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        淺析環(huán)境公益訴訟中公民的原告資格

        2020-03-31 13:21:30付敏
        新西部·中旬刊 2020年1期
        關(guān)鍵詞:環(huán)境公益訴訟公民

        付敏

        【摘 要】 文章分析論述了我國當(dāng)前環(huán)境公益訴訟法律規(guī)定公民被排除原告資格行列之外的現(xiàn)實(shí)。認(rèn)為在現(xiàn)行法律規(guī)定及其缺失的前提下,應(yīng)借鑒國外較為完善且能被我國本土化的相關(guān)制度,提出在我國環(huán)境公益訴訟中賦予公民原告資格,同時(shí)配以限制與激勵(lì)雙重機(jī)制的彌合措施:適度的資格限制,嚴(yán)格的程序限制,重復(fù)訴訟的限制,嚴(yán)格限制公民個(gè)人的處分權(quán),惡意訴訟懲戒機(jī)制,訴訟費(fèi)用減免機(jī)制,輔助起訴制度。

        【關(guān)鍵詞】 公民;環(huán)境公益訴訟;限制與激勵(lì)

        環(huán)境公益訴訟對生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理具有至關(guān)重要的作用,我國的環(huán)境公益訴訟立法只將省、地市級政府和職能部門、檢察機(jī)關(guān)、部分社會組織確定為具有原告主體資格,不包括公民。致使我國環(huán)境公益訴訟制度在公眾參與性、程序正當(dāng)性和結(jié)果公正性等方面存在問題。因此,為了改善這種結(jié)構(gòu)的缺失,應(yīng)建立原告的民事環(huán)境公益訴訟主體資格,并進(jìn)行合理的限制和鼓勵(lì)。

        一、我國環(huán)境公益訴訟原告資格法律規(guī)定的結(jié)構(gòu)缺失

        我國的環(huán)境公益訴訟制度逐步完善,原告資格的確立也經(jīng)歷了從地方到中央,從分權(quán)到更集中,再到多樣化的發(fā)展過程,體現(xiàn)出逐步擴(kuò)張的特征和趨勢。《民事訴訟法》(2012年)第55條規(guī)定:“對于損害公共利益的行為,如污染環(huán)境,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院起訴?!薄董h(huán)境保護(hù)法》(2014年)第58條規(guī)定了社會組織的條件,2015年1月7日實(shí)施的“環(huán)境民事公益訴訟案件解釋”對環(huán)境公益訴訟原告資格作了更為具體的規(guī)定。上述法律規(guī)定在立法上明確了部分機(jī)關(guān)和社會組織環(huán)境公益訴訟的原告地位,然而相關(guān)主體的條件規(guī)定還不夠細(xì)化和深入。為拓展我國環(huán)境公益訴訟制度原告資格范圍,2017年6月全國人大常委會正式賦予了檢察機(jī)關(guān)作為我國環(huán)境公益訴訟原告資格。同時(shí)為進(jìn)一步細(xì)化我國環(huán)境公益訴訟制度原告資格,中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在“生態(tài)環(huán)境損害賠償改革方案”中規(guī)定省、地市級政府和有關(guān)職能部門能夠成為生態(tài)環(huán)境破壞訴訟的原告進(jìn)行訴訟。從而使我國環(huán)境公益訴訟形成了以省、地市級政府和職能部門、檢察機(jī)關(guān)、部分社會組織為核心的三元主體結(jié)構(gòu)。

        社會組織、檢察機(jī)關(guān)、政府和職能部門這種三元主體架構(gòu),帶動了環(huán)境公益訴訟在我國的迅猛發(fā)展,對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理起到了關(guān)鍵性作用。然而,由于這種三元主體的多元化架構(gòu)將公民這一重要主體排除在外,致使我國環(huán)境公益訴訟沒能較好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用,不能更好的維護(hù)生態(tài)環(huán)境。首先,現(xiàn)存的三元主體架構(gòu)致使環(huán)境公益訴訟在司法實(shí)踐中遇到挫折。環(huán)境公益訴訟案件由于以保護(hù)生態(tài)公益為目的,很多時(shí)候原告得不到任何報(bào)酬和補(bǔ)償,法律規(guī)定能夠提起環(huán)境公益訴訟的社會組織的條件和程序過于苛刻和繁瑣,使得很多環(huán)境公益組織客觀上不能、主觀上不愿提起環(huán)境公益訴訟。而另外兩大主體檢察機(jī)關(guān)和省、地市級政府和職能部門最為凸顯的問題是辦理環(huán)境公益訴訟的專業(yè)人員嚴(yán)重不足與數(shù)量龐大的環(huán)境公益訴訟案件之間的矛盾性。

        其次,現(xiàn)存的三元主體架構(gòu)致使環(huán)境公益訴訟程序合法性和結(jié)果公正性遭到質(zhì)疑。由于我國地方保護(hù)主義普遍存在,便會出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)、政府和職能部門選擇性起訴,由此放松對環(huán)境的保護(hù)甚至成為污染企業(yè)的擋箭牌。同樣的原因,社會組織是否可以在沒有行政干預(yù)的情況下獨(dú)立進(jìn)行訴訟引起了公眾的質(zhì)疑。另外,某些公益組織掛羊頭賣狗肉的行為也影響了環(huán)境公益訴訟結(jié)果公正性。在司法實(shí)踐中,仍有少數(shù)環(huán)保公益組織利用訴訟權(quán)利作為獲取不正當(dāng)利益的手段,故意要求將環(huán)境恢復(fù)成本降到很低的水平。更重要的是,案件的撤回和和解被用作被告私人利益的交換籌碼。此外,被告人的法律地位低于檢察院的法律地位,其弱勢地位也導(dǎo)致了訴訟結(jié)果的公正性問題。

        再次,現(xiàn)行的我國環(huán)境公益訴訟三元架構(gòu)不能保障普通公民對環(huán)境公益訴訟的參與權(quán)。政府在我國目前環(huán)境保護(hù)治理體系中扮演著決策者和管理者的角色,主導(dǎo)著環(huán)境保護(hù)管理和污染控制的發(fā)展。而公眾參與的知情權(quán)不能得到充分的保障,信息的公開與透明度缺失和不完善使公民的參與流于形式。盡管法院在審理案件期間通過公開聽證會,現(xiàn)場審判和對康復(fù)方案的評論等方式來加強(qiáng)對環(huán)境公益訴訟普通公民參與權(quán)的保護(hù),雖然使環(huán)境公益訴訟普通公民參與性有所改善,但并沒有實(shí)質(zhì)性的改變。此外,普通公民雖然可以通過社會組織使其代表其表達(dá)對環(huán)境公益訴訟的一定訴求,但這種表達(dá)只是一種間接參與,并不能使普通公民直接參與到環(huán)境公益訴訟中來,從而使普通公民參與環(huán)境公益訴訟流于形式。

        最后,我國現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟三元架構(gòu)不能很好地預(yù)防環(huán)境污染和環(huán)境破壞。很多的環(huán)境污染和環(huán)境破壞具有很強(qiáng)的潛伏性,覆蓋范圍也比較廣泛,社會組織、檢察機(jī)關(guān)、政府和職能部門很難全面、及時(shí)地監(jiān)測環(huán)境污染和環(huán)境破壞行為,難以預(yù)防環(huán)境污染和環(huán)境破壞的行為的發(fā)生及其產(chǎn)生的嚴(yán)重后果。

        二、域外環(huán)境民事公益訴訟公民原告資格制度檢查

        要想確立和完善我國的公民環(huán)境公益訴訟主體原告資格地位,應(yīng)當(dāng)借鑒國外有益制度設(shè)計(jì)和成功經(jīng)驗(yàn)。世界各地的環(huán)境公益訴訟法規(guī)存在差異,但對其主要資格范圍的擴(kuò)大已達(dá)成共識。

        1、美國

        美國公民環(huán)境公益訴訟原告資格制度是以私人檢察官理論展開的。所謂的私人檢察官是指在政府在提起環(huán)境公益訴訟出現(xiàn)懈怠時(shí),由保護(hù)公共利益的“私人”提起,此時(shí)公民個(gè)人或法人團(tuán)體由于已獲得國家或法律的特別授權(quán)能夠作為公共權(quán)力的代表,可以作為原告提起環(huán)境公益訴訟。同時(shí),對公民個(gè)人主體資格的態(tài)度更為開放。在1970年《清潔空氣法》和1972年頒布的《清潔水法》等相關(guān)法律中,規(guī)定在公共環(huán)境遭到或可能遭到損害時(shí),任何人都可以不被限制地提起環(huán)境民事公益訴訟,將“任何人”的內(nèi)涵界定為“自身利益業(yè)已遭受威脅或有不利影響之虞的個(gè)人或人們”。這一限制性規(guī)定,既沒有嚴(yán)格限定受損的利益,也沒有明確界定其是直接利益還是間接利益。同時(shí)不再要求證明受到嚴(yán)重?fù)p害和直接的實(shí)質(zhì)性損害。美國法院對實(shí)質(zhì)性損害的裁定是比較寬泛的,包括經(jīng)濟(jì)利益以及美學(xué),環(huán)境資源保護(hù)利益、文化和娛樂利益等其他利益。這放寬了確定參與主體與損害利益之間的條件,并最終促進(jìn)了參與主體的廣泛化。

        2、歐盟

        歐盟對于普通公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟設(shè)定了較為寬松的要求。在環(huán)境污染和環(huán)境破壞已經(jīng)發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生時(shí),普通公民個(gè)人可以向相關(guān)職能部門提出意見進(jìn)而要求相關(guān)部門根據(jù)意見提起訴訟,但應(yīng)提交支持其意見的信息和數(shù)據(jù)作為初始證據(jù)。同時(shí)歐盟法也規(guī)定在符合一定條件基礎(chǔ)上普通公民個(gè)人也可以直接提起環(huán)境公益訴訟。其具體規(guī)定為符合以下任何條件之一即可提起環(huán)境公益訴訟:已經(jīng)受到或即將可能受到環(huán)境污染和環(huán)境破壞影響;對環(huán)境污染和環(huán)境破壞相關(guān)的環(huán)境裁定、決定、決策等有足夠的興趣;根據(jù)“成員國行政訴訟法”規(guī)定的先決條件,可以聲稱某項(xiàng)權(quán)利受到損害。其中只要符合“對環(huán)境污染和環(huán)境破壞相關(guān)的環(huán)境裁定、決定、決策等有足夠的興趣”的規(guī)定條件凸顯了歐盟對于普通公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的寬松要求。

        3、英國

        英國有完善的檢舉人訴訟制度,“如果司法部長認(rèn)為有可能公共利益被非法侵犯或被侵犯,您可以根據(jù)他的授權(quán)提起訴訟,或者您可以根據(jù)申請人或線人的要求以司法部長的名義提起訴訟,或授權(quán)私人提起環(huán)境民事公益訴訟。”

        4、印度

        印度關(guān)于環(huán)境民事公益案件中原告資格的規(guī)定正在不斷擴(kuò)大。法律允許公民在受害者同意的情況下代替他人提起公益訴訟。

        5、日本

        在日本,公民能否提起環(huán)境公益訴訟雖然沿襲了大陸法系國家的特點(diǎn),對其做出了苛刻的限制條件,但還是賦予了公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。其限制條件主要體現(xiàn)在公民提起環(huán)境公益訴訟只能是環(huán)境污染和環(huán)境破壞引起的已經(jīng)發(fā)生的法律規(guī)定的侵權(quán)行為。但是,這種情況使得原告的主體嚴(yán)格限于居住在某一地區(qū)的公民,即違法行為范圍內(nèi)的公民。它完全排除了可能受到傷害的其他公民的做法。

        從上述國家規(guī)定可以看出,英美法系國家和大陸法系國家都認(rèn)為公民最接近環(huán)境,能夠最深刻地意識到生態(tài)破壞和環(huán)境污染的危害,并且最積極主動地要求保持生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展。因此,大多數(shù)國家都賦予了公民在不同程度提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格,我國也應(yīng)順應(yīng)這一國際發(fā)展趨勢,制定適合我國國情的環(huán)境公益訴訟原告制度,賦予公民提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格。

        三、公民環(huán)境公益訴訟主體資格的制度建設(shè)

        從我國關(guān)于環(huán)境公益訴訟的主體資格的法律規(guī)定看,環(huán)境公益訴訟的原告只限于政府和職能部門、檢察機(jī)關(guān)、部分社會組織,公民的原告資格在法律中沒有明確規(guī)定。由于缺乏立法導(dǎo)致公民無法進(jìn)入環(huán)境公益訴訟的司法程序,因此在司法實(shí)踐中,公民環(huán)境公益訴訟的結(jié)果是不予受理或駁回訴訟。這極大地阻礙了公民參與環(huán)境保護(hù)的熱情。與此同時(shí),當(dāng)國家機(jī)關(guān)和社會組織怠于公益訴訟時(shí),沒有辦法維護(hù)環(huán)境公共利益,違背了中國保護(hù)環(huán)境的初衷。因此,從立法的層面上賦予我國公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格刻不容緩。

        同時(shí),從大多數(shù)國家都賦予了公民在不同程度提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格的現(xiàn)實(shí)角度出發(fā),賦予我國公民提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格勢在必行。但是我們必須要清楚的認(rèn)識到,要確立我國公民提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格制度就要逐步建立適應(yīng)我國本土的相關(guān)激勵(lì)和限制措施,并在立法中加以規(guī)定,既鼓勵(lì)公民積極參與環(huán)境公益訴訟,又要防止濫訴,使公民環(huán)境公益訴訟與現(xiàn)有的省、地市級政府和職能部門、檢察機(jī)關(guān)、部分社會組織形成和諧的有機(jī)整體,相合促進(jìn)與制衡,從更好地發(fā)揮我國環(huán)境公益訴訟的功能和作用,及時(shí)、有效地遏制環(huán)境污染和環(huán)境破壞行為。主要的限制和激勵(lì)制度如下:

        1、適度的資格限制

        公民提起環(huán)境公益訴訟時(shí)其必須與起訴的環(huán)境問題上有充分的厲害關(guān)系。我國現(xiàn)階段公民環(huán)保意識、環(huán)保知識和環(huán)保認(rèn)知能力還相對薄弱,相關(guān)法律素養(yǎng)不高,同時(shí)司法資源緊張,尤其是在我國的廣大農(nóng)村地區(qū)這些國情現(xiàn)狀更為凸顯。因而應(yīng)在立法上用列舉加總括的方式盡量明確提起環(huán)境公益訴訟的公民在事實(shí)上與環(huán)境污染和環(huán)境破壞造成的損害有直接的利害關(guān)系,不是任何公民都可以提起環(huán)境公益訴訟,以防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。

        2、嚴(yán)格的程序限制

        在我國司法資源緊張是不爭的事實(shí),有必要在其提起訴訟程序之前設(shè)置前置程序,即公民在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染和環(huán)境破壞行為損害自己的利益之后應(yīng)先發(fā)函給相關(guān)行政機(jī)關(guān)和污染企業(yè)或個(gè)人要求他們履行相應(yīng)責(zé)任,停止污染和破壞行為、修復(fù)環(huán)境、賠償損失,未在一定期限內(nèi)履行相應(yīng)責(zé)任的或?qū)β男胁粷M意的,才能進(jìn)一步提起環(huán)境公益訴訟。當(dāng)然在符合法律規(guī)定的重大緊急情況下,可以跳過前置程序直接起訴,法院可以根據(jù)具體情況實(shí)施訴前保全,證據(jù)保全和緊急禁令。

        3、重復(fù)訴訟的限制

        鑒于環(huán)境公益訴訟的訴訟客體具有整體性以及司法領(lǐng)域的“一事不二審”原則,符合提起環(huán)境公益訴訟的公民為多個(gè)主體時(shí),若其中任何一個(gè)主體或多個(gè)主體已經(jīng)對某一環(huán)境污染和環(huán)境破壞行為提起訴訟,則其他主體只能加入訴訟形成共同訴訟而不能再單獨(dú)提起訴訟,但有新證據(jù)、新情況或提起私益訴訟的除外。同時(shí),對于不便參加訴訟的公民主體可以通過“信托代表人”和“信托監(jiān)察人”制度完成環(huán)境公益訴訟。

        4、嚴(yán)格限制公民個(gè)人的處分權(quán)

        為了避免公民用自己對公益訴訟的處分權(quán)去交換利益,應(yīng)對公民的處分權(quán)進(jìn)行必要的限制。只有在法院認(rèn)定證據(jù)不足或者行政機(jī)關(guān)和污染企業(yè)或個(gè)人很好地履行相應(yīng)責(zé)任,停止污染和破壞行為、修復(fù)環(huán)境、賠償損失的情況下才可以撤訴,否則不能撤訴;在有明確的利害關(guān)系主體的情況下必須經(jīng)過所有利害關(guān)系主體同意的情況下才可以進(jìn)行調(diào)解或和解,若不能明確利害關(guān)系主體的環(huán)境公益訴訟則不能調(diào)解或和解。

        5、惡意訴訟懲戒機(jī)制

        由于上述提到的我國現(xiàn)階段公民環(huán)保意識、環(huán)保知識和環(huán)保認(rèn)知能力還相對薄弱,相關(guān)法律素養(yǎng)不高,同時(shí)司法資源緊張等國情現(xiàn)狀,公民的惡意環(huán)境公益訴訟行為必須被遏制和懲戒,否則將導(dǎo)致司法資源的無端浪費(fèi),造成相關(guān)企業(yè)的重大財(cái)產(chǎn)損失。未造成嚴(yán)重后果的,依照侵權(quán)責(zé)任法之規(guī)定來進(jìn)行懲罰,如賠償損失,道歉等;造成嚴(yán)重后果的,承擔(dān)民事責(zé)任的同時(shí)依照行政責(zé)任和刑事責(zé)任進(jìn)行處罰,如罰款,拘留以及刑事制裁。

        6、訴訟費(fèi)用減免機(jī)制

        被告在公民環(huán)境公益訴訟中如若敗訴則應(yīng)承擔(dān)全部訴訟費(fèi)用這是理所應(yīng)當(dāng)?shù)模覀円紤]到面對環(huán)境公益訴訟高昂的訴訟費(fèi)用,作為原告的公民個(gè)人往往是望塵莫及的,因此為了鼓勵(lì)其積極提起環(huán)境公益訴訟,在原告沒有勝訴時(shí)應(yīng)當(dāng)減免訴訟費(fèi)。另外應(yīng)設(shè)立公民環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金,為公民提供幫助。同時(shí),還應(yīng)建立除物質(zhì)獎勵(lì)外的精神獎勵(lì)制度。也可以借鑒國外舉報(bào)人制度,為獲勝公民提供適當(dāng)比例的提成。

        7、輔助起訴制度

        在環(huán)境公益訴訟中,公民個(gè)人在環(huán)境、法律的專業(yè)知識、理論以及收集證據(jù)等實(shí)踐能力方面都相對較弱,因而檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會組織等也可以通過向公民提供相關(guān)的調(diào)查、證據(jù)的收集等相應(yīng)的輔助支持公民啟動環(huán)境公益訴訟。同時(shí)也可以募集環(huán)保公益基金,確立免費(fèi)律師咨詢等制度為公民提供法律幫助。

        【參考文獻(xiàn)】

        [l] 胡云紅.比較法視野下的域外公益訴訟制度研究[J].中國政法大學(xué)學(xué)報(bào),2017(4).

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        【作者簡介】

        付 敏(1994—)女,漢族, 陜西西安人,西安財(cái)經(jīng)大學(xué)2017級經(jīng)濟(jì)法專業(yè)在讀法學(xué)碩士研究生,研究方向:環(huán)境法治.

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