吳茜

近年來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)飛速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)不斷擴(kuò)大，經(jīng)歷了從“景區(qū)旅游”到“全域旅游”的轉(zhuǎn)變，全域旅游背景下，旅游者的體驗(yàn)不僅僅是景區(qū)，更是貫穿于旅游活動(dòng)的全過(guò)程，作為旅游產(chǎn)品中的核心要素——導(dǎo)游服務(wù)變得更為重要。傳統(tǒng)導(dǎo)游管理一直為行業(yè)、消費(fèi)者所詬病，2016年新推行的導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)制度旨在解決傳統(tǒng)困境，但政策試行至今，效果并不佳，不僅未解決原有難題，自由執(zhí)業(yè)還陷入了新的現(xiàn)實(shí)困境?；趯?duì)現(xiàn)狀的調(diào)研和對(duì)困境的分析，本文提出了導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)的出路，主要是建立健全導(dǎo)游管理機(jī)制，充分發(fā)揮政府的服務(wù)作用、行業(yè)的保障協(xié)調(diào)作用，切實(shí)保障導(dǎo)游的利益。

引言

近年來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)高速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)體系不斷完善，旅游成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)的重要渠道，是提高人民生活水平的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)。2016年5月，國(guó)家大力推進(jìn)旅游供給側(cè)改革，推行導(dǎo)游管理體制改革，在全國(guó)9省市試點(diǎn)導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)，以期通過(guò)放松導(dǎo)游執(zhí)業(yè)管制，開(kāi)放導(dǎo)游市場(chǎng)，充分競(jìng)爭(zhēng)，來(lái)解決傳統(tǒng)導(dǎo)游管理中存在的各種問(wèn)題。政策推行至今，自由執(zhí)業(yè)并未從根本上解決傳統(tǒng)導(dǎo)游管理中存在的各種問(wèn)題，且陷入了新的困境。

一、導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)的特點(diǎn)

（一）搭建全國(guó)導(dǎo)游公共服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)

2016年8月，國(guó)家旅游局開(kāi)發(fā)的全國(guó)導(dǎo)游公共服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)正式上線。該平臺(tái)設(shè)有3個(gè)入口：導(dǎo)游入口、旅行社及行業(yè)組織入口、旅游行政主管部門入口。導(dǎo)游通過(guò)平臺(tái)申領(lǐng)電子導(dǎo)游證，管理個(gè)人信息，查看游客評(píng)價(jià);旅行社及行業(yè)組織通過(guò)平臺(tái)對(duì)其旗下注冊(cè)的導(dǎo)游進(jìn)行管理，錄入獎(jiǎng)懲信息和執(zhí)業(yè)記錄等，旅行社還可通過(guò)該平臺(tái)了解導(dǎo)游信息，因才因需選人;旅游行政主管部門通過(guò)該平臺(tái)審核電子導(dǎo)游證的申領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)導(dǎo)游的全面管理。游客可掃描導(dǎo)游的電子導(dǎo)游證二維碼，通過(guò)該平臺(tái)了解導(dǎo)游的相關(guān)信息及服務(wù)評(píng)價(jià)。

（二）推行電子導(dǎo)游證制度

《導(dǎo)游管理辦法》規(guī)定取消IC卡和年審制度，推行電子導(dǎo)游證。電子導(dǎo)游證以電子數(shù)據(jù)形式保存于導(dǎo)游個(gè)人的移動(dòng)電話等移動(dòng)終端設(shè)備中，游客及監(jiān)管部門只需掃描二維碼就能獲得導(dǎo)游的實(shí)時(shí)信息。

（三）實(shí)行星級(jí)評(píng)定制度

在原有的等級(jí)評(píng)定基礎(chǔ)上，建立實(shí)時(shí)、綜合反應(yīng)導(dǎo)游執(zhí)業(yè)水平及能力的星級(jí)評(píng)定體系。全國(guó)導(dǎo)游星級(jí)評(píng)定依靠全國(guó)導(dǎo)游公共服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)，根據(jù)導(dǎo)游的執(zhí)業(yè)情況、獎(jiǎng)懲情況、游客評(píng)價(jià)情況，自動(dòng)生成導(dǎo)游星級(jí)。

（四）網(wǎng)約平臺(tái)先行賠付制度

為了保障游客的權(quán)益，《辦法》規(guī)定網(wǎng)約平臺(tái)要及時(shí)處理導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛和投訴，并公開(kāi)承諾對(duì)游客實(shí)施先行賠付制度。

（五）導(dǎo)游自由責(zé)任險(xiǎn)制度

導(dǎo)游必須投保導(dǎo)游自由責(zé)任險(xiǎn)，每次事故每人責(zé)任限額不低于50萬(wàn)元人民幣。導(dǎo)游自由責(zé)任險(xiǎn)的投保范圍為導(dǎo)游執(zhí)業(yè)過(guò)程中，對(duì)旅游者及第三人的人身財(cái)產(chǎn)損失的賠償。

二、導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)的意義

（一）順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)

導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)順應(yīng)了消費(fèi)方式及旅游方式轉(zhuǎn)變的大趨勢(shì)。首先隨著互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展，大眾消費(fèi)方式“網(wǎng)絡(luò)化”，作為旅游中的重要產(chǎn)品——導(dǎo)游服務(wù)，由實(shí)體走向網(wǎng)購(gòu)也是大勢(shì)所趨;其次旅游方式從團(tuán)隊(duì)化到自由化、散客化轉(zhuǎn)變，自由行游客更愿意根據(jù)自己的需求購(gòu)買產(chǎn)品，選擇是否需要導(dǎo)游，需要導(dǎo)游提供什么樣的服務(wù)。

（二）激發(fā)市場(chǎng)活力，合理配置資源

自由執(zhí)業(yè)管理模式下，優(yōu)秀的導(dǎo)游可以通過(guò)高質(zhì)量的服務(wù)獲得更高的收入，高收入吸引更多優(yōu)秀的人進(jìn)去導(dǎo)游隊(duì)伍，低質(zhì)的導(dǎo)游則將無(wú)法獲得工作機(jī)會(huì)，從而被淘汰出導(dǎo)游隊(duì)伍。通過(guò)充分的競(jìng)爭(zhēng)，能實(shí)現(xiàn)導(dǎo)游的“優(yōu)勝劣汰”，有效控制導(dǎo)游的數(shù)量及質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)導(dǎo)游資源的合理配置，從而推動(dòng)旅游業(yè)的良性發(fā)展。

（三）優(yōu)化管理措施，提高管理效率

自由執(zhí)業(yè)用電子證取代紙質(zhì)證節(jié)約了行政成本，大數(shù)據(jù)所提供的導(dǎo)游相關(guān)信息有利于政策制定，自由執(zhí)業(yè)的監(jiān)管模式從“結(jié)果導(dǎo)向”轉(zhuǎn)為“過(guò)程導(dǎo)向”，讓行政監(jiān)管起到了應(yīng)有的作用。

三、導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)的現(xiàn)實(shí)困境

（一）旅游行政主管部門監(jiān)管難度增大

自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)推行，雖然導(dǎo)游的執(zhí)業(yè)模式發(fā)生了變化，行政管制變得寬松，但旅游行政主管部門對(duì)導(dǎo)游執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)管并不能放松。線上自由執(zhí)業(yè)推行，增加了旅游行政主管部門的監(jiān)管難度。目前，導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)明顯有違《旅游法》第三章第四十條中對(duì)導(dǎo)游執(zhí)業(yè)的規(guī)定，從法律角度說(shuō)屬于違法行為。此外，自由執(zhí)業(yè)政策實(shí)施之后，選擇自由執(zhí)業(yè)的導(dǎo)游成為了旅游行政主管部門的直接監(jiān)管對(duì)象，數(shù)量龐大，監(jiān)管難度增加。導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來(lái)交易，具有更強(qiáng)的隱蔽性，可能會(huì)出現(xiàn)違法交易，比如，打著伴游旗號(hào)的色情交易、在服務(wù)過(guò)程中經(jīng)營(yíng)了旅行社的其他業(yè)務(wù)等，旅游行政主管部門如何來(lái)甄別、監(jiān)管，是需要攻克的難題。

（二）平臺(tái)責(zé)任重大，實(shí)現(xiàn)盈利困難

根據(jù)規(guī)定，網(wǎng)約平臺(tái)對(duì)游客實(shí)行先行賠付制度，一旦游客利益受損，平臺(tái)應(yīng)該先進(jìn)行賠付，隨后再向注冊(cè)導(dǎo)游或保險(xiǎn)公司進(jìn)行追償。若游客受損利益并不在導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)責(zé)任險(xiǎn)的保險(xiǎn)范圍或者超出了保險(xiǎn)限額，則游客的損失應(yīng)由執(zhí)業(yè)導(dǎo)游來(lái)賠償，若執(zhí)業(yè)導(dǎo)游拒絕賠償或者無(wú)能力賠償，網(wǎng)約平臺(tái)就只能自行承擔(dān)損失。但目前各網(wǎng)約平臺(tái)仍然難以通過(guò)自由執(zhí)業(yè)導(dǎo)游抽傭來(lái)實(shí)現(xiàn)盈利，“賠本”生意是否能可持續(xù)值得思考。

（三）導(dǎo)游積極性差，權(quán)益保障不力

53.91%的導(dǎo)游表示聽(tīng)說(shuō)過(guò)自由執(zhí)業(yè)政策但不了解，12.17%的導(dǎo)游表示從未聽(tīng)說(shuō)過(guò)該政策，僅有33.91%的導(dǎo)游了解該政策，其中僅有26.96%的導(dǎo)游已經(jīng)在自由執(zhí)業(yè)平臺(tái)上注冊(cè)，且已經(jīng)注冊(cè)導(dǎo)游中僅有8.69%從平臺(tái)獲得了帶團(tuán)機(jī)會(huì)。導(dǎo)游對(duì)自由執(zhí)業(yè)不熱衷，一方面是宣傳力度不夠，另外一個(gè)方面是導(dǎo)游仍然心存顧慮，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查顯示，導(dǎo)游對(duì)自由執(zhí)業(yè)的擔(dān)憂主要集中在3個(gè)方面，擔(dān)心執(zhí)業(yè)糾紛中無(wú)法承擔(dān)后果（42.6%），認(rèn)為收入無(wú)法保障（38.26%），擔(dān)心執(zhí)業(yè)安全無(wú)法保障（37.39%）。

（四）游客需求滿足不夠，維權(quán)渠道不暢通

盡管網(wǎng)約平臺(tái)游客對(duì)導(dǎo)游的滿意度很高，但仍然存在不少負(fù)面評(píng)價(jià)。游客選擇導(dǎo)游時(shí)，仍然對(duì)導(dǎo)游的信息掌握不全，如導(dǎo)游的個(gè)人特長(zhǎng)、執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)等，游客難以挑選到適合自己要求、滿足個(gè)性化需求的導(dǎo)游。傳統(tǒng)模式下，旅游者利益受損可直接找旅行社投訴，若處理不了可投訴到旅游質(zhì)監(jiān)部門，最后由旅游行政主管部門利用質(zhì)量保證金進(jìn)行賠付，可強(qiáng)制執(zhí)行，且旅行社在5個(gè)工作日內(nèi)必須補(bǔ)齊質(zhì)量保證金，否則就不得再?gòu)氖侣眯猩缃?jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。但在新的自由執(zhí)業(yè)模式下，一方面導(dǎo)游個(gè)人賠付能力有限，一旦遇到巨大的經(jīng)濟(jì)損失或人身傷害，導(dǎo)游個(gè)人無(wú)能力承擔(dān);另一方面，雖然法律規(guī)定了網(wǎng)約導(dǎo)游平臺(tái)必須現(xiàn)行賠付，但網(wǎng)約平臺(tái)不同于旅行社，沒(méi)有繳納任何質(zhì)量保證金。且即便導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)后，導(dǎo)游推銷產(chǎn)品、強(qiáng)迫購(gòu)物、收取回扣等行為也仍然無(wú)法根除。

游客對(duì)自由執(zhí)業(yè)的態(tài)度并不積極。由于自由執(zhí)業(yè)對(duì)導(dǎo)游資質(zhì)的審核，僅要求近兩年內(nèi)執(zhí)業(yè)過(guò)程中無(wú)違法違規(guī)的行為即可，對(duì)導(dǎo)游的個(gè)人背景沒(méi)有進(jìn)一步了解，如是否犯罪、是否失信等。游客的人身安全得不到保障，因此盡管游客并不滿意傳統(tǒng)模式下，旅行社為其攤派的導(dǎo)游，但出于安全考慮，大部分游客仍然選擇傳統(tǒng)模式下的導(dǎo)游服務(wù)。

四、導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)的出路

（一）加強(qiáng)監(jiān)管，推進(jìn)法治

約束市場(chǎng)，保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平有序，還需依靠法治來(lái)保障。一要有法可依，自由執(zhí)業(yè)叫好不叫座，市場(chǎng)信心不足的重要原因是法律、政策法規(guī)的缺位。自由執(zhí)業(yè)尚未突破法律的障礙，配套的綜合保險(xiǎn)制度、薪酬保障制度、綜合評(píng)價(jià)體系均尚未完善，無(wú)法可依必然導(dǎo)致執(zhí)法沒(méi)有底氣，監(jiān)管不力。二是要做到有法必依，《旅游法》對(duì)導(dǎo)游違規(guī)、導(dǎo)游權(quán)益等進(jìn)行了明確規(guī)定，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于政府的監(jiān)管能力有限、監(jiān)管手段落后等導(dǎo)致有法不依，甚至違法行為大行其道，擠壓合法經(jīng)營(yíng)者的利益，擾亂了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。三是要違法必究，自由執(zhí)業(yè)平臺(tái)上既有無(wú)資質(zhì)的導(dǎo)游工作團(tuán)體經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)，又有導(dǎo)游違規(guī)經(jīng)營(yíng)代訂、代購(gòu)服務(wù)，上海旅游行政主管部門應(yīng)該加強(qiáng)管制，推進(jìn)法治建設(shè)。

（二）完善自由執(zhí)業(yè)配套措施

首先，完善星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。建議由全國(guó)導(dǎo)游協(xié)會(huì)牽頭，成立全國(guó)星級(jí)評(píng)定委員會(huì)，各省市導(dǎo)游協(xié)會(huì)成立星級(jí)評(píng)定小組，依據(jù)導(dǎo)游執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，分析游客評(píng)價(jià)文本，提煉選取導(dǎo)游星級(jí)評(píng)定的各項(xiàng)因子，并對(duì)各因子賦予權(quán)重。其次，推行導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)責(zé)任險(xiǎn);導(dǎo)游自由責(zé)任險(xiǎn)建議由網(wǎng)約平臺(tái)統(tǒng)一購(gòu)買。再次，購(gòu)買導(dǎo)游綜合保險(xiǎn)及社會(huì)保險(xiǎn);導(dǎo)游綜合保險(xiǎn)及社會(huì)保險(xiǎn)制度均是為保障導(dǎo)游的合法權(quán)益，前者為了保障導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)的短期權(quán)益，后者為了保障自由執(zhí)業(yè)導(dǎo)游的遠(yuǎn)期利益。最后，建立公共賠償基金制度。目前，自由責(zé)任險(xiǎn)的賠償上限為60萬(wàn)每人，但在旅游過(guò)程中，如遇到重大事故，損失可能遠(yuǎn)超60萬(wàn)。導(dǎo)游作為個(gè)體，承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的能力有限，建議建立公共賠償基金作為導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)責(zé)任險(xiǎn)的補(bǔ)充，以解決導(dǎo)游在遇到重大困難時(shí)，無(wú)法承擔(dān)相應(yīng)賠償?shù)膯?wèn)題。

（三）優(yōu)化網(wǎng)約平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)與管理

一方面，優(yōu)化網(wǎng)約平臺(tái)盈利模式。網(wǎng)約平臺(tái)不盈利，就缺乏經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力，導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)不能可持續(xù)發(fā)展。另一方面，規(guī)范平臺(tái)經(jīng)營(yíng)管理。針對(duì)目前平臺(tái)上存在大量違法違規(guī)的導(dǎo)游服務(wù)活動(dòng)，網(wǎng)約平臺(tái)應(yīng)在旅游行政主管部門及游客的監(jiān)督下，規(guī)范平臺(tái)經(jīng)營(yíng)管理。唯有網(wǎng)約平臺(tái)合規(guī)合法經(jīng)營(yíng)，為自由執(zhí)業(yè)導(dǎo)游及游客提供健康的交易環(huán)境，才能保證導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)，良性發(fā)展。

（四）完成監(jiān)管平臺(tái)搭建

首先，與網(wǎng)約平臺(tái)完成無(wú)縫對(duì)接。為了提供準(zhǔn)確、時(shí)效的導(dǎo)游相關(guān)信息，監(jiān)管平臺(tái)應(yīng)與網(wǎng)約平臺(tái)完成無(wú)縫對(duì)接。其次，監(jiān)督簽訂旅游電子合同，電子合同應(yīng)是國(guó)家旅游局制定統(tǒng)一的自由執(zhí)業(yè)電子合同范本，游客購(gòu)買服務(wù)時(shí)，應(yīng)通過(guò)網(wǎng)約平臺(tái)簽訂旅游電子合同，并對(duì)接監(jiān)管平臺(tái)，接受監(jiān)管平臺(tái)的監(jiān)督。最后，游客及導(dǎo)游個(gè)人信息不全是造成市場(chǎng)對(duì)導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)不積極的重要原因，游客及導(dǎo)游對(duì)彼此缺乏信任。建議導(dǎo)游公共服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)除對(duì)自由執(zhí)業(yè)導(dǎo)游兩年執(zhí)業(yè)記錄進(jìn)行審核外，應(yīng)在系統(tǒng)中引入公安、司法、民航、銀行等部門的個(gè)人征信信息，以便游客、導(dǎo)游在交易過(guò)程中參考，使導(dǎo)游和游客相互信任，推進(jìn)導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)的發(fā)展。

（五）發(fā)揮協(xié)會(huì)作用，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自治

導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)后，旅游行政主管部門對(duì)導(dǎo)游從管理轉(zhuǎn)為服務(wù)導(dǎo)游協(xié)會(huì)責(zé)任重大。參考國(guó)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，協(xié)會(huì)可發(fā)布工資參考，采取薪酬協(xié)商制度。導(dǎo)游協(xié)會(huì)應(yīng)征集導(dǎo)游的意見(jiàn)、結(jié)合上海平均工資水平制定導(dǎo)游服務(wù)價(jià)格參考表。同時(shí)，導(dǎo)游協(xié)會(huì)還應(yīng)規(guī)定游客應(yīng)為導(dǎo)游提供合理的住宿、餐飲，以改善導(dǎo)游工作環(huán)境，保障導(dǎo)游合法權(quán)益。導(dǎo)游協(xié)會(huì)提供參考價(jià)目表，是為了提高導(dǎo)游的議價(jià)權(quán)，保障導(dǎo)游獲得合理的工資。為了保障導(dǎo)游收入的穩(wěn)定性及合理性，建議實(shí)施薪酬協(xié)商制度。導(dǎo)游與旅游企業(yè)通過(guò)協(xié)商談判形式，確定勞動(dòng)報(bào)酬保障體系。薪酬協(xié)商制度主要對(duì)導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)用部分進(jìn)行協(xié)商，由導(dǎo)游協(xié)會(huì)牽頭，避免導(dǎo)游個(gè)人處于弱勢(shì)，遭受企業(yè)盤剝的現(xiàn)象。另外，協(xié)會(huì)應(yīng)為會(huì)員提供援助，導(dǎo)游作為個(gè)體，在與網(wǎng)約平臺(tái)、旅游企業(yè)發(fā)生糾紛時(shí)，往往處于弱勢(shì)，協(xié)會(huì)應(yīng)建立公益與自費(fèi)相結(jié)合的法律援助團(tuán)體，幫助導(dǎo)游解決相關(guān)問(wèn)題;導(dǎo)游面臨的形勢(shì)復(fù)雜多變，工作壓力大，協(xié)會(huì)可建立心理輔導(dǎo)小組，采取公益與自費(fèi)相結(jié)合的形式，通過(guò)心理講座、團(tuán)體或個(gè)體心理輔導(dǎo)等形式，保障導(dǎo)游的心理健康。導(dǎo)游協(xié)會(huì)作為導(dǎo)游的“娘家”，應(yīng)該保障導(dǎo)游的權(quán)益，增強(qiáng)導(dǎo)游歸屬感。

（作者單位：上海城建職業(yè)學(xué)院）