周 宇 君

(中南大學(xué) 醫(yī)療衛(wèi)生法研究中心， 湖南 長(zhǎng)沙 410012)

2019年末，一場(chǎng)發(fā)端于武漢的新冠肺炎，漸漸蔓延至全國(guó)。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，全國(guó)人民積極響應(yīng)號(hào)召，全面抗擊疫情。30省、直轄市、自治區(qū)啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。北京時(shí)間1月31日凌晨，WHO宣布新型冠狀病毒疫情為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”(PHEIC)[1]，一時(shí)間成為世界關(guān)注的焦點(diǎn)。匯集新冠狀病毒肺炎發(fā)生以來(lái)的各方面信息、文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，對(duì)傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理方面有各種疑惑和反思。為此，筆者認(rèn)為有必要對(duì)傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急法律體系的立法表達(dá)與實(shí)際運(yùn)行狀況進(jìn)行檢視，思考是否有進(jìn)一步完善、優(yōu)化的可行性和必要性。在本文著筆之時(shí)，恰逢中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議明確提出要完善疫情防控相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度建設(shè)。中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議提出要完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。充分說(shuō)明社會(huì)的疑惑與反思，得到了中央高層的回應(yīng)。傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)需要以法治的思維和方式完善、優(yōu)化立法、執(zhí)法、司法、守法各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)治理能力和治理模式的現(xiàn)代化。本文通過(guò)對(duì)傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急相關(guān)法律、法規(guī)、行政規(guī)章等立法現(xiàn)狀的梳理，結(jié)合新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中暴露的不足，比較國(guó)外成熟法律和管理模式，從傳染病防治和應(yīng)急體制機(jī)制、傳染病分級(jí)、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)與信息公開、應(yīng)急儲(chǔ)備系統(tǒng)、應(yīng)急措施與公民權(quán)利保障等方面，提出完善傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系的建議。

一 傳染病防治和應(yīng)急法律體系的變遷

傳染病一直與人類相伴而行，是人類生命健康最大的殺手。14世紀(jì)中葉席卷歐洲的“黑死病”(鼠疫)，至今仍是談虎色變。1918—1919年的西班牙流感，造成數(shù)千萬(wàn)人的死亡，現(xiàn)在依然是傳染病防治研究的重要標(biāo)本。2003年發(fā)生的“非典”，根據(jù)WHO公布的資料，全球臨床診斷病例8098例，死亡774例[2]。2009年發(fā)生在美國(guó)的H1N1流感、2014年的埃博拉病毒都造成了大量的感染者死亡。

直到20世紀(jì)初，人類一直沒(méi)有有效治療傳染病的方法，通過(guò)衛(wèi)生措施預(yù)防傳染病是唯一有效應(yīng)對(duì)傳染病的手段。傳染病迅速擴(kuò)散、受害人群廣泛的特點(diǎn)，決定了采取有效的衛(wèi)生措施預(yù)防不是公民個(gè)體能夠辦到的，是需要政府主導(dǎo)的社會(huì)行為，即發(fā)展公共衛(wèi)生事業(yè)。由此可見(jiàn)，作為傳染病防治重要手段的公共衛(wèi)生體系建設(shè)，天然的具備利他主義精神，需要通過(guò)法律來(lái)規(guī)定促進(jìn)社會(huì)群體成員放棄個(gè)體部分權(quán)利，參與公共衛(wèi)生，對(duì)公共衛(wèi)生負(fù)有主體責(zé)任的政府也需要法律的授權(quán)和規(guī)制，保證公共衛(wèi)生措施的合法性。特別是在傳染病流行、暴發(fā)等突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，需要政府動(dòng)員社會(huì)各方面資源，采取包括限制公民部分權(quán)利之內(nèi)的特殊手段，保護(hù)全體公民，甚至全人類的生命、健康，維持社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這也更加需要相應(yīng)的法律規(guī)范來(lái)規(guī)范政府的權(quán)力邊界，衡平公眾權(quán)利保障與應(yīng)急時(shí)期的特殊義務(wù)等。

1831年英國(guó)霍亂患者之多、死亡率之高，引起了嚴(yán)重的社會(huì)恐慌。1848年英國(guó)霍亂再次大流行，英國(guó)議會(huì)通過(guò)了人類歷史上第一個(gè)公眾健康法(The 1848 Public Health Act)。該法案明確規(guī)定，由中央政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)窮人的健康和社會(huì)福利承擔(dān)責(zé)任，提高社區(qū)應(yīng)對(duì)環(huán)境和供水衛(wèi)生問(wèn)題的能力①。

中華人民共和國(guó)成立后，防治傳染病，提高人民健康水平，一直受到黨和政府高度重視。中央政府和衛(wèi)生行政部門頒行了一系列的規(guī)章、法規(guī)、法律。如1950年為消滅天花頒行的《關(guān)于秋季種痘運(yùn)動(dòng)的指示》和《種痘暫行辦法》；1955年的《傳染病管理辦法》，首次將傳染病分為甲乙類管理，建立了隔離治療和限制聚集性活動(dòng)的控制措施；1978的《急性傳染病管理?xiàng)l例》，明確了衛(wèi)生防疫站的權(quán)責(zé)，實(shí)施計(jì)劃免疫并規(guī)定了法定傳染病報(bào)告時(shí)限，以及污染物無(wú)害化處理要求。1988年上海甲肝事件后，1989年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了第一部《傳染病防治法》，提出了疫情公布制度，規(guī)定了相關(guān)主體的法律責(zé)任，明確了行政處罰和行政訴訟程序。2003年抗擊“非典”結(jié)束后，總結(jié)這一戰(zhàn)役中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，全國(guó)人大常委會(huì)修訂了《傳染病防治法》，建立了傳染病檢測(cè)和預(yù)警制度、疫情通報(bào)制度，明確了縣級(jí)以上人民政府、各級(jí)衛(wèi)生行政部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，以及政府其他部門在傳染病防控中的責(zé)任，增加了行政處罰的種類并加大了力度。這次修訂，初步建立了我國(guó)現(xiàn)行傳染病防控的法律體系的基礎(chǔ)。特別是衛(wèi)生行政部門根據(jù)本法的授權(quán)，建立了覆蓋全國(guó)鄉(xiāng)級(jí)以上醫(yī)療、衛(wèi)生監(jiān)督、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，且相互聯(lián)網(wǎng)，直接上報(bào)至國(guó)家疾病預(yù)防控制中心的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)了法定傳染病和不明原因肺炎等疾病在2小時(shí)內(nèi)可以直接上報(bào)[3]。為防控疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在信息及時(shí)性、科學(xué)性上奠定了基礎(chǔ)，2013年6月29日再次修訂了《傳染病防治法》，對(duì)第3條和第4條進(jìn)行了修改。2019年通過(guò)的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》，系我國(guó)第一部醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的基本法，該法明確了“醫(yī)療衛(wèi)生與健康事業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心”的宗旨，以法律形式確立了“基本公共衛(wèi)生服務(wù)由國(guó)家免費(fèi)提供”的莊嚴(yán)承諾；規(guī)定了國(guó)家建立傳染病防控制度和健全突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急體系，提供疾病預(yù)防和控制水平，實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控、群防群控等傳染病防控等措施，降低傳染病的危害。

為落實(shí)傳染病防控和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè)，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、衛(wèi)生行政部門等隨后制定了一系列的法律、法規(guī)、規(guī)章，基本形成了傳染病防控和應(yīng)急的法律體系。如：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(2007年)、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(2003年)、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》(2003年)、《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報(bào)告管理工作規(guī)范(試行)》(2006年)、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)傳染病預(yù)檢分診管理辦法》(2004)、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》(2005年)、《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》(2006年)、《國(guó)家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》(2006年)、《醫(yī)院感染管理辦法》(2006年)、《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理?xiàng)l例》(2004年)等。這些法律法規(guī)，規(guī)定了各級(jí)政府、衛(wèi)生行政部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、其他相關(guān)行政部門(如工信、交通、公安等)在傳染病防控和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理中應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)和相應(yīng)的法律責(zé)任。特別是對(duì)傳染病監(jiān)測(cè)與預(yù)警、疫情通報(bào)、信息公布、應(yīng)急物資儲(chǔ)備調(diào)用、應(yīng)急措施等進(jìn)行了明確的規(guī)定。

二 我國(guó)現(xiàn)行傳染病防治和應(yīng)急主要法律制度檢視

我國(guó)現(xiàn)行傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的法律體系，核心法律法規(guī)大多是在SARS期間和之后短期內(nèi)完成立法的，十余年過(guò)去了，公眾的法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)不斷提高，以自媒體、社交媒體為主體的信息傳播越來(lái)越快，人們的生活方式改變、人口的聚集和流動(dòng)愈來(lái)愈密集頻繁，這些都對(duì)傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急提出了更高的要求。有鑒于此，我們有必要對(duì)現(xiàn)行傳染病防治和應(yīng)急的法律制度進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析，以期尋找其需要完善改進(jìn)的地方。限于本文的意旨及作者的水平，不可能對(duì)相關(guān)法律制度全部進(jìn)行檢視和評(píng)析，僅從本次疫情應(yīng)對(duì)中反映出來(lái)的幾個(gè)方面進(jìn)行討論。

(一)傳染病暴發(fā)、流行等突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置體制機(jī)制

《傳染病防治法》規(guī)定，在甲類、乙類傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，縣級(jí)以上人民政府報(bào)經(jīng)上級(jí)人民政府決定，可以宣布本行政區(qū)域部分或者全部為疫區(qū)。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府領(lǐng)導(dǎo)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，其辦事機(jī)構(gòu)及具體職責(zé)由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生后，國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府設(shè)立應(yīng)急指揮部，負(fù)責(zé)應(yīng)急處理工作?？h級(jí)以上衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)突發(fā)事件調(diào)查、控制和救治工作。

由上可見(jiàn)，在傳染病暴發(fā)、流行等突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，法律規(guī)定有三種不同的表述。而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中國(guó)務(wù)院規(guī)定的辦事機(jī)構(gòu)，并無(wú)明確指向。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理時(shí)，衛(wèi)生行政部門和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)作為政府應(yīng)急指揮部的成員，僅負(fù)責(zé)救治指揮、調(diào)度，包括調(diào)集醫(yī)療資源、疫苗研發(fā)、感染區(qū)域的防疫、咨詢等技術(shù)性工作。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，設(shè)立了國(guó)家應(yīng)急管理部，其職責(zé)包括統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲(chǔ)備，并在救災(zāi)時(shí)統(tǒng)一調(diào)度，組織災(zāi)害救助體系建設(shè)，承擔(dān)國(guó)家應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害指揮部工作[4]。而此次疫情應(yīng)急處理中，因?yàn)榉止ず头墒跈?quán)不包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理，未見(jiàn)應(yīng)急管理部門的出現(xiàn)。在此次疫情應(yīng)對(duì)中的物資籌集、調(diào)度，應(yīng)急指揮等方面顯現(xiàn)出明顯的不足，黨政部門、紅十字會(huì)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等各自為戰(zhàn)，自行發(fā)布各種公告[5]、指令，缺乏統(tǒng)一號(hào)令，統(tǒng)一管理，民眾和企業(yè)等社會(huì)主體無(wú)所適從，造成一定的混亂。

(二)傳染病分級(jí)分類管理制度

《傳染病防治法》將40種傳染病確定為法定傳染病(含新型冠狀病毒感染肺炎)，分為三類，其中甲類(強(qiáng)制管理)2種，乙類(嚴(yán)格管制)27種，其中按甲類強(qiáng)制管理的乙類傳染病5種(含SARS、NCP肺炎、人感染禽流感)，丙類監(jiān)測(cè)管理的11種。國(guó)家衛(wèi)生行政部門根據(jù)具體情況，可以調(diào)整乙類、丙類傳染病病種并予以公布。對(duì)于確診、疑似的甲類傳染病和按甲類管理的乙類傳染病患者，強(qiáng)制隔離治療；對(duì)與其密切接觸者，強(qiáng)制隔離觀察和采取必要預(yù)防措施。

這一分級(jí)分類管理的方法，沒(méi)有科學(xué)、規(guī)范的分級(jí)分類依據(jù)，過(guò)于原則，缺乏靈活性，不能滿足快速應(yīng)對(duì)新發(fā)傳染病暴發(fā)流行防控和應(yīng)急需要。世界衛(wèi)生組織報(bào)告，自20世紀(jì)70年代以來(lái)，由新種或新型病原微生物引起的傳染病以每年新增一種或多種的速度被發(fā)現(xiàn)。至今已發(fā)現(xiàn)40多種②，因?yàn)槠浒l(fā)生隱匿、傳播快和危害廣泛，成為全球重大公共衛(wèi)生的關(guān)注事件。由于這些未知的新發(fā)傳染病未列為法定傳染病管理，在發(fā)病早期未能及時(shí)采取有效防控措施，導(dǎo)致嚴(yán)重后果，此次新冠病毒肺炎即是現(xiàn)身說(shuō)法。其實(shí)早在2007年，原衛(wèi)生部在《突發(fā)急性傳染病預(yù)防控制戰(zhàn)略》中即提出，對(duì)突然發(fā)生的不明原因疾病，可以采取甲類傳染病的防控措施，制定應(yīng)急處置預(yù)案③?？上е辽俦敬涡鹿诓《痉窝滓咔樽C明，其未得到真正執(zhí)行。

(三)監(jiān)測(cè)、預(yù)警和信息發(fā)布制度

《傳染病防治法》規(guī)定，國(guó)家建立傳染病監(jiān)測(cè)制度，對(duì)傳染病包括新發(fā)傳染病的發(fā)生、流行及其影響因素進(jìn)行監(jiān)測(cè)。對(duì)流行趨勢(shì)進(jìn)行分析，提供干預(yù)措施的建議及干預(yù)效果的評(píng)價(jià)。

《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定，國(guó)家和地方各級(jí)人民政府建立和完善預(yù)警系統(tǒng)。對(duì)于甲類傳染病、按甲類管理的乙類傳染病、新發(fā)傳染病等，根據(jù)發(fā)病人數(shù)、影響區(qū)域等設(shè)定預(yù)警閾值，啟動(dòng)不同級(jí)別的應(yīng)急預(yù)案。預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)發(fā)布權(quán)限為國(guó)家衛(wèi)生行政部門和省級(jí)人民政府。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，可以預(yù)警的突發(fā)事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)，縣級(jí)以上人民政府可以按程序決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期，并根據(jù)科學(xué)、專業(yè)的動(dòng)態(tài)評(píng)估，調(diào)整預(yù)警級(jí)別或解除警報(bào)，終止預(yù)警期。

可見(jiàn)，上述法律對(duì)預(yù)警宣布的權(quán)限做了不同的規(guī)定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》根據(jù)分級(jí)負(fù)責(zé)，屬地管理原則，授權(quán)縣級(jí)人民政府即可以宣布本行政區(qū)域內(nèi)的預(yù)警。而《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定，僅國(guó)家衛(wèi)生行政部門和省級(jí)人民政府有權(quán)宣布疫情和啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)。本次新疫情事件的蔓延與未盡早宣布進(jìn)入預(yù)警期并實(shí)施相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案有比較明顯的關(guān)聯(lián)。在法律沖突的情形下，應(yīng)當(dāng)遵循新法優(yōu)于舊法的法律效力原則，如果武漢市政府按《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，哪怕是宣布本區(qū)域進(jìn)入三級(jí)或者四級(jí)預(yù)警，實(shí)施相關(guān)預(yù)案，也許情況要好一些。

(四)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等法律提出，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度。但對(duì)儲(chǔ)備執(zhí)行機(jī)構(gòu)、儲(chǔ)備方式、物流保障措施、儲(chǔ)備品類缺乏明確的規(guī)范，在財(cái)政保障、法律責(zé)任方面，也缺乏相應(yīng)的規(guī)定。在實(shí)際執(zhí)行中，主要是各地疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備應(yīng)急物資、醫(yī)療機(jī)構(gòu)有一部分儲(chǔ)備。作為衛(wèi)生行政部門授權(quán)儲(chǔ)備應(yīng)急物資的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，系事業(yè)單位，實(shí)質(zhì)上存在需要靠業(yè)務(wù)收入彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，因此儲(chǔ)備能力有限。而作為救治主體的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期以來(lái)都存在政府撥款不足的問(wèn)題，特別是在取消藥品耗材加成后，各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)維持運(yùn)營(yíng)存在不同程度困難，抽出專項(xiàng)資金做應(yīng)急儲(chǔ)備確有難度。因此，在應(yīng)急物資儲(chǔ)備上，總體表現(xiàn)為：儲(chǔ)備品類、數(shù)量不足，應(yīng)急物流保障難，地區(qū)差異大[6-7]；儲(chǔ)備方式單一，注重實(shí)物儲(chǔ)備，合同儲(chǔ)備和生產(chǎn)能力儲(chǔ)備尚未得到重視；對(duì)應(yīng)急物資的保障能力缺乏科學(xué)的評(píng)估等不足[8]。此次新冠狀病毒肺炎疫情發(fā)生后，多地醫(yī)療機(jī)構(gòu)防護(hù)物資頻頻告急，引發(fā)醫(yī)療機(jī)構(gòu)自行公開募集物資[9]，局面一度混亂。

(五)公民權(quán)利限制與特別義務(wù)的設(shè)定

《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，縣級(jí)以上人民政府可以采取限制公民行動(dòng)自由、征用財(cái)產(chǎn)，強(qiáng)制隔離觀察、治療等影響公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的特殊措施。也規(guī)定了個(gè)人必須在接受有關(guān)傳染病的調(diào)查時(shí)，如實(shí)提供有關(guān)情況等。

在現(xiàn)行法律規(guī)定中，對(duì)于在傳染病暴發(fā)、流行，啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)后，公眾隱瞞或不如實(shí)陳述疫區(qū)居留史、旅游史，與疫區(qū)人員接觸史等情況的法律責(zé)任，缺乏明確的法律規(guī)定。而本次新冠病毒肺炎發(fā)生后，上述人員隱瞞相關(guān)情況，導(dǎo)致感染播散的情況并不少見(jiàn)。一些地方的公安機(jī)關(guān)參照最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋，按過(guò)失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪立案?jìng)刹椋欠駱?gòu)成犯罪因未經(jīng)審判，尚難定論。至少?gòu)淖镄谭ǘㄔ瓌t看，認(rèn)定構(gòu)成犯罪還是有可以商榷之處的。因?yàn)樵撍痉ń忉屗傅氖菍?duì)確診和疑似患者拒絕接受檢疫、隔離觀察和治療的情形④。對(duì)于傳染病暴發(fā)、流行期間患者和疑似患者的診療費(fèi)由誰(shuí)承擔(dān)，基本醫(yī)療保險(xiǎn)是否能夠支付，是否受基本藥物目錄限制等，目前法律并無(wú)規(guī)定，或者規(guī)定存在歧義⑤。相關(guān)人員可能因無(wú)力支付醫(yī)療費(fèi)而不去診療，存在擴(kuò)散感染的巨大風(fēng)險(xiǎn)。相比之下，此次，湖北省政府表態(tài)由政府承擔(dān)新冠肺炎的醫(yī)療費(fèi)，是可喜的進(jìn)步。

三 對(duì)傳染病防治和應(yīng)急法律體系的思考

從以上對(duì)傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律規(guī)范的檢視中可以看出，SARS疫情后，我國(guó)對(duì)于傳染病防治、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、應(yīng)急，建立了較為系統(tǒng)的法律規(guī)范。但正如美國(guó)聯(lián)邦最高法院大法官霍姆斯所言：“法律的生命不在于邏輯而在于經(jīng)驗(yàn)?！贝舜涡鹿跔畈《痉窝滓咔樽园l(fā)生到蔓延，所顯示出來(lái)的法律規(guī)范不足，值得思考。自然環(huán)境變化特別是氣候變暖、人的流動(dòng)頻密，生活方式改變、微生物進(jìn)化等因素，大大增加了新的傳染病和老傳染病新流行的風(fēng)險(xiǎn)，傳染病防治和應(yīng)急處理體系的完善顯得尤為重要。在社會(huì)治理現(xiàn)代化的背景下，以法治思維、法治方式解決公共事務(wù)管理中的問(wèn)題和不足，是必然的路徑選擇。由此，對(duì)現(xiàn)行的傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的法律、法規(guī)、規(guī)章等進(jìn)行整合、完善，是構(gòu)建系統(tǒng)完備、運(yùn)行良好、保障有力、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)督有效的傳染病防治和應(yīng)急法律體系的基石。本文限于能力所及，不對(duì)傳染病防治及突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急處理立法的各個(gè)層面進(jìn)行探討，僅就新疫情下較為突出的幾個(gè)方面做一些淺陋的思考。

(一)優(yōu)化傳染病防治體制機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)

1.傳染病防治和應(yīng)急處理的組織架構(gòu)

基于國(guó)家已經(jīng)成立了專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)作為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，從行政管理成本和效益的角度分析，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件納入國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，由應(yīng)急管理部門為主責(zé)機(jī)關(guān)；應(yīng)急物資儲(chǔ)備納入國(guó)家應(yīng)急物資戰(zhàn)略儲(chǔ)備系統(tǒng)，對(duì)傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，物資儲(chǔ)備、調(diào)度、籌集更有效率，成本更低，是一個(gè)較為優(yōu)選的方案。同時(shí)，在信息發(fā)布、日常演練、公民科普培訓(xùn)等方面也更為科學(xué)，更能將制度落地。此次中央全面深化改革委員會(huì)會(huì)議提出健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，也恰逢其時(shí)。有鑒于此，筆者認(rèn)為，有必要修訂《傳染病防治法》《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》，并將《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》相關(guān)內(nèi)容納入這兩部法律。衛(wèi)生行政部門為傳染病防控的主責(zé)機(jī)關(guān)。應(yīng)急管理部門為突發(fā)公共衛(wèi)生事件物資儲(chǔ)備、應(yīng)急處置、指揮的主責(zé)機(jī)關(guān)。并設(shè)立主要由疾病預(yù)防控制專家、醫(yī)學(xué)專家、應(yīng)急管理專家組成的專家咨詢委員會(huì)，為物資儲(chǔ)備規(guī)劃擬定、調(diào)整物資儲(chǔ)備目錄、應(yīng)急處置方案制定等提供咨詢，并動(dòng)態(tài)評(píng)估物資儲(chǔ)備執(zhí)行和效益。同時(shí)，本文也認(rèn)為，有必要改革疾病預(yù)防控制中心的管理體制，將疾病預(yù)防控制中心(簡(jiǎn)稱疾控中心)設(shè)置為國(guó)務(wù)院直接管理的行政機(jī)構(gòu)，縣市級(jí)以上設(shè)分支機(jī)構(gòu)，縣以下和醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)委派疾控中心專員，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)、檢測(cè)、預(yù)警、流行病學(xué)調(diào)查等技術(shù)性工作。還應(yīng)當(dāng)賦予一定的行政權(quán)力，使其成為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的執(zhí)行主責(zé)機(jī)關(guān)，見(jiàn)圖1。

2.傳染病分類管理

現(xiàn)行《傳染病防治法》將法定傳染病分類管理，與其他國(guó)家和地區(qū)做法基本一致。如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的法定傳染病分為六類，列入的病種更多，其中，第一類為5種⑥。香港特別行政區(qū)《預(yù)防及控制疾病條例》，有47種需呈報(bào)的傳染病(截至2011年)⑦。但近些年發(fā)生的以冠狀病毒為代表的傳染病，影響范圍廣、傳播速度快，感染人數(shù)多，多為呼吸道感染，傳染源、傳播途徑不十分清晰，病毒變異快，如本次流行的新冠狀病毒肺炎⑧。鑒于此類傳染病的前述特點(diǎn)，建議在法定傳染病中增加概括性條款：下列情形，首先發(fā)現(xiàn)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)等，應(yīng)當(dāng)立即按甲類傳染病采取措施進(jìn)行防控，并立即報(bào)告所在地縣級(jí)以上衛(wèi)生行政部門，且在2小時(shí)內(nèi)在傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)上報(bào)：第一，突然發(fā)生的不明原因呼吸道、消化道感染，病程進(jìn)展快，密切接觸者三人以上連續(xù)發(fā)病的；第二，《國(guó)際衛(wèi)生條例》附件二所列三種情形的傳染病[10]；第三，境外發(fā)病，感染人數(shù)多，并且進(jìn)展快的傳染病。這樣便于快速啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，盡早阻斷擴(kuò)散。經(jīng)過(guò)觀察和專家評(píng)估，不構(gòu)成重大流行的，取消按甲類管理措施。

3.傳染病疫情通報(bào)與信息公布

傳染病特別是新發(fā)的不明原因的傳染病，往往起病隱匿，病情發(fā)展和傳播速度快，在臨床上難以快速明確診斷，但如果不快速啟動(dòng)防控措施，可能出現(xiàn)難以控制的局面。目前《傳染病防治法》對(duì)疫情通報(bào)和信息公布的規(guī)定非常嚴(yán)苛，僅國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門或者其授權(quán)的省級(jí)衛(wèi)生行政部門能夠公布。此次武漢發(fā)生的新冠狀病毒肺炎，因程序原因，公布延遲，造成了一些較大的影響。由此，建議授予地市級(jí)衛(wèi)生行政部門對(duì)接到的本轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)上報(bào)的甲類或者按甲類管理的傳染病、新發(fā)的不明原因的傳染病，向轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)通報(bào)，并同時(shí)向本級(jí)人民政府和上級(jí)衛(wèi)生行政部門備案。在得到上級(jí)衛(wèi)生行政部門或者本級(jí)人民政府同意后，可在本行政轄區(qū)內(nèi)公布疫情，并采取相應(yīng)措施。

(二)完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急保障機(jī)制

1.明確物資儲(chǔ)備執(zhí)行機(jī)構(gòu)

建議將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資納入國(guó)家應(yīng)急物資戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系，由應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)執(zhí)行。合理布局儲(chǔ)備節(jié)點(diǎn)，根據(jù)居民分布、交通條件、工業(yè)布局等因素，合理規(guī)劃，準(zhǔn)確選定儲(chǔ)備節(jié)點(diǎn)，優(yōu)化物流配送。建設(shè)基于物聯(lián)網(wǎng)的倉(cāng)儲(chǔ)、物流信息系統(tǒng)，實(shí)時(shí)掌握物資倉(cāng)儲(chǔ)數(shù)據(jù)，動(dòng)態(tài)管理，通過(guò)定位系統(tǒng)掌握在途運(yùn)輸情況，精準(zhǔn)、及時(shí)配送。并明確規(guī)定物資儲(chǔ)備的監(jiān)督機(jī)制、法律責(zé)任等。

2.細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，科學(xué)規(guī)劃物資儲(chǔ)備目錄

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》均明確了突發(fā)事件的“分級(jí)負(fù)責(zé)”的應(yīng)急管理體制。但相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案過(guò)于粗糙，既未明確除I級(jí)響應(yīng)外的其他響應(yīng)等級(jí)具體內(nèi)容和分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，也未明確各級(jí)政府需要負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件的級(jí)別。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的缺乏，既難以保證儲(chǔ)備物資決策的科學(xué)性，也會(huì)導(dǎo)致各級(jí)政府實(shí)際上無(wú)法根據(jù)其應(yīng)該負(fù)責(zé)的應(yīng)急事件級(jí)別儲(chǔ)備物資。因此，有必要建立專家咨詢委員會(huì)，修訂應(yīng)急預(yù)案，并依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)提出相應(yīng)的物資儲(chǔ)備目錄建議。根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)、傳播速度、危害程度、涉及范圍、物資需求數(shù)量、可能的持續(xù)時(shí)間等，細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。最高等級(jí)為I級(jí)，由國(guó)家負(fù)責(zé)物資儲(chǔ)備。II級(jí)風(fēng)險(xiǎn)由省級(jí)負(fù)責(zé)物資儲(chǔ)備。III級(jí)風(fēng)險(xiǎn)由地市級(jí)負(fù)責(zé)物資儲(chǔ)備。

3.構(gòu)建多元化儲(chǔ)備體系

各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的防疫和應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度，均存在預(yù)算不足以滿足廣泛儲(chǔ)備目標(biāo)、儲(chǔ)備物資效期屆滿浪費(fèi)的問(wèn)題。故，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)都嘗試建立了政府承擔(dān)主要義務(wù)，鼓勵(lì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、社會(huì)力量、個(gè)人參與；實(shí)物儲(chǔ)備、合同儲(chǔ)備、產(chǎn)能儲(chǔ)備的多樣化的應(yīng)急物資儲(chǔ)備模式，實(shí)踐證明，這是降低應(yīng)急物資儲(chǔ)備成本，保證永續(xù)運(yùn)行的有效途徑[8]。就實(shí)物儲(chǔ)備而言，主要是流通性不強(qiáng)的專業(yè)設(shè)備、特殊的醫(yī)用個(gè)體防護(hù)裝備等物資。合同儲(chǔ)備適合一些流通性好的物資，通過(guò)應(yīng)急管理部門與供應(yīng)商簽署協(xié)議的方式，保證在突發(fā)事件發(fā)生后按照合同約定，能夠優(yōu)先購(gòu)買、租用、調(diào)用這些物資。其缺點(diǎn)在于無(wú)法約定具體需求時(shí)間，可能在需要使用時(shí)出現(xiàn)缺貨、無(wú)法使用等情況。產(chǎn)能儲(chǔ)備是與生產(chǎn)企業(yè)(含能夠轉(zhuǎn)產(chǎn)的企業(yè))簽訂合同，保證突發(fā)事件發(fā)生后能夠迅速組織生產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)。產(chǎn)能儲(chǔ)備對(duì)大規(guī)模突發(fā)事件的長(zhǎng)期救災(zāi)起到非常重要的作用，其弱勢(shì)在于因?yàn)樯a(chǎn)、特別是轉(zhuǎn)產(chǎn)、特殊情況下的研制，需要一定時(shí)間，難以滿足突發(fā)事件的前期處置的效率要求[8]。于個(gè)人儲(chǔ)備方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)民眾的健康、衛(wèi)生科普，正確認(rèn)識(shí)疾病，特別是傳染病，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)不恐慌，在平時(shí)做好防范工作，儲(chǔ)備一些口罩、消殺用品等，這樣能夠在群體流行時(shí)，大大降低防疫和應(yīng)急物資保障的壓力。在修法時(shí)，建議參照國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定應(yīng)急物資儲(chǔ)備的方式，同時(shí)，對(duì)應(yīng)急物資的物流能力也要規(guī)定儲(chǔ)備形式，主要是通過(guò)合同方式實(shí)施物流力量的儲(chǔ)備。

4.預(yù)算保障

傳染病防治等公共衛(wèi)生屬于利他性非盈利事業(yè)，在以GDP為導(dǎo)向的考評(píng)體系和價(jià)值追求的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資儲(chǔ)備方面，各級(jí)政府很難作為重點(diǎn)工作，特別是在無(wú)疫情流行時(shí)，各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算中極可能降低預(yù)算，更多地投向提高GDP的領(lǐng)域。根據(jù)張勇分析，2010—2016年中國(guó)公共衛(wèi)生總投入雖逐年增加，但占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重幾乎沒(méi)有變化。衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP的比重遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，也低于南非、巴西等發(fā)展中國(guó)家[11]。同時(shí)由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，存在較大的地區(qū)間差異。《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》明確提出，基本公共衛(wèi)生由國(guó)家免費(fèi)提供，但如果沒(méi)有預(yù)算保障，就不能真正實(shí)現(xiàn)。在制定該法時(shí)，許多專家提出，在法律中明確規(guī)定政府每年投入公共衛(wèi)生服務(wù)的經(jīng)費(fèi)不能少于GDP的10%，但最終未寫入法律。因此，強(qiáng)烈建議在修法時(shí)，明確各級(jí)政府年度財(cái)政預(yù)算中，公共衛(wèi)生預(yù)算不能低于10%，并規(guī)定對(duì)不能全面執(zhí)行預(yù)算的，政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

(三)明確法律責(zé)任，健全追責(zé)機(jī)制

“徒法不足以自行”，沒(méi)有法律的強(qiáng)制性責(zé)任追究規(guī)定，法律的倡導(dǎo)規(guī)定得再好，最終也只能寫在紙上。因此，建議在修法時(shí)，改變一直以來(lái)立法“宜粗不宜細(xì)”的理念，細(xì)化傳染病防治、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理中各責(zé)任主體，包括公民個(gè)人的法律義務(wù)，明確相應(yīng)的法律責(zé)任，而且對(duì)不履行義務(wù)或者不完整履行義務(wù)，可能會(huì)造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)苛以更為嚴(yán)苛的法律責(zé)任?！邦A(yù)防為主”既是疾病預(yù)防控制的首要理念，也是預(yù)防不履行法律義務(wù)造成不利后果的重要方法。只有把不履行法定義務(wù)的行為扼殺在搖籃中，才可能防范嚴(yán)重后果的發(fā)生，才能實(shí)現(xiàn)法律的價(jià)值。

(四)鼓勵(lì)社會(huì)力量和個(gè)人參與傳染病防治和應(yīng)急儲(chǔ)備

傳染病防治與每個(gè)人密切相關(guān)，公共衛(wèi)生事業(yè)也需要全社會(huì)的參與。應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法，以各種形式鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人積極參與。如：對(duì)簽訂了物資儲(chǔ)備合同的生產(chǎn)、銷售、物流企業(yè)予以稅收優(yōu)惠，包括稅前扣除、稅率優(yōu)惠等。鼓勵(lì)符合條件的醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)立慈善組織，充分發(fā)揮醫(yī)療機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢(shì)，募集善款，用于傳染病防治的研究、應(yīng)急物資儲(chǔ)備。

衛(wèi)生行政部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)要給予傳染病預(yù)防、健康生活方式等的科普義務(wù)。應(yīng)急管理部門要給予定期對(duì)公民進(jìn)行應(yīng)急知識(shí)、基本技能的普及培訓(xùn)和應(yīng)急演練的責(zé)任。促進(jìn)全社會(huì)的健康意識(shí)、疾病預(yù)防意識(shí)和自我保護(hù)能力、應(yīng)急意識(shí)和應(yīng)急能力的提高。

四 結(jié) 語(yǔ)

傳染病自人類出現(xiàn)開始，就一直是人類生命、健康最大的殺手。只有堅(jiān)持預(yù)防為主，加強(qiáng)防控和應(yīng)急體系建設(shè)，才能有效地防范和應(yīng)對(duì)傳染病的發(fā)生給民眾生命、健康造成重大損失。建立一套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效、保障有力的疫情防控和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的法律體系，是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的必然路徑。鑒于現(xiàn)行的傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理法律體系，存在與現(xiàn)實(shí)和未來(lái)發(fā)展不適應(yīng)的地方，因此，建議修訂整合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，完善相關(guān)條文，修訂《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，建立起監(jiān)測(cè)預(yù)警靈敏、反應(yīng)迅速、指揮統(tǒng)一、協(xié)調(diào)順暢、保障有力的國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急管理體系。

注釋：

①“疫情肆虐下的公共衛(wèi)生回望與思考”“臨床研究與循證醫(yī)學(xué)”微信公眾號(hào)。

②世界衛(wèi)生報(bào)告2007——構(gòu)建安全未來(lái)：21世紀(jì)全球公共衛(wèi)生安全[EB/OL].世界衛(wèi)生組織官網(wǎng)https://www.who.int/whr/2007/en/.

③衛(wèi)生部《關(guān)于引發(fā)突發(fā)急性傳染病預(yù)防控制戰(zhàn)略的通知》衛(wèi)應(yīng)急發(fā)[2007]203號(hào)。

④最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》法釋[2003]8號(hào)。

⑤《社會(huì)保險(xiǎn)法》第30條：應(yīng)當(dāng)由公共衛(wèi)生負(fù)擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)用不納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付范圍。

⑥中國(guó)臺(tái)灣“衛(wèi)生福利部疾病控制署”網(wǎng)，https://www.cdc.gov.tw。

⑦香港《預(yù)防及控制疾病條例》，https://www.elegislation.gov.hk/。

⑧國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)，國(guó)家中醫(yī)藥管理局《新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案(試行第五版)》2020年2月4日。