周定軍

2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，明確了國(guó)土空間規(guī)劃的地位和體系：國(guó)土空間規(guī)劃是我國(guó)空間類規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，規(guī)劃體系包括規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法律政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。在此之下，以自然資源部主導(dǎo)的《市縣國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南（試行，送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱《分類指南》）作為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系之一已基本成型。本文基于《分類指南》，嘗試對(duì)旅游用地進(jìn)行分類并與之逐一對(duì)應(yīng)銜接，為解決旅游發(fā)展過(guò)程中旅游用地的若干問(wèn)題以及為進(jìn)一步完善全域無(wú)縫覆蓋的《分類指南》提供參考。

引言

近年來(lái)，在國(guó)家政策的鼓勵(lì)下，我國(guó)旅游業(yè)得到了快速發(fā)展。尤其是鄉(xiāng)村旅游這一新興產(chǎn)業(yè)，從最早的山莊、農(nóng)莊、采摘園、拓展基地，到如今的特色民宿、田園綜合體、主題游樂(lè)園、民俗風(fēng)情村、民族村寨、康養(yǎng)特色小鎮(zhèn)、休閑醫(yī)養(yǎng)園、鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)俱樂(lè)部等個(gè)性化、多類型休閑旅游產(chǎn)品得到了快速發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展使農(nóng)村出現(xiàn)了人、地、產(chǎn)、空“四位同變”的局面，即農(nóng)業(yè)型勞動(dòng)力向服務(wù)型勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村集體土地向國(guó)有土地轉(zhuǎn)變，第一產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生活生產(chǎn)空間形態(tài)向旅游景觀產(chǎn)業(yè)空間形態(tài)演變。鄉(xiāng)村旅游為鄉(xiāng)村帶來(lái)許多積極效應(yīng)的同時(shí)，也顯露出了許多問(wèn)題，如利用法律法規(guī)政策缺位偷換概念侵占農(nóng)田、耕地，超出法律規(guī)定違規(guī)建設(shè)，旅游用地成片供給增加開(kāi)發(fā)成本等，這些問(wèn)題給鄉(xiāng)村旅游的良性發(fā)展帶來(lái)了較大阻力，影響了鄉(xiāng)村旅游業(yè)的綠色、循環(huán)可持續(xù)發(fā)展以及鄉(xiāng)村土地資源的可持續(xù)利用和農(nóng)民的土地權(quán)益。然而，土地載體又是旅游業(yè)發(fā)展的必然因素，在我國(guó)18億畝耕地紅線保護(hù)政策下，鄉(xiāng)村國(guó)土資源更顯緊缺，合理、合法、高效地利用鄉(xiāng)村國(guó)土成為鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)的前提。因此，在我國(guó)構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系的新時(shí)代，探索研究旅游用地分類成為必然。

一、旅游用地的概述

（一）概念

學(xué)者們從不同角度對(duì)旅游用地概念進(jìn)行了界定。有學(xué)者認(rèn)為旅游用地是各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的全部土地;有學(xué)者認(rèn)為旅游用地是風(fēng)景旅游區(qū)內(nèi)自然作用與人類活動(dòng)之間的復(fù)雜系統(tǒng);有學(xué)者認(rèn)為旅游用地是旅游資源在空間內(nèi)的分布和聯(lián)接;有學(xué)者認(rèn)為旅游用地是為游客提供旅游服務(wù)的一切用地。畢寶德在《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)》中對(duì)旅游用地做了較為具體的界定，“旅游用地就是旅游業(yè)用地，即在旅游地內(nèi)為旅游者提供游覽、觀賞、知識(shí)、樂(lè)趣、度假、療養(yǎng)、娛樂(lè)、休息、探險(xiǎn)、獵奇、考察研究等活動(dòng)的土地”。

（二）特性

根據(jù)實(shí)際存在的旅游用地類型（包括創(chuàng)意工坊、游艇碼頭、集散中心、度假區(qū)、鄉(xiāng)村旅游區(qū)、濕地公園、礦山公園等）及眾多學(xué)者給出的概念可以看出，旅游用地具有多重特性。

（1）旅游用地的空間邊界模糊化。旅游用地是旅游地范圍內(nèi)具體的點(diǎn)狀建設(shè)用地地塊，如旅游酒店、旅游博物館等，同時(shí)也可以是旅游地范圍外塊狀、片狀的非建設(shè)用地，如濕地公園、礦山公園、探險(xiǎn)海島等。

（2）旅游用地包括建設(shè)用地、非建設(shè)用地和未利用地，其來(lái)源具有多元性。凡是能滿足旅游需求的，不管是工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地、軍事用地、體育用地、宗教用地、閑置地、“四荒地”等經(jīng)過(guò)必要的規(guī)劃開(kāi)發(fā)建設(shè)，均可轉(zhuǎn)化為旅游用地。

（3）旅游用地包括直接或間接支撐旅游觀賞游憩活動(dòng)的各類服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施用地。它不限于療養(yǎng)中心、美容中心、度假村、酒店、KTV、娛樂(lè)場(chǎng)、休閑場(chǎng)所等直接旅游服務(wù)用地，還包括交通、水電、通訊等間接性的基礎(chǔ)設(shè)施用地。

（4）旅游用地是“多型”用地。其一，它是滿足游客旅游休閑度假探奇需求的“服務(wù)型”用地;其二，它是“盈利型”用地，有明確的商業(yè)屬于，通過(guò)招、拍、競(jìng)的方式獲得;其三，它是“公益型”用地，可以通過(guò)劃撥的方式獲得，如集散中心、文化展覽館、風(fēng)景監(jiān)測(cè)科研用地等。

（5）旅游用地權(quán)屬的復(fù)雜性。旅游用地涉及國(guó)有土地和集體所有土地等不同類型。

（6）旅游用地是旅游資源的集合，具有較強(qiáng)的依賴性。它以自然生態(tài)資源和社會(huì)資源、文化資源為依托，包括原生型旅游資源、人工型旅游資源。

（7）旅游用地具有適度性。任何過(guò)度開(kāi)發(fā)或破壞原生自然環(huán)境和人文環(huán)境的超強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，均會(huì)制約旅游業(yè)的發(fā)展。

二、旅游用地分類研究

（一）歷年來(lái)各種用地分類體系中的旅游用地

2014版《村莊規(guī)劃用地分類指南》包含旅游性質(zhì)的用地有“混合式住宅用地”“村莊商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地”和“國(guó)有建設(shè)用地”。2017版《土地利用現(xiàn)狀分類》中包括旅游用地性質(zhì)有“旅館用地”“娛樂(lè)用地”“其他商服用地”“公園與綠地”和“風(fēng)景名勝設(shè)施用地”。2018版《風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》將風(fēng)景區(qū)用地分為：風(fēng)景游賞用地、交通與工程用地、林地、草地、水域等十大類。而《分類指南》則設(shè)置了“農(nóng)村游覽接待用地”“旅游娛樂(lè)用?！薄捌渌厥庥玫亍钡群新糜螌傩缘挠玫氐仡?，但對(duì)于其他可以旅游化的用地類沒(méi)有進(jìn)行明確，諸如梯田、山川、海島、水庫(kù)、濕地等。

故此，在各種不同的用地分類體系之下，旅游用地的不同歸屬給旅游規(guī)劃的編制以及旅游用地的開(kāi)發(fā)建設(shè)管理造成了極大的困擾，特別是廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)。

（二）旅游用地分類與銜接

1.旅游用地分類

吳必虎將旅游用地分為商業(yè)性和公益性兩性;黃養(yǎng)山與王建萍將旅游用地分為3類，包括旅游服務(wù)用地、旅游基礎(chǔ)用地和旅游生產(chǎn)用地;賀倩將旅游用地分為旅游建設(shè)用地和旅游非建設(shè)用地兩大類;黃建業(yè)將旅游用地分為4個(gè)二級(jí)類，包括風(fēng)景游覽用地、旅游商業(yè)用地、旅游接待用地、旅游生產(chǎn)用地。眾多學(xué)者從不同的角度對(duì)旅游用地進(jìn)行了分類及概括，但在國(guó)土空間規(guī)劃體系新形勢(shì)下或顯不足。本文運(yùn)用連續(xù)性線方法（即看待事物應(yīng)統(tǒng)一考慮總體的和具體的、長(zhǎng)期的和短期的、操作的和設(shè)計(jì)的、現(xiàn)在的和終極狀態(tài)的），從動(dòng)態(tài)視角結(jié)合旅游用地的基本特性——建設(shè)用地和非建設(shè)用地，提出兩大一級(jí)類和4個(gè)二級(jí)類。

2.旅游用地與《分類指南》銜接

以旅游活動(dòng)對(duì)原土地用途改變與否為出發(fā)點(diǎn)，借鑒《分類指南》關(guān)于地下空間用途分類的表達(dá)方式，在國(guó)土空間規(guī)劃編制中，在其代碼前增加TL字樣，代表旅游用地。

（1）不改變用途的3種情形，按原地類歸類銜接。①直接參與旅游接待、旅游消費(fèi)服務(wù)的——旅游服務(wù)設(shè)施用地。②具有純粹用地屬性、間接為旅游提供支撐的——旅游基礎(chǔ)設(shè)施用地。③短時(shí)間內(nèi)旅游行為活動(dòng)并不影響用地原始屬性的——人工生態(tài)景觀用地用海和原生生態(tài)景觀資源用地用海（詳見(jiàn)表1）。

（2）改變用途的情形，按地面建（構(gòu)）筑物實(shí)際用途歸類銜接。這類用地指由于旅游開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致用地原始屬性發(fā)生改變的類地，它們按地面建（構(gòu)）筑物實(shí)際用途歸類管理。包括工業(yè)用地、物流倉(cāng)儲(chǔ)用地、外事用地、文物古跡用地、特殊用地、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施用地、采礦鹽田用地等。

三、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系新形勢(shì)下，《分類指南》尚未最終確定，還存在多種可能。在《分類指南》中，雖然已經(jīng)包含了旅游用地的基本功能地塊，但就具體旅游項(xiàng)目所涉及的用地并沒(méi)有細(xì)化歸類，沒(méi)有做出明確的安排和指導(dǎo)。本方案作為一個(gè)探討性方案，也未能完全覆蓋所有的旅游用地類型，故此，在實(shí)踐中逐步充實(shí)完善將成為下一個(gè)探索方向。

（作者單位：廣西北斗星測(cè)繪科技有限公司）