榮智慧

2020年春，“健康碼”成了中國人的新“身份證”。在新型冠狀病毒蔓延的特殊時期，它甚至有著決定個人“命運”的權力。

通過呈現紅黃綠三種顏色，這個包含了身份證信息和個人活動范圍的二維碼，為持有者提供了一個可視化的身份—健康、具有潛在健康風險乃至需要隔離。人們出行的自由與否，要完全依賴健康碼背后運行的程序的判定。

健康碼不是什么新事物。至少從20世紀90年代末開始，中國政府就已經在探索“電子政務”的可能性。啟動自十年前的“移動互聯(lián)網”時代，則帶來了“更高、更快、更強”的數字化圖景。

歡呼還來得太早。在一張張綠色、黃色、紅色二維碼組成的萬花筒里，問題也從圖案背后浮現：由系統(tǒng)自動判定的“通行證”，會不會只是一份“預先寫好答案”的“少數派報告”？技術是不是真的可以從“根本”上改變治理？

紅碼停，綠碼行

杭州市是最先推出健康碼的城市。2月11日，杭州健康碼在支付寶應用上線，一個星期之內便已在超過100座城市落地。

用戶需要打開該應用，在“城市服務”中確認自己的姓名和身份證號，并填寫“當前是否在杭州”“近14天是否接觸新冠確診或疑似病例”以及“當前健康狀況”等內容，系統(tǒng)根據回答的字段立即生成二維碼。綠碼允許持有人不受限制地活動；拿到黃碼的人將被要求在家隔離7天；紅碼則意味著隔離14天。

和期待實現的“大數據信仰”相反，一部分健康人并沒有如愿得到綠色的“健康”碼。

杭州健康碼上線后不久，微博上就出現了大量控訴案例，這些案例來自全國各地的“返杭”者?？卦V者大都已經被禁足在家十多天，但是依然拿到“紅碼”；或者二維碼的顏色在數天或數小時之內頻繁變動。

顏色由系統(tǒng)自動判定，導致拿到紅碼的人“投訴無門”。一位渴望對紅碼“判決”提起“上訴”的網友說，“唯一的人工干預路徑市長熱線057112345-6，也是機器人熱線，試了幾遍，一會兒說疫情期間不提供人工服務，一會兒說轉接人工服務但排長隊。反正，一個正常人都會被機器搞瘋的節(jié)奏?！?/p>

在杭州，以及后來的數百個中國城市，不展示支付寶健康碼的人寸步難行。街道和小區(qū)里拉著顯眼的宣傳橫幅，提醒每個人遵守規(guī)則：“‘綠碼憑證通行，‘紅黃立刻報告?！?/p>

杭州市政府官員曾在中央電視臺的采訪中透露了“三色碼”分類的依據和方法，來自以下三個維度：一是空間維度，即根據全國疫情風險程度，杭州市的大數據公司按照有關數據可以精確到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）；二是時間維度，即某個人去過疫情地區(qū)的次數及停留的時間長短；三是人際關系維度，即與密切接觸人員的接觸狀態(tài)。最后量化賦分。

投訴者們普遍對以上的解釋不滿。他們認為，如果確實可以精確到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），為何十幾天沒有出門的人還會拿到“紅碼”？三種顏色之間的轉換，又有何種規(guī)則？另外，填寫的個人信息，是否真的作為系統(tǒng)判定的依據？

據悉，一旦用戶授權該軟件訪問個人數據，一個名為“報告信息和地點”的程序，會把用戶的位置、城市名稱和識別編碼發(fā)送給服務器。

互聯(lián)網的普遍應用，提供了政治參與的可能，也探索替代傳統(tǒng)的科層制官僚組織的信息傳遞機制，還可以開發(fā)基于外包的、市場形式的公共服務替代品。

新型冠狀病毒肺炎令中國人在一夜之間全部戴上口罩，這也令推行了一陣子的面部識別系統(tǒng)失靈。在這種情況下，人們不得不留下數字蹤跡“以示清白”，在多個城市乘坐公交、地鐵等公共交通工具，都必須掃碼填報個人信息。

一些受訪人對此感到無奈，畢竟這不是一個“可選項”，隱私的“出讓”也并非始自今日。但是，他們不解的是，即使讓渡了隱私，也并沒有從健康碼中得到想象中的公共服務的“便利”。

“積極戰(zhàn)略”

支付寶在中國有9億用戶，開發(fā)商為螞蟻金服，其部分股權由電子商務巨頭阿里巴巴持有—它們是杭州市打造“智慧城市”“城市大腦”的重要“合作伙伴”。

杭州市政府的官網報道稱健康碼系統(tǒng)被視為是“杭州數字賦能城市治理的重要實踐”，杭州應該拓展這類工具的應用。

“智慧城市”是中國城市治理的一種新思路。借助發(fā)達的信息通訊技術—過去是4G，現在是5G，以及龐大的手機保有量，地方政府希望抓取個人移動設備終端和通訊基站發(fā)送回來的數據，經大型中心處理器分析整理，從而進行“自動化”的城市規(guī)劃和管理。比如，實時監(jiān)控道路流量，以便交通燈可自行調整紅綠燈的時間來減少擁堵。

從2012年公布“首批國家智慧城市試點名單（90個）”起，中國目前進行“智慧城市”試驗的城市已經超過500個，數量居全球之最。

“智慧城市”的概念雖然新，但思路還是建立在“電子政務”的基礎上的。電子政務指的是利用計算機和互聯(lián)網為一個國家或地區(qū)的公民提供公共服務，包括公民與其政府之間（C2G）、政府與其他政府機構（G2G）之間、政府與公民之間（G2C）、政府與雇員之間（G2E）以及政府與企業(yè)/商業(yè)之間的數字交互（G2B）。

電子政務起源于20世紀90年代初期，克林頓政府主持了1993年美國聯(lián)邦機構的績效評估。20世紀90年代中期，互聯(lián)網使用量激增，英國、加拿大、澳大利亞和新西蘭等國家很快也推出了自己的“版本”。在英國，1997年工黨贏得大選，將電子服務視為政府“現代化計劃”的核心。

中國民政部的官方網站將“電子政務”的興起推至1981-1985年的“六五時期”，那時僅僅是政府采購計算機處理一些金融數據。比較突出的是1993年12月“三金工程”即金橋工程、金關工程和金卡工程的啟動。其中，金橋工程負責建設政府專用基礎通信網，進而為國家宏觀經濟調控和決策服務—G2G的開始。

1999年1月22日，中國電信與48個中央政府部門的信息辦公室以及國家經貿委經濟信息中心，正式啟動了政府上網工程（簡稱GOP）。

這一舉措的效果是中國政府站點“gov.cn”的域名進入快速增長階段。1998年5月18日世界電信日時，中國只有145個gov.cn網站。在GOP倡議發(fā)出后的幾個月內，該數字攀升至代表720個政府部門的1470個站點。到2002年“電子政務年”，根據委員謝麗娟在中國人民政治協(xié)商會議第九屆全國委員會上的說法，“超過2.2億個政府部門”提供了電子服務。

實現信息化的雄心，加上對互聯(lián)網帶來的潛在政治挑戰(zhàn)的認識，中國政府除了關注技術和法律上的互聯(lián)網控制，也期待利用互聯(lián)網來提高政府績效和公眾利益，緩解政府與公民之間的緊張關系，促進經濟增長，從而增強執(zhí)政的合法性，這種方法被一些學者稱為“積極戰(zhàn)略”（Kalashil&Boas，2001）。

2020年，伴隨著疫情管控出現的“健康碼”，正是這條脈絡下的“最新產品”。

“用戶友好”不可缺

《少數派報告》是上映于2002年的著名“反烏托邦”科幻電影，由美國導演斯皮爾伯格執(zhí)導。一些對“健康碼”持有異議的人，之所以援引“少數派報告”來表達不滿，是因為電影描繪了一個令人焦慮的未來：“智能系統(tǒng)”可以預測犯罪并預防犯罪，但該系統(tǒng)的“缺陷”卻可能是導致犯罪的根源。

關于如何理解“電子政務”的作用，人們出現了巨大分歧。

一種樂觀的看法是，互聯(lián)網的普遍應用，提供了政治參與的可能，也探索替代傳統(tǒng)的科層制官僚組織的信息傳遞機制，還可以開發(fā)基于外包的、市場形式的公共服務替代品。在發(fā)達的數字化環(huán)境里，政府將成為一個學習型組織，能夠滿足公民的需求，而公民又能夠通過快速、匯總的反饋機制來影響公共機構。按照這種模式，公民既是公共服務的生產者，也是消費者。

而另外一種相信“少數派報告”的人認為，電子政務只是通過減少內部組織摩擦、提高效率、節(jié)省成本而間接地使公民受益，其本質不過是“日常任務的自動化處理”。按照這種觀點，公民主要被視為公共服務的消費者，在諸如醫(yī)療保健信息、福利支付、出入境申請、納稅申報表等領域享受便利。值得指出的是，在率先進行電子政務改革的國家中，“消費者模式”一直居于主導地位。

一些對“健康碼”持有異議的人，之所以援引“少數派報告”來表達不滿，是因為電影描繪了一個令人焦慮的未來：“智能系統(tǒng)”可以預測犯罪并預防犯罪，但該系統(tǒng)的“缺陷”卻可能是導致犯罪的根源。

客觀地說，“健康碼”確實沒有給使用者提供“參與”或“表達”的有效途徑。這意味著在第二種模式里，“消費”難以避免地成為“程序”的主導—這導致渴望出行的健康人不得不跑到另一個網絡媒體平臺上，“吐槽”系統(tǒng)自動化施加的“數字暴力”。

英國咨詢公司PA Consulting的George Markellos表示，要推行電子政務，政府需要進行三項重大變革。首先，它需要提供個性化服務，而不能只是像電商記錄客戶的偏好那樣，僅僅為了使下一次訪問更容易。其次，它必須提供全天候服務。人們不僅要在辦公時間內與政府打交道，還可以在晚上和周末咨詢點事情。最后，公共服務必須像私人企業(yè)提供的東西一樣易于使用。而且，政府的報價還“必須具有巨大的吸引力”。

即使是理想主義者也不得不承認，政府是稀缺的公共資源的管理者，也是法律和秩序等公共物品的保存者。為了跟蹤潛在的風險，政府普遍不重視“用戶友好”。而且，政府很少面臨競爭，也很少以市場價格采購，“免費”或“補貼”還是一塊灰色的地帶。

因此，“電子政務”在很多國家的推行都遭受到了質疑。它被寄予厚望，投資巨大，結果卻一直令人失望。技術的不斷進步掩蓋不了以下的尖銳問題：公共組織試圖最大程度地發(fā)揮什么樣的作用？我們該如何對其行動與效果進行衡量？什么原因會促使政府誠實地告知信息？誰來決定在隱私與安全性、效率與公平性之間極富爭議的取舍？

技術本身不會帶來變革，電子政務也不是萬能的靈丹妙藥。

換句話說，電子政務的質量取決于政府的管理制度的質量，而不是相反。在一種人人信仰“大數據”和“智慧城市”的社會氛圍里，迷信“技術”往往會讓更加本質的問題“消失”在公眾的視野里，并可能訴諸了更隱形的暴力，和更加不平等的“治理”。