張春雨

摘要：結(jié)構(gòu)化研討是由國家行政學(xué)院倡導(dǎo)并完善的一種集體研討方法，它依據(jù)成人學(xué)習(xí)的特點(diǎn)，以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)、以問題為導(dǎo)向，發(fā)揮群策群力的有效性，通過定問題、找原因、出對策，真正解決實(shí)際工作中“是什么、為什么、怎么做”的問題。從結(jié)構(gòu)化研討方面入手，就新形勢下城市綜合開發(fā)的背景、發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行分析，并對城市綜合開發(fā)在實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、提質(zhì)增效上需要把控的要點(diǎn)進(jìn)行了詳細(xì)闡述。

關(guān)鍵詞：結(jié)構(gòu)化;綜合開發(fā);城市發(fā)展

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）01-0022-25 收稿日期：2019-12-15

1 城市綜合開發(fā)的意義及發(fā)展現(xiàn)狀

城市綜合開發(fā)是土地綜合開發(fā)利用的升級版，是指在城市總體規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計(jì)劃的指導(dǎo)下，在一定區(qū)域內(nèi)，為創(chuàng)造一個(gè)良好的生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境以及為提高經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的綜合效益所進(jìn)行的具有開拓性、配套性、統(tǒng)一性的具有相當(dāng)規(guī)模的城市建設(shè)活動(dòng)，是城市化建設(shè)的一種領(lǐng)先模式，對城市發(fā)展具有十分重要的意義。其核心在于“綜合”二字。

近年來，隨著中央對房地產(chǎn)管控政策不斷出臺，房地產(chǎn)業(yè)的生存環(huán)境面臨沖擊，特別是2013年以來，全國房地產(chǎn)開發(fā)指數(shù)始終處于下降趨勢，房地產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入微利時(shí)代，而“城市綜合體”開發(fā)卻異軍突起，逐步兼融了房地產(chǎn)業(yè)成為投資建設(shè)新的熱點(diǎn)。

當(dāng)前，城市綜合開發(fā)以舊城改造、新區(qū)建設(shè)、土地一級整理、土地二級開發(fā)聯(lián)動(dòng)為切入點(diǎn)，在城市發(fā)展策劃、規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地開發(fā)、工程承包、房地產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入以及城市資源運(yùn)營管理等領(lǐng)域有針對性地為地方政府提供綜合建設(shè)解決方案。一方面通過科學(xué)規(guī)劃，突破傳統(tǒng)城市單中心發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)城市“多中心”發(fā)展局面，并以人的多元化需求為標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成了一定規(guī)模的居住工作生活圈，大大提升了城市品質(zhì)和市民生活質(zhì)量;另一方面城市綜合開發(fā)將土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃融為一體，不僅提升周邊房地產(chǎn)項(xiàng)目品質(zhì)，還促進(jìn)和加快了周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要意義。

2 城市綜合開發(fā)存在的問題及風(fēng)險(xiǎn)

目前，城市綜合開發(fā)對城市建設(shè)以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用日漸顯著，投資熱度也迅速上升。但作為投資企業(yè)必須清醒地認(rèn)識到，城市綜合開發(fā)展所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和困難日益復(fù)雜，綜合開發(fā)模式仍處于探索階段，還不太成熟。地方財(cái)政能力有限，基建投資增速總體下降，市場開發(fā)、項(xiàng)目回款、政府履約難度等不確定因素，始終是新形勢下投資企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理所面臨的最大挑戰(zhàn)。主要體現(xiàn)在：

一是在政府不斷收緊PPP模式政策的大背景下，傳統(tǒng)的PPP合作模式對使用者付費(fèi)比例要求一再提高。結(jié)合財(cái)政部10號文影響，未來城市綜合開發(fā)類項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目自平衡的需求與日俱增，對捆綁二級開發(fā)平衡投資收益的需求放大、對投資人的產(chǎn)業(yè)招商能力要求日益提高，城市綜合開發(fā)應(yīng)回歸本源，與土地出讓直接掛鉤，非PPP的城市綜合開發(fā)將成為主流模式。

二是與房地產(chǎn)及基礎(chǔ)設(shè)施類等可以實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的投資項(xiàng)目不同，城市綜合開發(fā)項(xiàng)目周期長、收益高、風(fēng)險(xiǎn)大、業(yè)態(tài)多、管控難。實(shí)操過程中，在項(xiàng)目策劃、項(xiàng)目融資、土地出讓、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、政府對接等方面均面臨較大的挑戰(zhàn)，無成熟模式可復(fù)制，需要不斷根據(jù)政策變化、市場環(huán)境、政府需求、區(qū)域特點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)謀劃、動(dòng)態(tài)調(diào)整，最終才能實(shí)現(xiàn)投資閉合。

三是在投資立法制度不健全、以政府為主導(dǎo)的投資管理標(biāo)準(zhǔn)不明確，難以從法律上明晰投資各方的職責(zé)和權(quán)利。同時(shí)，政府投資管理職能不分、職責(zé)不到位，多以行政審批代替科學(xué)投資決策，對審批的方式和內(nèi)容還沒有隨著投資業(yè)態(tài)的多元化而及時(shí)做出相應(yīng)調(diào)整。

四是受國家政策影響，非PPP的城市綜合開發(fā)模式采用常規(guī)融資方案很難落地落實(shí)。融資難問題是城市綜合開發(fā)項(xiàng)目面臨的最大問題，需不斷努力，積極創(chuàng)新融資組合方式。

可見，城市綜合開發(fā)建設(shè)周期長，投資金額相對較大，如果投資管理一旦出現(xiàn)失控，將為集團(tuán)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，甚至影響企業(yè)未來的發(fā)展。因此，提高對城市綜合開發(fā)投資管理的重視度，詳細(xì)分析與研究投資管理重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵因素，強(qiáng)化對投資風(fēng)險(xiǎn)的把控力度，是推動(dòng)城市綜合開發(fā)管理向科學(xué)化、合理化方向發(fā)展的關(guān)鍵所在。

3 城市綜合開發(fā)需把控的要點(diǎn)

城市綜合開發(fā)從根本上來說是土地資源及其相關(guān)權(quán)益的開發(fā)。組織城市綜合開發(fā)須具備四個(gè)前提條件：一是有可供開發(fā)的土地;二是籌集必要的資金;三是地方政府積極主導(dǎo)且信用良好;四是優(yōu)化資源配置。滿足以上四個(gè)條件，方能有效避免后期市場風(fēng)險(xiǎn)及政府誠信風(fēng)險(xiǎn)，有效實(shí)現(xiàn)投資預(yù)期。

為此，在“出對策”上，建議結(jié)合《關(guān)于引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新管理提質(zhì)增效的指導(dǎo)意見》，重點(diǎn)把控好以下要點(diǎn)：

3.1 遵照資本規(guī)律，加強(qiáng)成本管控

利用好投資項(xiàng)目全生命周期策劃，以收定支、以滾動(dòng)開發(fā)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自平衡。持續(xù)提升項(xiàng)目成本管理水平，嚴(yán)抓項(xiàng)目成本管理基礎(chǔ)工作，建立健全成本管理制度體系，開展動(dòng)態(tài)成本管控，對項(xiàng)目執(zhí)行情況和成本各項(xiàng)指標(biāo)的執(zhí)行數(shù)據(jù)進(jìn)行定期梳理、分析，對動(dòng)態(tài)成本偏離的情況及時(shí)預(yù)警，并采取必要的措施及時(shí)糾偏，有效提高項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

3.2 聚焦全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置

聚焦“交通、城市、生活”三大主題，以城市綜合開發(fā)為抓手，整合規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、多渠道融資、運(yùn)營管理、資本運(yùn)作等綜合運(yùn)作資源，以概念創(chuàng)意、咨詢規(guī)劃為先導(dǎo)，發(fā)揮“融資-投資-運(yùn)營-資本運(yùn)作”產(chǎn)業(yè)鏈競爭優(yōu)勢，在傳統(tǒng)基建、新型基建、交通文旅休閑等領(lǐng)域多向發(fā)力，并積極探索地下管廊、健康養(yǎng)老、交通科技、生態(tài)環(huán)保、智慧城市、文創(chuàng)旅游、污水處理等新業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

同時(shí)，立足“三者定位”，明確城市發(fā)展定位，依托中國交建基礎(chǔ)設(shè)施全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，按照“產(chǎn)業(yè)、交通、空間、生態(tài)、景觀”等產(chǎn)城融合的發(fā)展理念，創(chuàng)新投融資模式，加大外部資源對接合作，實(shí)現(xiàn)探索出一條符合中國城市實(shí)際的可持續(xù)發(fā)展模式。 通過產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，提供“投資+建設(shè)+運(yùn)營+服務(wù)”的投資產(chǎn)品，為城市產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和消費(fèi)者服務(wù)，打造系列“中交城”“中交特色小鎮(zhèn)”，成為一流的城市綜合服務(wù)商。

3.3 創(chuàng)新內(nèi)部市場化經(jīng)營機(jī)制

城市綜合開發(fā)雖然是一種市場行為，但整合了較多城市功能和社會資源，需堅(jiān)持政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、市場化運(yùn)作的原則。

在創(chuàng)新內(nèi)部市場化經(jīng)營管理機(jī)制上，可采用中交城市綜合開發(fā)3.0產(chǎn)業(yè)模式，即“投資+城市綜合開發(fā)運(yùn)營+產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)”。例如，寧波奉化城市轉(zhuǎn)型示范區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目，采用中交城市綜合開發(fā)3.0產(chǎn)業(yè)模式，已實(shí)現(xiàn)了第一筆2568萬元產(chǎn)業(yè)發(fā)展。首筆服務(wù)費(fèi)的回流標(biāo)志著中交城市綜合開發(fā)3.0產(chǎn)業(yè)模式的成功實(shí)踐得到首次印證，也標(biāo)志著該類帶有產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入義務(wù)的城市綜合開發(fā)項(xiàng)目的商業(yè)模式成功形成閉環(huán)。

優(yōu)化組織架構(gòu)，建立權(quán)責(zé)清晰、管控有效的項(xiàng)目管理模式。充分發(fā)揮結(jié)構(gòu)化研討組織形式的優(yōu)勢，提升團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)能力和領(lǐng)導(dǎo)能力，建立三種有效的團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)機(jī)制（共享機(jī)制、反思機(jī)制、反饋機(jī)制），全面整合團(tuán)隊(duì)力量，發(fā)揮團(tuán)隊(duì)協(xié)同作戰(zhàn)優(yōu)勢。通過運(yùn)用“工作分解結(jié)構(gòu)（WBS）”方法，把項(xiàng)目按合法合規(guī)性原則進(jìn)行分解，如項(xiàng)目前期需要完成什么任務(wù)，每個(gè)任務(wù)存在哪些難點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，列出任務(wù)清單，倒排時(shí)間節(jié)點(diǎn)，形成清晰的“項(xiàng)目行動(dòng)計(jì)劃表”加以認(rèn)真落實(shí)，確保目標(biāo)任務(wù)保質(zhì)保量完成。

3.4 推進(jìn)信息技術(shù)深度融合創(chuàng)新

中交集團(tuán)業(yè)務(wù)板塊覆蓋港口、碼頭、航道、公路、橋梁、鐵路、隧道、市政以及物流、裝備制造等。在城市綜合開發(fā)中，要積極探索智能化城市建設(shè)，向互聯(lián)網(wǎng)高科技要管理要效益：一是通過物聯(lián)網(wǎng)，強(qiáng)化資源整合和產(chǎn)業(yè)嵌入，實(shí)現(xiàn)信息科技與基礎(chǔ)設(shè)施的嫁接和融合，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城市物聯(lián)網(wǎng)互聯(lián)互通;二是在城市綜合開發(fā)中注重引入“智慧城市”設(shè)計(jì)理念，特別是在軌道交通等公共交通方面，全面推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)以及人工智能發(fā)展平臺的應(yīng)用，豐富交通組織方式，實(shí)現(xiàn)城市交通體系的無縫銜接。

3.5 強(qiáng)化項(xiàng)目全面風(fēng)險(xiǎn)防控管控

全面聚焦城市綜合開發(fā)項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)，克服局限思維、粗放思維、混亂思維給項(xiàng)目開發(fā)戰(zhàn)略決策帶來的不利影響。通過“頭腦風(fēng)暴法”“魚骨圖分析法”透過現(xiàn)象看本質(zhì)，深入分析投資項(xiàng)目潛在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，梳理風(fēng)險(xiǎn)等級，并做到形勢研判早、信息聯(lián)動(dòng)快、應(yīng)對措施準(zhǔn)。通過政策解讀、溝通談判、創(chuàng)新商業(yè)模式、建立“剎車機(jī)制”等方式，強(qiáng)化“底線意識”，動(dòng)態(tài)把控投資節(jié)奏，多管齊下有效防控化解風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，強(qiáng)化董事會對風(fēng)險(xiǎn)管理的把控，優(yōu)化整合公司各類風(fēng)險(xiǎn)防控資源。借助互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，構(gòu)建符合項(xiàng)目實(shí)際的，覆蓋事前審核把關(guān)、事中跟蹤評估、事后考核評價(jià)全鏈條的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。

此外，積極探尋大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等先進(jìn)技術(shù)對有效解決風(fēng)險(xiǎn)管理工作的難點(diǎn)問題和瓶頸環(huán)節(jié)的新途徑、新舉措，不斷提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力和實(shí)際效果。

總之，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速以及人們對美好生活質(zhì)量的不竭追求，城市綜合開發(fā)對城市建設(shè)的引領(lǐng)效應(yīng)和拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用日趨顯著。建設(shè)具有地域特色的智能化城市已成為未來城市發(fā)展的主導(dǎo)方向和投資熱點(diǎn)。作為投資人應(yīng)緊跟城市升級發(fā)展、消費(fèi)服務(wù)需求換擋的趨勢，把握市場發(fā)展規(guī)律，有效結(jié)構(gòu)化研討的運(yùn)用，不斷創(chuàng)新綜合開發(fā)模式和管理模式，補(bǔ)齊做強(qiáng)全產(chǎn)業(yè)鏈條，加大對投資風(fēng)險(xiǎn)的分析把控，以央企的責(zé)任擔(dān)當(dāng)助力地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，力爭實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目創(chuàng)新發(fā)展、提質(zhì)增效，取得經(jīng)濟(jì)效益、社會效益的雙豐收。