關(guān)鍵詞 行政訴訟 立案登記制度 完善建議

作者簡介：陳倩，福建省福清市人民法院。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.009

行政訴訟俗稱“民告官”，該訴訟本質(zhì)上是為了保障公民的基本權(quán)益，限制政府的公權(quán)力濫用。從限制公權(quán)力的內(nèi)涵和外延來看，行政訴訟是依法治國，建設(shè)社會主義法治國家不可或缺的一種制度，其地位不言而喻。立案作為行政訴訟程序的前端，是極其重要的一個環(huán)節(jié)，直接決定了當(dāng)事人訴權(quán)能否有效行使，是當(dāng)事人實體權(quán)益能否實現(xiàn)的重要一步。行政訴訟在我國面臨的問題基本可歸納為“立案難、審理難、執(zhí)行難”，這“三難”之中的“立案難”首當(dāng)其沖。只有解決了行政訴訟中“立案難”的突出問題，當(dāng)事人的訴權(quán)才有可能得到保障，根據(jù)《行政訴訟法》第五十一條的規(guī)定，“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?，該?guī)定實際上明確了我國立案登記制的行政訴訟案件受理方式。針對立案登記制的具體實施問題，最高人民法院此后又發(fā)布并于同日施行了《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》。

一、我國行政訴訟立案登記制度的立法缺陷及其原因

（一）立法缺陷的具體表現(xiàn)

立法缺陷的具體表現(xiàn)比較多，比如一些行政案件存在“進來易，出去難”的問題。對立案登記制如果不給予任何限制，就會使得不符合法律規(guī)定起訴條件或不屬于司法部門管轄的案件全部涌入法院，依照法律規(guī)定，法院又不得不在“程序空轉(zhuǎn)”后作出最駁回起訴的裁定，而對于這一結(jié)果，現(xiàn)當(dāng)下仍存在著缺乏現(xiàn)代程序法治意識的民眾，他們或許會認(rèn)為，法院的立案意味著支持了他們的訴訟請求，但是如果最終法院的裁決對其不利，則理所當(dāng)然認(rèn)為法院在“欺騙”他們，產(chǎn)生諸多涉訴涉法矛盾。不同的立案庭法官對案件受理條件的理解不同，例如受理案件條件中，與案件是否具有利害關(guān)系，原、被告雙方是否是明確具體的，其訴訟請求是否具有可訴性等問題上，就會有著比較多的不確定性，繼而影響到案件是否應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?/p>

（二）立法缺陷的原因

1.制度原因

在我國，行政訴訟起步較刑事訴訟與民事訴訟晚，受中國傳統(tǒng)文化及思想觀念的影響，我國對行政訴權(quán)缺少關(guān)注，理論研究不足，行政訴訟法基本上是借鑒民事訴訟法的相關(guān)內(nèi)容。制定行政訴訟法的根本目的是通過監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，來保證行政相對人的合法權(quán)益。

《行政訴訟法》第一章第一條對該法的立法目的作了確定性表述，該法條將行政訴訟立法目的分為三層次結(jié)構(gòu)，根據(jù)條文的表述順序來看，把三層次結(jié)構(gòu)中“保證人民法院正確、及時審理行政案件”這一層次放在首位，而這種表述方式，在一定程度上影響了行政訴訟立案登記制度的實施，導(dǎo)致在司法實踐中沒有很好地實現(xiàn)《行政訴訟法》的根本目的。這一錯誤是基于當(dāng)時的歷史條件的限制，立法時沒有深刻認(rèn)識到行政訴訟的特殊性，導(dǎo)致了對行政訴訟的本質(zhì)特性思考不夠周全，影響了行政訴訟制度的構(gòu)建，尤其是沒有對“司法獨立”對于行政訴訟的特殊意義給以足夠重視才造成的。在司法實踐中，依據(jù)該規(guī)定，結(jié)合《行政訴訟法》中四個過于簡單明了、缺乏實際操作性的起訴要件規(guī)定，導(dǎo)致法院立案庭的法官沒有具體依據(jù)，無可避免地在立案審查時對實體進行一定程度上的審查。最高人民法院曾明確提到，立案登記制不對案件的實質(zhì)進行審查，而僅僅對起訴形式要件進行核對”，但至今最高人民法院并沒有正式下發(fā)文件對這種關(guān)于起訴條件審查做出規(guī)定，也就意味著該觀點不具有強制約束力，法院法官無需根據(jù)該觀點進行立案審查。而與此觀點向左，由一些曾經(jīng)直接參與新法修訂法官編寫的《行政訴訟法理解適用與實務(wù)指南》中指出，立案登記制僅僅是不能進行嚴(yán)格的實體審查，并不是要求法院在立案時完全不進行或者只進行程序性的審查。也就是說，立法的本意仍然賦予法官對實體部分進行非嚴(yán)格的審查。

2.歷史原因

新中國成立初期，法治觀念尚未普及，通過法律途徑解決矛盾糾紛并不是人民群眾的首選，因此法院受理的案件數(shù)量較少，法院也并沒有設(shè)立專門的立案審查部門，各地法院的案件受理由各個法庭自行審查，實行的是行政管理方式，造成了法院內(nèi)部立、審、執(zhí)混亂不堪。隨著我國司法體制不斷深入改革推進，到了20世紀(jì)90年代，立案登記制度在我國逐步建立，但是由于我國司法體制長期帶有濃厚的行政色彩，在立案審查時，除了對是否法律規(guī)定進行審查外，還要充分考慮案件的政治性及社會效果，同時還要通過與地方政府進行充分的溝通，導(dǎo)致了行政訴訟立案登記制度在實踐中難以施行。

3.立法技術(shù)原因

域外行政訴訟制度完備的國家和地區(qū)一般都有與行政訴訟相配套的訴前糾紛分流機制，例如德國的行政復(fù)議制度、法國的行政調(diào)解專員制度，英、美以及加拿大都專門設(shè)立了獨立的行政裁判機構(gòu)，獨立裁決各種行政爭議，因此最終進入法院的行政訴訟案件極少。而在我國，對行政爭議進行復(fù)議的是地方政府內(nèi)設(shè)的法制部門，導(dǎo)致了這些法制部門基本成為行政行為的“維持會”，不僅無法解決行政爭議，反而加劇了人民群眾對政府的不信任，促使人民群眾選擇訴訟途徑解決行政爭議。我國目前在立法技術(shù)方面，沒有解決行政訴訟相配套的分流機制，導(dǎo)致實行訴訟登記制后，全國不少法院行政案件就出現(xiàn)“井噴”之勢。

二、我國行政訴訟立案登記制度的立法缺陷引發(fā)的實踐中的問題

（一）誤導(dǎo)當(dāng)事人的認(rèn)識

新中國成立以來，經(jīng)過幾十年持續(xù)不懈的普法宣傳教育，人民群眾的法律素養(yǎng)有較大提高，但我國人口眾多，經(jīng)濟文化發(fā)展水平不夠均衡，相當(dāng)一部分人民群眾的法制觀念仍然較為薄弱。法制觀念基礎(chǔ)薄弱，當(dāng)事人對行政訴訟立案登記制產(chǎn)生了誤解，主要表現(xiàn)為兩個方面：一是對我國目前實行的立案登記制度審查的內(nèi)容和形式是什么存在誤解，立案登記制實施以來，對立案登記制度的認(rèn)識存在兩個極端，一個極端是一部分人根本不知道立案登記制改革的任何信息，另一個極端是一部分人認(rèn)為立案登記制就是法院無條件立案受理任何案件;二是對起訴條件的錯誤認(rèn)識，許多人想當(dāng)然的以為只要訴狀符合《規(guī)定》中的要求，法院就會予以登記立案。但是實際上，以我國現(xiàn)行行政訴訟法為例，起訴條件仍需符合《行政訴訟法》第四十九條和第五十條規(guī)定的要求。

（二）起訴條件立法闡釋不明

現(xiàn)有法律及最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》中，對起訴條件的規(guī)定過于寬泛，缺乏實際可操作性，這就使得法院在審查案件時對于起訴條件的尺度和標(biāo)準(zhǔn)把握不一，造成當(dāng)事人更加無法準(zhǔn)確理解立案登記制度。許多人對《行政訴訟法》中的立案登記制度產(chǎn)生了一個印象：法院應(yīng)當(dāng)無條件受理當(dāng)事人向法院提起的訴訟，甚至有些基層法院自身也對此產(chǎn)生了一定的理解錯誤，導(dǎo)致了部分不該受理立案的案件進入法院，這便是初步放寬審查門檻的后遺癥。我國的立案登記制的表述本身就存在一定的歧義，我國現(xiàn)行的立案登記制度并不是完整意義上的登記制，因為在立案審查過程中，必然還存在著一定的實體審查環(huán)節(jié)，而在具體審查過程中，沒有把握好審查的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，不小心便會走上立案審查制度前置審查的老路，使得立案登記制度改革回到起點。

（三）立案登記制相配套的制度不足

從域外施行立案登記制的國家來看，一般都有與之配套的實體判決要件審查制度，所謂的實體判決要件審查制度是指法院受理案件之后，并不是立刻對案件進行審理，而是要對案件的實體判決要件進行審查，在審查中，如果發(fā)現(xiàn)該訴訟不符合法律規(guī)定的實體判決要件，那么法官則會作出駁回訴訟的裁定，而不會對案件的實體進行進一步審理。從實行立案登記制度后的立案數(shù)量來看，全國法院當(dāng)天立案數(shù)猛增20%，在實行近半年后，全國法院立案數(shù)同比猛增29%，而行政案件更是增長了221%，2015年全國一年的一審行政案件較2014年增長了55%。 這些爆發(fā)式增加的案件中，事實上存在大量的不具備起訴條件和不符合其它實體判決要件的案件被受理立案。由此可見，我國要最終確立立案登記制度，必須考慮到尤其是實行員額制法官后司法資源嚴(yán)重匱乏的問題，而實體判決要件審查制度更是不可或缺的配套制度。

三、域外國家行政訴訟的立案登記和制度介紹及借鑒

（一）美國

美國的民事訴訟與行政訴訟沒有區(qū)別，根據(jù)《美國聯(lián)邦法院民事訴訟規(guī)則》規(guī)定，當(dāng)事人向法院遞交訴狀后，由書記官進行格式審查，但書記官僅負責(zé)找出具體的錯誤，要求律師予以糾正，卻不得僅因格式不適當(dāng)而拒收所提交的文件。然而在部分初等法院立案審查的過程中，仍然會對部分實體進行審查，例如在受理之前進行理由審查、舉行立案聽證等，經(jīng)審查認(rèn)為訴訟理由合理之后才能予以立案受理。

（二）德國

德國將行政訴訟登記制度通過立法的形式予以明確。根據(jù)德國《行政法院法》的有關(guān)規(guī)定，德國法院必須受理所有類型的行政訴訟案件，在法院受理行政案件后，承辦法官在對案件進行實體審理或裁決之前，要對包括當(dāng)事人起訴程序合法性、訴訟能力、管轄以及救濟必要性等問題進行審查，而這些內(nèi)容實際上都屬于實體判決要件審查，這種制度與日本法律中的規(guī)定基本類似。

（三）法國

法國的行政訴訟制度可謂獨樹一幟，既與英美法系國家不同，也與一些同為大陸法系國家不同。一是獨立的行政法院體系，在法國，行政法院是獨立于司法法院的，二者分屬不同的裁判系統(tǒng)。二是縝密的程序規(guī)則，行政法院在受理行政案件的過程中設(shè)有“預(yù)審階段”，申請人能夠成功啟動一個行政訴訟案件，需要具備指明行政主體錯誤的能力。 從法國行政案件的訴訟進程來看，包含有訴訟管轄、起訴、預(yù)審、庭審乃至判決等諸多進程，此外有關(guān)行政訴訟的各種學(xué)說、判例、例外等令人生畏。三是身為大陸法系的國家，在行政案件中，判例才是其最為重要的淵源。事實上法國行政法典中并沒有對諸多概念進行界定，而是通過判例所創(chuàng)設(shè)。四是法國行政法根本目標(biāo)是為了保障公民自由，法國高度崇尚個人權(quán)利自由，這也是民主、法制國家的核心所在。

四、完善我國行政訴訟立案登記制度立法建議

（一）限定立案條件并進一步明確對起訴條件的審查標(biāo)準(zhǔn)

除了新法規(guī)定的起訴條件外，不得在立案環(huán)節(jié)自行增設(shè)立案條件。目前法院在審查行政案件立案時的實際操作中，不僅對原《行政訴訟法》第四十一條規(guī)定進行審查，還根據(jù)1999年司法解釋第四十四條的規(guī)定，對訴訟時效、是否經(jīng)法定前置程序、是否存在被生效判決所羈束等情形進行多重審查，這就必然導(dǎo)致了行政訴訟“立案難”的問題無法得到有效解決。為了解決這一問題，如果立法機關(guān)在短時間內(nèi)難以對法律進行修正，那么至少最高人民法院應(yīng)當(dāng)制定下發(fā)具有約束力、詳細的、可操作性強的指導(dǎo)文件，明確除規(guī)定外，各級法院不得擅自增加立案審查條件。但是同時也應(yīng)當(dāng)明確立案登記制度“并不意味著對起訴材料徹底不開展審查，對起訴材料契合法律規(guī)定與否仍需進行程序?qū)用娴牟榭?，但排除?yán)厲苛刻的實質(zhì)內(nèi)容的查看?！?/p>

（二）構(gòu)建實體判決要件審查制度

《新若干解釋》雖然間接賦予了法官對“超過法定起訴期限且無正當(dāng)理由的”等10種情形做出駁回起訴的權(quán)力，但是解釋的效力始終不具備法律或司法解釋的約束力，應(yīng)當(dāng)通過立法或司法解釋等逐步構(gòu)建實體判決要件審查制度，賦予法官在案件開始進行實體審判前，有權(quán)對實體判決要件，如起訴條件等進行前置審查。經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)原告的起訴不符合法律規(guī)定的條件的，法官有權(quán)根據(jù)案件是否已經(jīng)進入實體審理而作出駁回原告的起訴，或先行停止審理后，再駁回原告起訴，這種做法也符合《新若干解釋》第三條的規(guī)定中作出應(yīng)當(dāng)駁回起訴決定的10種情形。

（三）有區(qū)別地增加濫用訴權(quán)法律責(zé)任

濫用訴權(quán)嚴(yán)重浪費了司法資源，但是訴權(quán)本是公民的一項基本權(quán)利，追究濫用訴權(quán)的法律后果，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的實際情況來區(qū)別對待。如果當(dāng)事人因法律知識不足，無意濫用訴權(quán)，那么法院首先應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人履行告知，經(jīng)告知，主動糾正的，就不應(yīng)當(dāng)再繼續(xù)追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。但是經(jīng)告知仍不改正或者明顯存在惡意、虛假訴訟的情形，則必需追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。新西蘭《政府信息法》第十八條規(guī)定：“申請輕桃、無根據(jù)或無足輕重的， 可拒絕決定”。在墨西哥，可以拒絕侮辱性的申請或此前已經(jīng)回應(yīng)過的申請。中央已經(jīng)明確制定下發(fā)相關(guān)文件，要求盡快建立濫訴等行為的懲處機制。增加濫用訴訟權(quán)的法律責(zé)任實際上要考慮諸多因素，短時間內(nèi)相關(guān)立法無法出臺建立相應(yīng)的制度，但是根據(jù)現(xiàn)有的法律，在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，法院可根據(jù)法律規(guī)定的采取訓(xùn)誡、司法拘留、罰款等強制措施的具體標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立濫訴行為人支付給被訴人賠償金的懲罰機制。

（四）強化對立案登記的監(jiān)督制約

一是要完善投訴的處理規(guī)則。當(dāng)事人對于既不立案又不出具不予立案裁定書的，可以向上級法院進行投訴，結(jié)合法官懲戒委員會制度設(shè)計，從處理程序、期限以及追責(zé)程序等方面做出細化規(guī)定。二是要完善內(nèi)部處分機制。根據(jù)新《行政訴訟法》第五十一條第4款明確規(guī)定，上級法院對下級法院怠于立案的行為，除可以責(zé)令其改正外，還可對責(zé)任人進行司法處分，對于該處分，筆者建議可以由上級法院作出后交由其所在法院來執(zhí)行。

注釋：

付納偉.行政訴訟立案登記制度的立法缺陷及其解決[J].法制與社會，2017（2），第27頁.

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李凌云.行政訴訟立案登記階段的自由裁量權(quán)[J].山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報，2018（5），第91頁

王磊.行政訴訟立案登記制研究[D].上海師范大學(xué)2018碩士論文，第5頁2行、10行.

江必新.中華人民共和國行政訴訟法理解適用與實務(wù)指南[M].中國法制出版社，2015年版，第232頁.

劉景涵.論我國行政訴訟立案登記制度[D].天津師范大學(xué)2018碩士論文，第28頁5行.

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