曹政

摘要：本文指出了不同稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的含義并回顧了不同流派稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的研究方向，總結(jié)出稽查風(fēng)險(xiǎn)包括四個(gè)角度。以 X市國稅局稽查局為例，著手最近五年實(shí)際的稽查案卷，聯(lián)系其在稽查執(zhí)法、數(shù)據(jù)支持、人事、財(cái)務(wù)保障等方面的實(shí)際情況， 找出該局存在的稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。本文旨在揭示稽查執(zhí)法過程中產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的各種原因，并結(jié)合英國、法國和日本在稽查執(zhí)法方面的優(yōu)秀成果，對(duì)稽查執(zhí)法的方式、紀(jì)律和環(huán)境進(jìn)行了探討，提出降低稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的措施，期望為稽查執(zhí)法部門給予參考，有效提升稅務(wù)稽查補(bǔ)漏增收的能力。

關(guān)鍵詞：稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn) 分析風(fēng)險(xiǎn) 降低風(fēng)險(xiǎn)

在當(dāng)前國地稅剛剛完成合并的背景下，各地稅務(wù)稽查部門取消了區(qū)縣一級(jí)的稽查執(zhí)法機(jī)構(gòu)，形成了以跨區(qū)稽查局為主要執(zhí)法主體的稽查機(jī)制。 各地稅務(wù)稽查部門為中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行提供了有效保障，重點(diǎn)打擊了偷逃抗騙稅等涉稅違法犯罪， 尤其是打虛打騙兩年專項(xiàng)行動(dòng)的開展，有力規(guī)范了發(fā)票使用行為，為形成風(fēng)清氣正的社會(huì)風(fēng)氣提供了大力支持[1]。本文以 X市國稅局稽查局為例，著手最近五年實(shí)際的稽查案卷，聯(lián)系其在稽查執(zhí)法、數(shù)據(jù)支持、人事、財(cái)務(wù)保障等方面的實(shí)際情況，找出該局存在的稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，才能更好地應(yīng)對(duì)日益提高稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

一、X市稅務(wù)稽查局現(xiàn)狀及存在問題

X市稅務(wù)稽查局成立于1994年，共有稽查干部41名，承擔(dān)著X市21237戶納稅人（2018年）的稅收稽查工作，定期選取檢查對(duì)象開展稅務(wù)稽查。目前隊(duì)伍中有五年以上稽查工作經(jīng)驗(yàn)的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的80%，約73%的稽查干部在四十五歲以上，隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)偏大，單在稽查局內(nèi)部的稽查案卷復(fù)查和互查過程中就發(fā)現(xiàn)了很多重復(fù)出現(xiàn)的問題，可見在案卷記錄不到的稽查執(zhí)法過程中執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是大量存在的。具體問題如下：

（一）取證過程不規(guī)范，證據(jù)鏈條不完整

在執(zhí)法過程中收集證據(jù)對(duì)于稅務(wù)稽查執(zhí)法非常重要，證據(jù)是否完整全面直接決定了能否根據(jù)其對(duì)被查單位進(jìn)行違法事實(shí)的認(rèn)定。我國稅收法律對(duì)證據(jù)的要求較嚴(yán)，將證據(jù)明確劃分為書面證據(jù)、音視頻證據(jù)、相關(guān)人口供、證人證詞、詢問筆錄、檢驗(yàn)結(jié)果七種，并要求證據(jù)必須真實(shí)合法，可相互驗(yàn)證。例如，執(zhí)法過程中稽查執(zhí)法人員如被查企業(yè)人員有親屬或朋友關(guān)系，在檢查取證過程中未進(jìn)行回避，或在取證過程中威逼利誘，與被查企業(yè)達(dá)成私下交易的形式取得證據(jù)，或取得的被查單位相關(guān)文書沒有加蓋公章。

（二）稽查過程不深入，執(zhí)法人員業(yè)務(wù)不強(qiáng)

由于X市稅務(wù)稽查局人員機(jī)構(gòu)偏大，在2013年全稅務(wù)局開始使用信息系統(tǒng)后，稽查局干部對(duì)于電子查賬軟件的應(yīng)用始終不夠熟練，大部分干部仍采取手工查賬的方式。例如，在2017年的一次稅務(wù)稽查中，稽查員楊某和張某一直無法和企業(yè)負(fù)責(zé)人取得聯(lián)系，上門檢查發(fā)現(xiàn)大門緊閉，二人回單位后未和征管部門再次核實(shí)，也未向工商部門查證，就將企業(yè)定性為走逃失聯(lián)企業(yè)草草結(jié)案。然而一年后，稅務(wù)機(jī)關(guān)接到審計(jì)部門協(xié)助稽查的申請(qǐng)，被查企業(yè)就是該企業(yè)，才得知實(shí)際情況是該企業(yè)只為熟客生產(chǎn)產(chǎn)品，平時(shí)一直關(guān)閉大門。檢查后發(fā)現(xiàn)該企業(yè)2016-2017年間偷稅200余萬元，但該企業(yè)已將資產(chǎn)于2017年底轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致稅款無法追繳入庫。

（三）以權(quán)謀私問題部分存在

稽查執(zhí)法檢查環(huán)節(jié)直接面對(duì)納稅人，與被查企業(yè)交流密切，廉政風(fēng)險(xiǎn)較高。例如，2018年，X市B房地產(chǎn)開發(fā)公司財(cái)務(wù)總監(jiān)錢某通過朋友關(guān)系，找到了在X市稅務(wù)稽查局工作的王某，通過數(shù)次吃法宴請(qǐng)、贈(zèng)送禮品，成功從王某口中套取了本次檢查的重點(diǎn)，錢某連夜通知財(cái)務(wù)部門將虛開的普通發(fā)票編造用途，并制作兩套賬以逃避稅務(wù)稽查。后經(jīng)檢查人員仔細(xì)核實(shí)發(fā)現(xiàn)了該公司賬實(shí)不符的問題，錢某也供述了其與王某勾結(jié)對(duì)抗檢查、逃避行政處罰的過程。王某被X市中級(jí)人民法院判處有期徒刑兩年。

二、X市稅務(wù)稽查局執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

（一）稅務(wù)稽查內(nèi)外關(guān)系仍未理順

在國地稅合并之后，改變了原先省市縣三級(jí)稽查管理體系，取消了區(qū)縣一級(jí)的稽查局，成立了跨區(qū)稽查局，取消了基層稅務(wù)稽查局60%的稽查干部編制，合并后正轉(zhuǎn)副考驗(yàn)干部心態(tài)，嚴(yán)重打擊了工作積極性及稽查隊(duì)伍活力。稽查系統(tǒng)未建立起聯(lián)動(dòng)稽查機(jī)制，面對(duì)稅收籌劃越來越多的局面，不同省份未建立起有效的防控稅收籌劃的跨地區(qū)聯(lián)動(dòng)協(xié)查機(jī)制，對(duì)于轉(zhuǎn)移利潤違規(guī)享受地區(qū)間稅收差帶來稅收優(yōu)惠的關(guān)聯(lián)企業(yè)，及虛開發(fā)票的上下游企業(yè)，缺乏有效的信息共享，協(xié)查互助的機(jī)制。

（二）新生風(fēng)險(xiǎn)加大稽查工作壓力

目前，稅務(wù)稽查隊(duì)伍部分執(zhí)法和管理人員仍存在一些落后觀念，稽查執(zhí)法意識(shí)尚未與時(shí)俱進(jìn)，并未正確認(rèn)識(shí)到當(dāng)下稅務(wù)稽查的首要責(zé)任是通過打擊稅收違法犯罪，促進(jìn)社會(huì)納稅遵從，服務(wù)減稅降費(fèi)大局，保證社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展。往往認(rèn)為稅務(wù)稽查是增加稅收收入的工具，將稅收稽查與納稅服務(wù)相對(duì)立，認(rèn)為稽查執(zhí)法過程中不需優(yōu)化服務(wù)，以查補(bǔ)稅款為考核工作成果唯一標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法過程簡單錯(cuò)報(bào)，未嚴(yán)格履行依法行政的要求[2]。甚至存在嚴(yán)重的官本位思想，將稽查手段作為濫用權(quán)力的工具，將權(quán)力錯(cuò)誤凌駕于納稅人的合法權(quán)益之上，在尚未取得足夠證據(jù)或未開展檢查之前，主觀認(rèn)定被查企業(yè)存在稅收違法事實(shí)，將其對(duì)立為稽查工作的打擊對(duì)象。

（三）專業(yè)化稽查干部隊(duì)伍尚未建成

現(xiàn)代稽查執(zhí)法對(duì)專業(yè)水平的要求較高，稽查工作人員需要具備法律、經(jīng)濟(jì)、財(cái)會(huì)、金融、計(jì)算機(jī)等多專業(yè)的知識(shí)。一是，我國稽查干部隊(duì)伍目前的人才結(jié)構(gòu)較為單一化，未完全認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代稽查對(duì)于信息化人才的高度需要，而我國稽查干部往往忽視對(duì)新技術(shù)應(yīng)用的學(xué)習(xí)，導(dǎo)致稽查檢查手段難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展。二是，未建立起科學(xué)的人才培養(yǎng)和選拔機(jī)制，優(yōu)秀人才潛力得不到發(fā)揮，稽查干部之間業(yè)務(wù)交流機(jī)會(huì)少，流動(dòng)性差，稽查干部隊(duì)伍活力不強(qiáng)[3]。

三、防范稅務(wù)稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的建議

本人通過分析X市稅務(wù)稽查局執(zhí)法工作實(shí)際情況，針對(duì)我國稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀提出以下改進(jìn)措施。

（一）立足促進(jìn)稅收遵從，找準(zhǔn)稽查工作定位

作為稅務(wù)稽查，雖然不在減稅降費(fèi)的第一線，但是稽查必須找準(zhǔn)自身定位，從規(guī)范社會(huì)稅收秩序，促進(jìn)社會(huì)稅收遵從的方向，服務(wù)好減稅降費(fèi)工作。對(duì)守法者無視不擾，對(duì)違法者嚴(yán)厲打擊，為依法納稅的企業(yè)營造良好的稅收環(huán)境，避免劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象發(fā)生，不能讓老實(shí)人吃虧[4]。在執(zhí)法過程中注意方式方法，做好宣傳解釋，避免行業(yè)性恐慌，杜絕發(fā)生負(fù)面輿情而影響稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)威，要讓檢查工作平穩(wěn)推進(jìn)。檢查人員要樹立法律意識(shí)，不侵犯納稅人合法權(quán)益，不發(fā)生程序違法等不必要的麻煩;還要樹立保密意識(shí)，注意工作紀(jì)律，不給違法犯罪分子反應(yīng)的機(jī)會(huì)，保證檢查深入透徹;更要樹立危機(jī)意識(shí)，將稅務(wù)稽查工作作為維護(hù)社會(huì)稅收秩序，服務(wù)減稅降費(fèi)，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大舉措，將稽查鐵軍的利劍作用進(jìn)一步用細(xì)用好。

（二）落實(shí)執(zhí)法主體責(zé)任，健全稽查執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

一要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督力度，實(shí)行違規(guī)執(zhí)法責(zé)任追究。在稽查系統(tǒng)內(nèi)部建立起一套風(fēng)險(xiǎn)防控評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)稽查各崗位的執(zhí)法過程進(jìn)行評(píng)價(jià)，實(shí)時(shí)監(jiān)控，預(yù)警糾正，追究過錯(cuò)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)稽查執(zhí)法過程的事前事中事后的全程監(jiān)督。二要有力運(yùn)用外部監(jiān)督，合理合法政務(wù)公開。向公眾公布監(jiān)督舉報(bào)渠道，歡迎社會(huì)各界對(duì)稽查執(zhí)法過程進(jìn)行監(jiān)督，按照工作規(guī)定將稽查執(zhí)法處理結(jié)果向公眾依法公開，強(qiáng)化打擊涉稅違法犯罪成果的宣傳效果。并定期向公眾走訪，促進(jìn)執(zhí)法工作改進(jìn)完善。三要主動(dòng)接受紀(jì)檢監(jiān)督，聯(lián)合督查內(nèi)審自檢[5]。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)稽查部門可主動(dòng)邀請(qǐng)紀(jì)檢部門對(duì)稅務(wù)稽查執(zhí)法過程進(jìn)行檢查，一是為檢驗(yàn)內(nèi)部監(jiān)督效果，二是為強(qiáng)化自我約束意識(shí)。

（三）創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制，建成專業(yè)化稽查隊(duì)伍

首先，應(yīng)創(chuàng)新稽查隊(duì)伍準(zhǔn)入機(jī)制，多途徑吸納稽查人才，一是從系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)掘有一定稅務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)的業(yè)務(wù)骨干補(bǔ)充道稽查隊(duì)伍，二是通過社會(huì)招考的方式嚴(yán)格選拔有專業(yè)背景和工作經(jīng)驗(yàn)的人才，豐富稽查干部隊(duì)伍專業(yè)種類。其次，應(yīng)創(chuàng)新稽查業(yè)務(wù)培訓(xùn)方式，充分利用黨課學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，利用現(xiàn)有人才資源，開展專項(xiàng)演練培訓(xùn)，提升實(shí)際工作水平。再次，建立定期考核機(jī)制，確立稽查人才業(yè)務(wù)等級(jí)，稽查隊(duì)伍內(nèi)部應(yīng)定期開展業(yè)務(wù)能力考核，考核稽查干部實(shí)際工作能力，并設(shè)立評(píng)價(jià)打分體系，根據(jù)分?jǐn)?shù)確定稽查業(yè)務(wù)等級(jí)。最后，應(yīng)提高稽查干部薪資待遇，明確稽查人才上升規(guī)則，一是可發(fā)放稽查工作補(bǔ)貼，為稽查干部解決后顧之憂;二是建立公平公正的人才上升機(jī)制，確立稽查干部的提拔晉升規(guī)則，激發(fā)稽查干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情[6]。

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