文_秦前紅

討論問題的邏輯前提是要對所討論的對象有清晰的界定，否則就無法形成討論問題的交集。相對于中央政府而言，地方政府的概念有廣義狹義之分，狹義的地方政府是指中國憲制結(jié)構(gòu)中相對于立法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)而言的地方行政機(jī)關(guān)，因此地方政府治理的法治化，主要指向依法行政問題。廣義的地方政府是一個(gè)大政府的概念，包括了所有行使公權(quán)力的組織系統(tǒng)，它大抵與權(quán)力體制相對應(yīng)，在此意義上的地方政府治理法治化，主要指向依法執(zhí)政問題。所謂的治理法治化可用良法善治一詞來予以概括之，亦即用一套科學(xué)、完備、良好的法律制度來達(dá)致公平正義、高效有序的狀態(tài)。這其中又牽涉規(guī)范系統(tǒng)、領(lǐng)導(dǎo)力量、參與主體、動(dòng)力機(jī)制、運(yùn)行程序、效果校驗(yàn)等諸多要素。本文將在廣義的地方政府視角上來討論治理法治化的若干問題。筆者看來，推進(jìn)地方政府治理法治化，當(dāng)下必須處理好以下幾個(gè)問題。

一、地方黨委如何在地方立法中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用

科學(xué)完備的法規(guī)范供給，是實(shí)現(xiàn)依法治理的前提。為了解決地方治理規(guī)范供給不足的問題，2015年《立法法》修改，專門賦予地級(jí)市以上的地方人大及其常委會(huì)以地方立法權(quán)。習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有法律法規(guī)，而是法律法規(guī)好不好用、管不管用、能不能解決實(shí)際問題。不是什么法都能治好國，越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。”立法是政治性、理論性以及技術(shù)性很強(qiáng)的活動(dòng)，要把握立法的政治方向，就必須在立法中貫徹先進(jìn)的指導(dǎo)思想，就要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于立法預(yù)測、法案起草、草案審核以及法律最終通過的全過程。黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。

辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。從現(xiàn)實(shí)來看，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部尚未完全樹立法治思維，以權(quán)壓法、以權(quán)代法的情況時(shí)有發(fā)生，這就印證了習(xí)近平總書記所說的：“如果說‘黨大還是法大’是一個(gè)偽命題，那么對各級(jí)黨政組織、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部來說，權(quán)大還是法大則是一個(gè)真命題?？v觀人類政治文明史，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民?！彼?，把握黨法關(guān)系的關(guān)鍵在于如何將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。地方立法主體擴(kuò)容后，可能出現(xiàn)的問題便是，地方黨委或者地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)人，為了回避問責(zé)壓力，推卸不科學(xué)決策的風(fēng)險(xiǎn)，固化地方本位利益，將過去用紅頭文件或者個(gè)別命令解決的問題，冠以立法的名義，造成立法縮水或者立法借道的不良狀況。在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)立法領(lǐng)域的實(shí)際工作中，黨委主要負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)對立法工作發(fā)揮著一定的實(shí)際影響，但按黨的民主集中制組織和活動(dòng)原則，這些個(gè)人不應(yīng)當(dāng)屬于領(lǐng)導(dǎo)立法工作的主體。在有些地方，有關(guān)立法工作的建議、要求多以黨委書記、副書記和常委批示的形式作出，較少以黨委的集體名義提出。甚至存在個(gè)別地方黨委負(fù)責(zé)人不顧立法權(quán)限和立法條件，為地方人大任意“命題立法”的現(xiàn)象。這一做法無疑是不符合黨章規(guī)定的。因此，處理這一問題，在制度和理念上必須有更為妥善的安排。

二、合理劃分中央與地方權(quán)限，發(fā)揮中央地方兩個(gè)積極性

現(xiàn)行憲法中有關(guān)國家結(jié)構(gòu)形式的制度是處理中央與地方關(guān)系的重要制度，總體而言，憲法中的制度設(shè)計(jì)符合中國的歷史和現(xiàn)實(shí)，必須繼續(xù)堅(jiān)持，但也存在需要進(jìn)一步完善之處。其不足在于，有關(guān)制度設(shè)計(jì)忽略了中央、地方兩者之間權(quán)力制約制度的系統(tǒng)性；市場經(jīng)濟(jì)引致的利益多元化與行政主導(dǎo)的路徑依賴之間產(chǎn)生了內(nèi)在的緊張。進(jìn)而言之，中央地方關(guān)系的處理必須秉持“中央的歸中央，地方的歸地方”的原則，這樣才能通過法治化的安排，從而實(shí)現(xiàn)地方治理的可預(yù)期、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

由于下述幾種原因，可能導(dǎo)致國家治理和地方治理法治化的雙重缺失：一是中央權(quán)威與地方活力還沒有很好的結(jié)合起來，中央與地方事權(quán)需要進(jìn)一步予以明晰，在這種背景下，中央為了加強(qiáng)監(jiān)督需要采取收緊管理和高壓問責(zé)的舉措。二是地方在形成和強(qiáng)化自身利益的過程中，產(chǎn)生了不同的角色意識(shí)，并由此形成不同的立場選擇。對于中央的政策地方通?；诶嫒∠蚨扇∠鄳?yīng)的執(zhí)行態(tài)度，符合自身利益的，便努力剛性執(zhí)行，不符合自身利益的，便彈性變通執(zhí)行。在信息獲取手段日益便捷和多元化的時(shí)代，這極易使民眾產(chǎn)生中央政策、國家法律是好的而地方政府不作為、亂作為的看法，從而損害地方政府治理的權(quán)威性。三是地方財(cái)政汲取能力的提升，使過去因?yàn)橐揽恐醒胴?cái)政而產(chǎn)生的執(zhí)法自覺受到動(dòng)搖。在缺少地方自治根基和民主制度不健全的情況下，會(huì)導(dǎo)致地方政府治理極易偏離法治的軌道。對于上述問題，必須有系統(tǒng)化、結(jié)構(gòu)化解決的制度創(chuàng)新。

三、注重對網(wǎng)絡(luò)空間的智慧治理

互聯(lián)網(wǎng)是這個(gè)時(shí)代最具發(fā)展活力的領(lǐng)域，也是我們面臨的最大變量?；ヂ?lián)網(wǎng)的快速發(fā)展給黨的執(zhí)政方式帶來重大影響。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，過不了互聯(lián)網(wǎng)這一關(guān)，就過不了長期執(zhí)政這一關(guān)。

在網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，作為國家治理體系的重要組成部分，網(wǎng)絡(luò)空間治理當(dāng)然也是地方治理的重要環(huán)節(jié)，是對治理能力的直接考驗(yàn)。各類網(wǎng)絡(luò)新媒體給政治和社會(huì)生活產(chǎn)成了巨大影響，也促成了人們表達(dá)自身利益和意志方式的轉(zhuǎn)變。網(wǎng)絡(luò)為民眾提供了寬廣的討論公共事務(wù)的平臺(tái)，利用網(wǎng)絡(luò)的公民政治參與形成了新的公共空間。這個(gè)新的公共空間也給地方政府的治理帶來了新的挑戰(zhàn)。治理網(wǎng)絡(luò)公共空間首先要重視執(zhí)法過程的溝通理性，這有兩層含義。從形式上看，網(wǎng)絡(luò)公共空間領(lǐng)域爭議的處理、秩序的維護(hù)和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，建立良好的溝通平臺(tái)。從內(nèi)容上看，網(wǎng)絡(luò)公共空間投射的都是現(xiàn)實(shí)政治和社會(huì)中的問題。網(wǎng)絡(luò)提供了一個(gè)空間供大家參與和討論，其本身就是一個(gè)溝通理性的平臺(tái)，是實(shí)現(xiàn)公眾參與的基本路徑。地方政府首先要善于運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的優(yōu)勢，將行政執(zhí)法的依據(jù)、過程和結(jié)果進(jìn)行廣泛的公開和說明，尤其是針對個(gè)案的維權(quán)行動(dòng)和國家回應(yīng)。其次要優(yōu)化行政執(zhí)法介入言論表達(dá)的制度。如果處理不好這個(gè)問題，對執(zhí)法公信力和政府的權(quán)威會(huì)帶來沖擊。地方治理既要發(fā)揮黨和政府的主導(dǎo)作用，又要有民眾和社會(huì)的全力配合與協(xié)作，因此，發(fā)揮公民言論表達(dá)的預(yù)警作用、監(jiān)督作用和糾偏作用，也是優(yōu)化地方治理的重要因素。對涉及公民言論自由的事件要秉持謹(jǐn)慎態(tài)度，提升地方政府依法治理網(wǎng)絡(luò)公共空間的能力。解決言論問題的方式除了要依靠強(qiáng)制性的執(zhí)法管理以外，還要注意智慧管理和柔性對待，要發(fā)揮信息多元化的對沖機(jī)制作用，并且在可能情況下增加權(quán)威信息發(fā)布的透明度和及時(shí)性。