、大量林地微利流轉(zhuǎn)問題，山水林田湖等自然資源條件較好卻很難增值。

找準(zhǔn)契合點實現(xiàn)深度融合、協(xié)同推進(jìn)

要做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接，關(guān)鍵要找準(zhǔn)二者的契合點，編好“麻花辮”、打好組合拳、畫好同心圓，在觀念、規(guī)劃、政策、體制機(jī)制上做好銜接，在“五個振興”方面高度統(tǒng)籌，與脫貧攻堅深度融合、協(xié)同推進(jìn)。

1.把握總體路徑

厘清“一個”思路。將“2020年前解決絕對貧困、2020年后解決相對貧困”這條主線貫穿始終，以創(chuàng)建國家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)為引領(lǐng)，以發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、旅游經(jīng)濟(jì)、道口經(jīng)濟(jì)、勞務(wù)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、商業(yè)經(jīng)濟(jì)、夜色經(jīng)濟(jì)為著力點，以建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系為關(guān)鍵，走綠色發(fā)展、特色發(fā)展、融合發(fā)展、均衡發(fā)展之路，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。

明確“兩個”時序。2020年前，以脫貧攻堅為引領(lǐng)，著力打好脫貧攻堅戰(zhàn)，奠定鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)。2020年后，以鄉(xiāng)村振興為統(tǒng)攬，建立解決相對貧困的長效機(jī)制，鞏固提升脫貧成效可持續(xù)性。

把握“三項”原則。一是堅持精準(zhǔn)扶貧思想。脫貧攻堅的成效證明了精準(zhǔn)扶貧思想的科學(xué)性，在銜接過程中，要將“精準(zhǔn)”原則貫穿脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的始終。二是堅持分階段有序推進(jìn)。堅持分區(qū)域分重點逐步推進(jìn)。三是堅持因地制宜、分類推進(jìn)的原則。針對區(qū)域、鄉(xiāng)村發(fā)展基礎(chǔ)和階段的差異性，先行先試，逐步完成銜接。

2.強化“四個”銜接

強化觀念銜接。一是推動脫貧攻堅“精準(zhǔn)”理念向鄉(xiāng)村振興“精準(zhǔn)”路徑轉(zhuǎn)變。二是推動“自主脫貧”觀念向“主動參與”思想轉(zhuǎn)型。

強化規(guī)劃銜接。為確保脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃有機(jī)銜接，著力推動鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃與脫貧攻堅三年行動疊加，推動行業(yè)規(guī)劃與“兩不愁三保障”問題對接，推動鄉(xiāng)村“三生”規(guī)劃和村莊規(guī)劃與扶貧規(guī)劃銜接。

強化機(jī)制銜接。一是抓好體制銜接。2020年后，將脫貧攻堅“第一書記”、駐村工作隊、產(chǎn)業(yè)扶貧指導(dǎo)員、幫扶干部等工作力量優(yōu)化配置，整合過渡到鄉(xiāng)村振興上來，成立鄉(xiāng)村振興暨脫貧攻堅工作領(lǐng)導(dǎo)小組，分設(shè)鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組，合理分工，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅工作。二是抓好機(jī)制銜接。將推動脫貧攻堅摘帽一整套有效的社會動員、考核評價、巡查督查、動態(tài)監(jiān)測、項目統(tǒng)籌、資金整合等機(jī)制與鄉(xiāng)村振興配合使用。在項目統(tǒng)籌上，將脫貧攻堅所需要升級的各類項目納入鄉(xiāng)村振興項目庫統(tǒng)籌實施，同時根據(jù)鄉(xiāng)村振興的項目資金標(biāo)準(zhǔn)和要求充實到脫貧攻堅項目之中；在資金整合上，整合歸并各類涉農(nóng)資金，設(shè)立鄉(xiāng)村振興專門的“資金池”，多個口子進(jìn)、一個口子出，統(tǒng)籌用于鄉(xiāng)村振興和精準(zhǔn)脫貧攻堅的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；在利益聯(lián)結(jié)上，豐富和完善返租倒包、產(chǎn)業(yè)托管、集體經(jīng)營、股份合作等機(jī)制，進(jìn)一步探索、深化“龍頭企業(yè)+產(chǎn)業(yè)基地+貧困戶”的利益聯(lián)結(jié)模式，讓小農(nóng)戶合理分享全產(chǎn)業(yè)鏈的增值收益，實現(xiàn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，推廣臨江福德村農(nóng)村“三變”改革“四統(tǒng)四分五聯(lián)”經(jīng)驗，達(dá)到小農(nóng)戶、經(jīng)營主體、集體經(jīng)濟(jì)組織三方共贏。

強化政策銜接。一是推動脫貧攻堅“針對性政策”向鄉(xiāng)村振興“整體性政策”轉(zhuǎn)化。脫貧摘帽后鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展的差異性仍將存在，將原出臺的針對性政策與民生性政策融合，既要持續(xù)關(guān)注對特殊群體的兜底保障，也要高度重視推動鄉(xiāng)村的整體發(fā)展。二是推動脫貧攻堅“特惠政策”向鄉(xiāng)村振興“普惠政策”轉(zhuǎn)化。在脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興邁進(jìn)過程中，應(yīng)注重面上統(tǒng)籌，將單純針對貧困戶的醫(yī)療、教育、小額信貸、到戶產(chǎn)業(yè)等扶持政策向鄉(xiāng)村低收入群體覆蓋，將低保、特困人員救助等政策并入鄉(xiāng)村振興政策的民生領(lǐng)域，形成鄉(xiāng)村低收入群體的保障政策；將C、D級危舊房改造、易地扶貧搬遷等政策并入鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治政策，協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村住房條件改善與人居環(huán)境提升；弱化貧困戶和非貧困戶之間基本公共服務(wù)的差異，加大對教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施的投入，將公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)ω毨舻奶厥夥龀终?，拓展為鄉(xiāng)村居民能夠同等享受的普惠性政策，提升鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)均等化水平。三是推動脫貧攻堅“福利性政策”向鄉(xiāng)村振興“效率性政策”轉(zhuǎn)化。適度調(diào)整現(xiàn)階段部分扶貧政策內(nèi)容，根據(jù)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的實際需要，將部分扶貧政策整合優(yōu)化為鄉(xiāng)村發(fā)展支持政策，在滿足貧困戶基本生活需求的前提下，整合部分到村到戶扶貧資源，用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。通過政策調(diào)整和完善，將在脫貧攻堅中增強貧困戶發(fā)展能力的政策舉措，轉(zhuǎn)變?yōu)閹有∞r(nóng)戶參與鄉(xiāng)村振興并分享政策紅利。

3.抓好“五個”統(tǒng)籌

統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興與脫貧攻堅深度融合。構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系，因地制宜培育壯大現(xiàn)代山地特色高效產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、建設(shè)產(chǎn)業(yè)振興新平臺，抓好“三區(qū)”（糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)）、建好“三園”（產(chǎn)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)園、科技園）、做好“一體”（田園綜合體）、推進(jìn)“一鎮(zhèn)”（特色小鎮(zhèn)）。構(gòu)建綠色標(biāo)準(zhǔn)體系，修訂完善農(nóng)業(yè)地方標(biāo)準(zhǔn)，制定完善與產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量、農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量、農(nóng)業(yè)產(chǎn)中產(chǎn)后安全控制、作業(yè)機(jī)器系統(tǒng)與工程設(shè)施配備、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等相關(guān)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展環(huán)境基準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)能力。構(gòu)建綠色技術(shù)體系，加強與科研院所的合作，成立校企、校地工作站、創(chuàng)客孵化中心，建立“產(chǎn)學(xué)研推”合作模式，發(fā)揮首席專家作用，打造促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的強大引擎。此外，還要構(gòu)建綠色經(jīng)營體系、構(gòu)建綠色數(shù)字體系、構(gòu)建綠色政策體系。

統(tǒng)籌推進(jìn)人才振興與脫貧攻堅深度融合。進(jìn)一步創(chuàng)新人才工作載體，實施“人才+”工程，全面建立職業(yè)農(nóng)民制度，積極鼓勵各類人才上山下鄉(xiāng)，打造一支“一懂兩愛”的“三農(nóng)”人才隊伍，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供堅實的人才支撐和智力保障。抓牢“在鄉(xiāng)人才”，大力培養(yǎng)能工巧匠，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，大力培養(yǎng)鄉(xiāng)村干部。抓實“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才”，吸引青年大學(xué)生返鄉(xiāng)，支持各類外出人員返鄉(xiāng)，鼓勵社會鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)。抓活“下鄉(xiāng)人才”，把科技人才請進(jìn)鄉(xiāng)，把城市精英引進(jìn)鄉(xiāng)。抓好貧困戶創(chuàng)業(yè)就業(yè)這類群體。

統(tǒng)籌推進(jìn)文化振興與脫貧攻堅深度融合。充分利用脫貧攻堅中的扶智和扶志成果，深入推進(jìn)脫貧致富與文化小康的銜接，以鄉(xiāng)風(fēng)文明詮釋鄉(xiāng)村振興、以新鄉(xiāng)賢文化推動鄉(xiāng)村文明躍升，讓文明鄉(xiāng)風(fēng)傳承致遠(yuǎn)，推動社會主義核心價值觀在農(nóng)村落地生根。同時加強思想道德教育，傳承好農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，加強農(nóng)村公共文化建設(shè)，開展鄉(xiāng)村移風(fēng)易俗。

統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)振興與脫貧攻堅深度融合。堅持“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”，學(xué)好用好“兩山”論，走深走實“兩化”路，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，打造農(nóng)民安居樂業(yè)的美麗家園，讓良好生態(tài)成為鄉(xiāng)村振興的支撐點、成為鞏固脫貧攻堅的關(guān)鍵點。扎實推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，加大鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)與修復(fù)力度，加強重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。

統(tǒng)籌推進(jìn)組織振興與脫貧攻堅深度融合。把脫貧攻堅中形成的基層戰(zhàn)斗堡壘、“第一書記”、駐村工作隊作為鄉(xiāng)村治理的最優(yōu)勢資源、最重要平臺和最有生的力量，夯實鄉(xiāng)村振興的組織保障。完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制，著力深化村民自治實踐，著力推進(jìn)法治鄉(xiāng)村打造，著力加強鄉(xiāng)村平安建設(shè)。