張春雨

摘要：結(jié)構化研討是由國家行政學院倡導并完善的一種集體研討方法，它依據(jù)成人學習的特點，以經(jīng)驗為基礎、以問題為導向，發(fā)揮群策群力的有效性，通過定問題、找原因、出對策，真正解決實際工作中“是什么、為什么、怎么做”的問題。從結(jié)構化研討方面入手，就新形勢下城市綜合開發(fā)的背景、發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題進行分析，并對城市綜合開發(fā)在實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、提質(zhì)增效上需要把控的要點進行了詳細闡述。

關鍵詞：結(jié)構化;綜合開發(fā);城市發(fā)展

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）01-0022-25 收稿日期：2019-12-15

1 城市綜合開發(fā)的意義及發(fā)展現(xiàn)狀

城市綜合開發(fā)是土地綜合開發(fā)利用的升級版，是指在城市總體規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展計劃的指導下，在一定區(qū)域內(nèi)，為創(chuàng)造一個良好的生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境以及為提高經(jīng)濟社會環(huán)境的綜合效益所進行的具有開拓性、配套性、統(tǒng)一性的具有相當規(guī)模的城市建設活動，是城市化建設的一種領先模式，對城市發(fā)展具有十分重要的意義。其核心在于“綜合”二字。

近年來，隨著中央對房地產(chǎn)管控政策不斷出臺，房地產(chǎn)業(yè)的生存環(huán)境面臨沖擊，特別是2013年以來，全國房地產(chǎn)開發(fā)指數(shù)始終處于下降趨勢，房地產(chǎn)業(yè)已進入微利時代，而“城市綜合體”開發(fā)卻異軍突起，逐步兼融了房地產(chǎn)業(yè)成為投資建設新的熱點。

當前，城市綜合開發(fā)以舊城改造、新區(qū)建設、土地一級整理、土地二級開發(fā)聯(lián)動為切入點，在城市發(fā)展策劃、規(guī)劃設計、土地開發(fā)、工程承包、房地產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導入以及城市資源運營管理等領域有針對性地為地方政府提供綜合建設解決方案。一方面通過科學規(guī)劃，突破傳統(tǒng)城市單中心發(fā)展格局，實現(xiàn)城市“多中心”發(fā)展局面，并以人的多元化需求為標準，逐步形成了一定規(guī)模的居住工作生活圈，大大提升了城市品質(zhì)和市民生活質(zhì)量;另一方面城市綜合開發(fā)將土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃融為一體，不僅提升周邊房地產(chǎn)項目品質(zhì)，還促進和加快了周邊基礎設施建設，對拉動地方經(jīng)濟長遠發(fā)展具有重要意義。

2 城市綜合開發(fā)存在的問題及風險

目前，城市綜合開發(fā)對城市建設以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的促進作用日漸顯著，投資熱度也迅速上升。但作為投資企業(yè)必須清醒地認識到，城市綜合開發(fā)展所面臨的風險和困難日益復雜，綜合開發(fā)模式仍處于探索階段，還不太成熟。地方財政能力有限，基建投資增速總體下降，市場開發(fā)、項目回款、政府履約難度等不確定因素，始終是新形勢下投資企業(yè)全面風險管理所面臨的最大挑戰(zhàn)。主要體現(xiàn)在：

一是在政府不斷收緊PPP模式政策的大背景下，傳統(tǒng)的PPP合作模式對使用者付費比例要求一再提高。結(jié)合財政部10號文影響，未來城市綜合開發(fā)類項目實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)項目自平衡的需求與日俱增，對捆綁二級開發(fā)平衡投資收益的需求放大、對投資人的產(chǎn)業(yè)招商能力要求日益提高，城市綜合開發(fā)應回歸本源，與土地出讓直接掛鉤，非PPP的城市綜合開發(fā)將成為主流模式。

二是與房地產(chǎn)及基礎設施類等可以實現(xiàn)標準化的投資項目不同，城市綜合開發(fā)項目周期長、收益高、風險大、業(yè)態(tài)多、管控難。實操過程中，在項目策劃、項目融資、土地出讓、產(chǎn)業(yè)導入、政府對接等方面均面臨較大的挑戰(zhàn)，無成熟模式可復制，需要不斷根據(jù)政策變化、市場環(huán)境、政府需求、區(qū)域特點進行系統(tǒng)謀劃、動態(tài)調(diào)整，最終才能實現(xiàn)投資閉合。

三是在投資立法制度不健全、以政府為主導的投資管理標準不明確，難以從法律上明晰投資各方的職責和權利。同時，政府投資管理職能不分、職責不到位，多以行政審批代替科學投資決策，對審批的方式和內(nèi)容還沒有隨著投資業(yè)態(tài)的多元化而及時做出相應調(diào)整。

四是受國家政策影響，非PPP的城市綜合開發(fā)模式采用常規(guī)融資方案很難落地落實。融資難問題是城市綜合開發(fā)項目面臨的最大問題，需不斷努力，積極創(chuàng)新融資組合方式。

可見，城市綜合開發(fā)建設周期長，投資金額相對較大，如果投資管理一旦出現(xiàn)失控，將為集團造成巨大的經(jīng)濟損失，甚至影響企業(yè)未來的發(fā)展。因此，提高對城市綜合開發(fā)投資管理的重視度，詳細分析與研究投資管理重點環(huán)節(jié)和關鍵因素，強化對投資風險的把控力度，是推動城市綜合開發(fā)管理向科學化、合理化方向發(fā)展的關鍵所在。

3 城市綜合開發(fā)需把控的要點

城市綜合開發(fā)從根本上來說是土地資源及其相關權益的開發(fā)。組織城市綜合開發(fā)須具備四個前提條件：一是有可供開發(fā)的土地;二是籌集必要的資金;三是地方政府積極主導且信用良好;四是優(yōu)化資源配置。滿足以上四個條件，方能有效避免后期市場風險及政府誠信風險，有效實現(xiàn)投資預期。

為此，在“出對策”上，建議結(jié)合《關于引導企業(yè)創(chuàng)新管理提質(zhì)增效的指導意見》，重點把控好以下要點：

3.1 遵照資本規(guī)律，加強成本管控

利用好投資項目全生命周期策劃，以收定支、以滾動開發(fā)實現(xiàn)項目自平衡。持續(xù)提升項目成本管理水平，嚴抓項目成本管理基礎工作，建立健全成本管理制度體系，開展動態(tài)成本管控，對項目執(zhí)行情況和成本各項指標的執(zhí)行數(shù)據(jù)進行定期梳理、分析，對動態(tài)成本偏離的情況及時預警，并采取必要的措施及時糾偏，有效提高項目風險防范能力。

3.2 聚焦全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置

聚焦“交通、城市、生活”三大主題，以城市綜合開發(fā)為抓手，整合規(guī)劃設計、建設施工、多渠道融資、運營管理、資本運作等綜合運作資源，以概念創(chuàng)意、咨詢規(guī)劃為先導，發(fā)揮“融資-投資-運營-資本運作”產(chǎn)業(yè)鏈競爭優(yōu)勢，在傳統(tǒng)基建、新型基建、交通文旅休閑等領域多向發(fā)力，并積極探索地下管廊、健康養(yǎng)老、交通科技、生態(tài)環(huán)保、智慧城市、文創(chuàng)旅游、污水處理等新業(yè)務領域。

同時，立足“三者定位”，明確城市發(fā)展定位，依托中國交建基礎設施全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，按照“產(chǎn)業(yè)、交通、空間、生態(tài)、景觀”等產(chǎn)城融合的發(fā)展理念，創(chuàng)新投融資模式，加大外部資源對接合作，實現(xiàn)探索出一條符合中國城市實際的可持續(xù)發(fā)展模式。 通過產(chǎn)業(yè)導入，提供“投資+建設+運營+服務”的投資產(chǎn)品，為城市產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和消費者服務，打造系列“中交城”“中交特色小鎮(zhèn)”，成為一流的城市綜合服務商。

3.3 創(chuàng)新內(nèi)部市場化經(jīng)營機制

城市綜合開發(fā)雖然是一種市場行為，但整合了較多城市功能和社會資源，需堅持政府主導、企業(yè)參與、市場化運作的原則。

在創(chuàng)新內(nèi)部市場化經(jīng)營管理機制上，可采用中交城市綜合開發(fā)3.0產(chǎn)業(yè)模式，即“投資+城市綜合開發(fā)運營+產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務”。例如，寧波奉化城市轉(zhuǎn)型示范區(qū)綜合開發(fā)項目，采用中交城市綜合開發(fā)3.0產(chǎn)業(yè)模式，已實現(xiàn)了第一筆2568萬元產(chǎn)業(yè)發(fā)展。首筆服務費的回流標志著中交城市綜合開發(fā)3.0產(chǎn)業(yè)模式的成功實踐得到首次印證，也標志著該類帶有產(chǎn)業(yè)導入義務的城市綜合開發(fā)項目的商業(yè)模式成功形成閉環(huán)。

優(yōu)化組織架構，建立權責清晰、管控有效的項目管理模式。充分發(fā)揮結(jié)構化研討組織形式的優(yōu)勢，提升團隊學習能力和領導能力，建立三種有效的團隊學習機制（共享機制、反思機制、反饋機制），全面整合團隊力量，發(fā)揮團隊協(xié)同作戰(zhàn)優(yōu)勢。通過運用“工作分解結(jié)構（WBS）”方法，把項目按合法合規(guī)性原則進行分解，如項目前期需要完成什么任務，每個任務存在哪些難點和關鍵環(huán)節(jié)，列出任務清單，倒排時間節(jié)點，形成清晰的“項目行動計劃表”加以認真落實，確保目標任務保質(zhì)保量完成。

3.4 推進信息技術深度融合創(chuàng)新

中交集團業(yè)務板塊覆蓋港口、碼頭、航道、公路、橋梁、鐵路、隧道、市政以及物流、裝備制造等。在城市綜合開發(fā)中，要積極探索智能化城市建設，向互聯(lián)網(wǎng)高科技要管理要效益：一是通過物聯(lián)網(wǎng)，強化資源整合和產(chǎn)業(yè)嵌入，實現(xiàn)信息科技與基礎設施的嫁接和融合，進一步實現(xiàn)城市物聯(lián)網(wǎng)互聯(lián)互通;二是在城市綜合開發(fā)中注重引入“智慧城市”設計理念，特別是在軌道交通等公共交通方面，全面推進互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)以及人工智能發(fā)展平臺的應用，豐富交通組織方式，實現(xiàn)城市交通體系的無縫銜接。

3.5 強化項目全面風險防控管控

全面聚焦城市綜合開發(fā)項目的各個環(huán)節(jié)，克服局限思維、粗放思維、混亂思維給項目開發(fā)戰(zhàn)略決策帶來的不利影響。通過“頭腦風暴法”“魚骨圖分析法”透過現(xiàn)象看本質(zhì)，深入分析投資項目潛在的風險點，梳理風險等級，并做到形勢研判早、信息聯(lián)動快、應對措施準。通過政策解讀、溝通談判、創(chuàng)新商業(yè)模式、建立“剎車機制”等方式，強化“底線意識”，動態(tài)把控投資節(jié)奏，多管齊下有效防控化解風險。

同時，強化董事會對風險管理的把控，優(yōu)化整合公司各類風險防控資源。借助互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，構建符合項目實際的，覆蓋事前審核把關、事中跟蹤評估、事后考核評價全鏈條的風險管控機制。

此外，積極探尋大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等先進技術對有效解決風險管理工作的難點問題和瓶頸環(huán)節(jié)的新途徑、新舉措，不斷提高風險管理能力和實際效果。

總之，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加速以及人們對美好生活質(zhì)量的不竭追求，城市綜合開發(fā)對城市建設的引領效應和拉動區(qū)域經(jīng)濟的促進作用日趨顯著。建設具有地域特色的智能化城市已成為未來城市發(fā)展的主導方向和投資熱點。作為投資人應緊跟城市升級發(fā)展、消費服務需求換擋的趨勢，把握市場發(fā)展規(guī)律，有效結(jié)構化研討的運用，不斷創(chuàng)新綜合開發(fā)模式和管理模式，補齊做強全產(chǎn)業(yè)鏈條，加大對投資風險的分析把控，以央企的責任擔當助力地方區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，力爭實現(xiàn)項目創(chuàng)新發(fā)展、提質(zhì)增效，取得經(jīng)濟效益、社會效益的雙豐收。