周恩毅　王麗鳳

摘要：居家養(yǎng)老由于符合中國國情而成為當下的主導養(yǎng)老模式。然則，居家養(yǎng)老服務囿于傳統(tǒng)融資模式局限、行業(yè)利潤低下等因素而發(fā)展緩慢。社會效益?zhèn)墙┠陣H上較為通用的、具有創(chuàng)新性的公共服務融資模式，其通過一系列合約安排，以發(fā)行債券方式向私營投資者籌集資金，雇傭服務機構向目標群體提供干預服務，最終由政府根據(jù)產(chǎn)出效果來支付投資本金及回報?；谏鐣б?zhèn)难芯?，茍于居家養(yǎng)老服務的社會福利性與投資逐利性間的矛盾，探討中國居家養(yǎng)老服務融資新模式，達到政府、投資者、民間服務機構及服務對象四者間的平衡。

關鍵詞：社會效益?zhèn)?居家養(yǎng)老服務;社會福利性;融資模式

一、 引言

依據(jù)國家民政部公布的2018年底統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國已進入深度老齡化階段。2017年國務院《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》提出“大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務;逐步建立支持家庭養(yǎng)老的政策體系，大力推行政府購買服務，推動專業(yè)化居家養(yǎng)老機構發(fā)展”。鑒此，居家養(yǎng)老將成為我國的主導養(yǎng)老模式。

我國目前主要采用財政補貼、福利、救助等政府養(yǎng)老扶持模式，另外就是目前較為新興的PPP模式。實踐證明，政府單純補貼、救助或直接提供服務造成了居家養(yǎng)老服務效率低、質(zhì)量差;盡管一些地方政府引進PPP模式力圖既解決財政壓力，又提升服務質(zhì)量，但局限于體制與機制障礙，PPP模式下居家養(yǎng)老服務的社會福利性并不理想。

近年來，由英國開創(chuàng)、美國盛行的社會效益?zhèn)且陨鐣＠麨槟繕?、解決政府單一融資渠道的新型融資模式，它在解決政府與私人合作、公共產(chǎn)品的私人供給方面，取得了不俗成績。鑒此，嘗試通過運用社會效益?zhèn)?，解決政府在居家養(yǎng)老上服務融資渠道單一、資金不足、效果不佳等弊端，進而達到政府、投資者、服務機構、老年群體之間的平衡。

二、 文獻綜述及實踐現(xiàn)狀

國內(nèi)居家養(yǎng)老服務融資模式研究主要集中在如下兩個方面。一是聚焦引進PPP模式。郝濤（2017）探討了PPP應用于養(yǎng)老服務業(yè)的可行性，剖析了PPP養(yǎng)老服務項目運作中回報率低、周期長、風險大等問題，建議通過土地劃撥來支持建設綜合養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園從而解決養(yǎng)老服務供給問題，并提出了服務有效供給的標準及規(guī)范問題。孫玉棟（2018）剖析了PPP養(yǎng)老模式的優(yōu)勢及弊端，從解決政府與市場的關系、投資回報的設計及質(zhì)量評估的角度給出相關建議。二是聚焦開發(fā)性金融機構貸款及信托模式，如王國鋒（2018）剖析了金融機構在養(yǎng)老領域存在的參與度低、產(chǎn)品創(chuàng)新不足等問題，認為法律在一定程度上制約了金融對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的支持;他建議通過社會、政府、金融機構相融合，探索新型養(yǎng)老貸款融資模式。王玉國（2018）認為信托存在門檻高、注重短期收益等問題，這與養(yǎng)老服務的普惠性及長期性相悖，建議從金融、證券、理財及慈善信托等角度解決其融資問題。綜合來看，學者們認為目前的養(yǎng)老服務融資模式，均存在諸多問題及障礙。

近年來國外較為流行的社會效益?zhèn)谫Y模式被學者引入國內(nèi)，它是一種新型的公私合作融資模式。國內(nèi)的研究主要集中在此模式內(nèi)涵、流程、優(yōu)勢研究方面，李蕊（2017）介紹了社會效益?zhèn)膬?nèi)涵、流程、意義及風險防范等;徐曉新（2015）認為該模式對解決我國公共領域融資難、效果差等問題有借鑒意義;何楠（2019）則重點研究了PPP與社會效益?zhèn)年P聯(lián)性，并建議利用社會效益?zhèn)鉀Q當前政府在PPP項目合作中的投融資結(jié)構問題。

從上述文獻綜述看，盡管國內(nèi)對養(yǎng)老服務業(yè)尤其是居家養(yǎng)老的融資模式理論上有一定研究且在實踐上有一定探索，但依然囿于居家養(yǎng)老融資難、效果差等問題。英美等國推行且取得良好效果的以社會效益為目標之社會效益?zhèn)谫Y模式，為解決國內(nèi)居家養(yǎng)老“融資難、效果差”提供了新的思路和借鑒。這也正是本文研究的邏輯起點與目的。

三、 目前中國居家養(yǎng)老服務融資模式問題與原因剖析

1. 融資模式介紹。我國目前居家養(yǎng)老服務的主要融資模式有財政福利模式、金融信貸模式及民間資本引入模式。財政福利模式指單純依靠政府財政補貼或政府直接提供居家養(yǎng)老服務;金融信貸模式指國家強制性要求某些金融機構為居家養(yǎng)老服務行業(yè)提供貸款以推動此行業(yè)的發(fā)展。由于財政福利模式、金融信貸模式在實踐中暴露了其諸多問題，無以為繼，各地政府紛紛將融資模式轉(zhuǎn)向民間資本引入模式，其中以PPP模式最為突出。

盡管PPP模式在其他領域的應用相對較多，如基建項目，但目前在太原、沈陽、寧波等地已有PPP在居家養(yǎng)老服務方面的實踐，如寧波海曙區(qū)紅星敬老院，主要通過政府購買服務的方式，將民間服務機構引入養(yǎng)老服務業(yè)，但服務對象非常有限，無法解決普及性居家養(yǎng)老服務需求。

2. 當前居家養(yǎng)老融資模式存在的問題及原因剖析。上述三種居家養(yǎng)老融資模式盡管在一定程度上緩解了行業(yè)資金需求壓力，也解決了居家養(yǎng)老的一些問題，但并未從根本上解決養(yǎng)老服務“融資難、效果差”等問題。

其一，過度依賴財政補貼且財政能力無以為繼。養(yǎng)老服務為“準公共物品”，這決定了其必然需要政府支持。盡管政府采取了多方位的財政政策補貼，但由于其一方面需解決的“準公共物品”太多，不可能只關注居家養(yǎng)老服務;另一方面，政府財力有限，過度依賴政府使財政捉襟見肘;況且隨著老齡化進程的不斷加快，對養(yǎng)老服務的需求必然擴張，勢必使地方政府債務累增，供需矛盾突出。

其二，民間資本介入動力不足。首先，居家養(yǎng)老服務對象普遍對于價格承受力較低;其次，政府有著市場和價格的嚴格把控管理;再則，法律法規(guī)不健全及優(yōu)惠政策不公平等，造成民間資本望而卻步?？傊耖g資本的逐利性與養(yǎng)老服務的公益性相矛盾。

其三，融資渠道狹窄且所籌資金使用效率低下。改革開放以來，我國資本市場雖有發(fā)展，但依舊不夠成熟。主要表現(xiàn)為資本市場規(guī)模偏小、金融品類單一，資本市場監(jiān)管機制及法律法規(guī)不健全，從而導致民間資本具有較大的投資風險，使得各類債券及基金等融資工具很難籌集到民間資本;與此同時，國外養(yǎng)老服務業(yè)所實踐過的有效融資模式未能獲得引入及普及，且其他行業(yè)領域行之有效的融資模式也未能在養(yǎng)老服務業(yè)得到靈活運用，造成資源浪費、資金籌集難、效率低下及服務質(zhì)量差等問題。

四、 社會效益?zhèn)谫Y模式及其國外實踐

1. 社會效益?zhèn)拍顑?nèi)涵與作用。社會效益?zhèn)⊿ocial Impact Bonds，簡稱SIBs），也被稱為基于績效給付債券（Pay for Success Bonds），是國際上一種傾向社會福利性、較為新型的公共服務融資模式，其內(nèi)涵如下：社會募資機構與政府簽訂合約后發(fā)行社會債券，通過投資人購買債券來募集項目運行資金，并投向社會服務提供機構，由其運用資金開展公共服務，過程中由監(jiān)督機構指導和監(jiān)管，合同完成后由評審機構根據(jù)合同約定指標進行考核，量定項目是否達到合同約定的指標;指標達成，政府付費;指標未達成，政府無需付費。

社會效益?zhèn)m合期限較長且可量化指標的社會類公共項目，實施周期一般在4年～8年。

社會效益?zhèn)療o需政府及公共服務機構墊資而啟動公共項目，它有利于公共服務的快速展開;有助于減輕財政壓力;最關鍵是能夠確保做到以社會效益為目標。因其在服務實施過程中，監(jiān)督機構的指導與監(jiān)管確保了服務質(zhì)量;服務結(jié)束時，有獨立的評審機構介入進行客觀評估。項目若想達到合同目標，必須提供高質(zhì)量的服務。社會效益?zhèn)ㄟ^合同約束、監(jiān)督機構監(jiān)管、評審機構評估等環(huán)節(jié)，切實確保了公共服務的有效性和高質(zhì)量。

2. 社會效益?zhèn)c傳統(tǒng)PPP融資模式之比較。PPP（Public-Private-Partnership的縮寫），指政府與私人之間基于提供產(chǎn)品和服務的出發(fā)點，形成“利益共享、風險共擔、全程合作”的伙伴合作關系。

盡管社會效益?zhèn)c傳統(tǒng)PPP融資模式在公私合作解決政府財政負擔方面有著共同點，但它較之傳統(tǒng)PPP融資模式有著明顯的優(yōu)點。

首先，社會效益?zhèn)瘜①Y金投入環(huán)節(jié)前置，無需服務機構墊付。社會效益?zhèn)Ｊ?，是由社會募資機構（下稱中介機構）與政府簽約后向社會發(fā)行債券，募集資金則作為服務機構（服務提供者）的營運資金，進行團隊籌備及服務提供，無需服務機構墊付運營資金，這為社會機構介入居家養(yǎng)老服務減小了啟動資金的壓力;而PPP模式一般需要社會機構先行投資，才能贏得后期的運營收益。

其次，社會效益?zhèn)Ｐ椭幸肓吮O(jiān)督、指導、評審角色，優(yōu)化了項目操作中的成本、質(zhì)量及風險管理。其通過引進分離式的監(jiān)督及審核機構，確保評估的客觀真實，切實達到公共服務的有效供給，避免了PPP項目操作中的合作變形，即未切實解決公共問題，卻以PPP名義行私人之利。

再者，社會效益?zhèn)挥许椖砍晒笳判韪顿M，有效地分散了政府資金風險。評估機構按照合同約定的指標對居家養(yǎng)老服務進行綜合評估，根據(jù)評估結(jié)果，若確認目標達成，則由政府付款;若目標未達成，則政府無需付款。PPP項目的風險分擔機制是政府與私營實體共擔風險，而正是基于風險共擔，因此會造成相互包庇，給政府支出和公共服務造成隱形風險。

最后，社會效益?zhèn)且陨鐣б鏋榈谝荒繕耍鳳PP項目則以經(jīng)濟效益為第一目標。PPP項目主要基于盈利的目的，否則社會資本很難進入公共服務領域。社會效益?zhèn)啾葌鹘y(tǒng)PPP模式，具有更加鮮明的以社會效益為目標的特征。為了達成服務目標，服務提供過程中各機構必須緊密協(xié)作，時刻關注評估指標，不斷優(yōu)化服務方式，提高服務質(zhì)量，以盡全力促使項目成功，獲得政府付款。

3. 國外社會效益?zhèn)Ｊ降慕?jīng)驗借鑒。社會效益?zhèn)Q生的背景是英國保守黨政府推行的“大社會運動”，其理念是將更多的權力和資金由政府下放給社區(qū)、慈善機構和公眾，以轉(zhuǎn)變政府的管理模式，進一步提高公共服務的效率及水平。

彼得格勒社會效益?zhèn)咐?/p>

英國“社會金融”（Social Finance，以下簡稱SF）是一家2007年成立于倫敦的非營利組織，主要營業(yè)內(nèi)容是連接投資人與非營利部門，為社會項目籌資。

彼得格勒鎮(zhèn)的“短期服刑者干預”項目是全球首例社會效益?zhèn)?010年9月，SF啟動了此項社會效益?zhèn)?。該項目的目標是通過非營利組織提供干預服務，降低英國劍橋郡彼得格勒監(jiān)獄刑期不足一年的服刑人員出獄后的再犯罪率。英國審計署公布的一份報告顯示，60%～70%的短期服刑人員會在刑滿后的一年內(nèi)再次犯罪，由此造成的損失每年高達100億英鎊。這成了地方政府巨大的財政包袱?；诒说酶窭盏倪@一社會效益?zhèn)?，SF從洛克菲勒基金會、巴羅·吉百利慈善信托基金、私人、金融機構等17家投資機構募集了約500萬英鎊，項目合同期為八年。債券發(fā)行募集到的資金于項目開始的第一至六年逐步投入，評估工作及本息償還工作分別在第四年未、第六年末、第八年末進行。

SF組織建構了一系列針對服刑人員及其家屬的干預服務;具體服務提供是由簽約的圣伊萊斯信托等非營利組織來完成，如向服刑人員或其家庭提供咨詢、住房、就業(yè)、培訓等服務，來降低再犯罪率。由戴維·羅賓遜牽頭的一個顧問團隊指導和監(jiān)督該項目的運行。

按照合同約定，在合同期內(nèi)目標群體：彼得格勒監(jiān)獄在2010年9月9日至2012年6月30日之間被釋放的3000名成年男性短期服刑（服刑少于12個月）者，如果與對照組數(shù)據(jù)相比，經(jīng)過實施干預后，該項目目標對象監(jiān)獄重返率降低7.5%，則投資者可以收回投資;如果重返率降低超過7.5%，則根據(jù)重返率降低比例，投資者可獲得2.5%～13%的投資回報，最高回報率為13%。這些收益回報的資金來源主要是政府因減少重復犯罪率而節(jié)省的政府開支。

2014年，英國司法部公布對第一組（1 000人）項目目標對象的第三方評估中期統(tǒng)計結(jié)果顯示：參與實驗項目的服刑者重返監(jiān)獄的比率低于對照組8.4%，投資人等利益相關者也得到了相應的投資回報。這說明本項目已經(jīng)獲得成功。

五、 對于中國居家養(yǎng)老服務融資模式的啟示

居家養(yǎng)老服務融資瓶頸的突破將會是居家養(yǎng)老模式快速普及的關鍵性環(huán)節(jié)。針對我國“未富先老”且不斷加劇的老齡化現(xiàn)狀，社會效益?zhèn)诮鉀Q政府有效付費，使得公共財政高效解決居家養(yǎng)老服務供給問題方面，具有重要價值。

1. 效果付費模式有效解決第三方提供服務監(jiān)管的環(huán)節(jié)，確保服務質(zhì)量。中國的居家養(yǎng)老服務需求規(guī)模大，且主要以社區(qū)為單位，以政府為服務提供主體無法契合實踐，切實需要大量社會服務機構介入。社會效益?zhèn)Ｊ綗o需政府自主提供服務，同時，建構“四方平衡”模式情境下，使得居家養(yǎng)老問題得以高質(zhì)高效地解決。

2. 尋找慈善家為前期投資者，利于社會財富再分配，激活民間慈善且善款專用。目前我國民間慈善主要采用捐贈的形式，但由于監(jiān)管不到位等原因，曾導致類似郭美美事件的發(fā)生，這在一定程度上抑制了民間慈善熱度。社會效益?zhèn)捎枚喾奖O(jiān)督及引進第三方獨立評估機構，有效解決了善款專用問題，同時給予慈善家即投資者“義利雙得”的吸引，有力促進了民間慈善事業(yè)的發(fā)展。

3. 解決政府或服務機構前期墊資問題，快速推進居家養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展。目前居家養(yǎng)老服務機構發(fā)展緩慢，主要問題歸結(jié)于資金缺位。通過發(fā)行社會效益?zhèn)瘉砦耖g資本及服務機構進入居家養(yǎng)老服務領域，為居家養(yǎng)老的推廣和普及贏得更寬的融資渠道，實現(xiàn)公共產(chǎn)品的民間提供的同時，亦能緩解政府在項目前期付費的壓力，且通過指標考核的辦法，也能確保財政費用提供的高績效。

4. 促進居家養(yǎng)老行業(yè)構建居家養(yǎng)老服務量化標準?；谏鐣б?zhèn)膶嵤瑢⑼苿訕嫿ň蛹茵B(yǎng)老服務綜合評估指標體系的行業(yè)量化標準。居家養(yǎng)老服務指標評估多以定性與定量相結(jié)合，且目前還未生成統(tǒng)一明確的國家化標準體系，社會效益?zhèn)膶嵤?，勢必需要先行構建此體系及相應的量化考核標準。評估體系的建構，應本著“政府—服務機構—服務對象”由第三方獨立機構進行多向考核機制，以確?？朔鹘y(tǒng)PPP模式下“騙取公共財政”之弊病。另外，考核建議分階段實施，更加能夠促進監(jiān)督機構對于服務機構的短期服務提升的關注，達到服務優(yōu)化之目的。

5. 完善國家對于居家養(yǎng)老服務方面的制度政策，引進獨立評估機構。為順利推廣和實施社會效益?zhèn)?，西方較多國家發(fā)布了相應的法律制度，如美國發(fā)布了《社會效益?zhèn)ò浮贰渡鐣绊懞匣锲髽I(yè)法》，英國內(nèi)閣則專門成立了社會效益?zhèn)行膩泶龠M社會效益?zhèn)陌l(fā)展，同時還與眾多研究機構協(xié)作，開發(fā)相關的模板合同等，降低社會效益?zhèn)拈_發(fā)難度。因此，良好的宏觀及政策環(huán)境是社會效益?zhèn)靡陨婧桶l(fā)展的必然基礎。另外，獨立評估機構應該設置特殊權限，以保證其具備獨立評估的能力。

社會效益?zhèn)哂絮r明的社會福利性特征，且具備切實保障服務質(zhì)量的基礎條件，同時在政府財政支付及公共采購方面具備較理想的效果，因此，其在居家養(yǎng)老服務融資應用上具有良好的啟示和借鑒。

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基金項目：陜西省社科聯(lián)重大理論與現(xiàn)實問題研究項目“大數(shù)據(jù)時代陜西地方政府績效評估機制創(chuàng)新研究”（項目號：2019C089）。

作者簡介：周恩毅（1963-），男，漢族，山東省威海市人，西安建筑科技大學教授、博士生導師，研究方向：公共政策與政府治理;王麗鳳（1979-），女，漢族，內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林浩特市人，西安建筑科技大學社會管理專業(yè)碩士生，研究方向：社會保障及老齡化。

收稿日期：2019-11-16。